Адміністративна відповідальність посадових осіб митних органів за порушення порядку надання інформації: проблемні аспекти правового регулювання

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національний університет «Одеська юридична академія»

Кафедра морського та митного права

Адміністративна відповідальність посадових осіб митних органів за порушення порядку надання інформації: проблемні аспекти правового регулювання

І. Міщенко, к.ю.н., доцент

Анотація

Ключові слова: адміністративна відповідальність, інформування, порушення інформаційних прав, митне консультування, посадова особа митниці.

Annotation

I. Mishchenko, Ph.D. in Law, Associate Professor at the Department of Maritime and Customs Law ational University “Odessa Law Academy”,

Key words: administrative responsibility, informing, violation of information rights, customs consulting, customs official.

Вступ

У сучасних умовах тотальної інформатизації роль інформації докорінно змінилась порівняно навіть з кількома десятками років тому. Хоча відомий банкір Н. Ротшильд ще два сторіччя тому вивів не менш відому формулу, за якою прирівняв володіння інформацією до володіння світом, її сутність по-справжньому та по-новому розкрилася лише наприкінці минулого та продовжує це робити в поточному столітті. Інформаційний складник стає невід'ємною частиною роботи всіх без винятку державних органів, органів місцевого самоврядування, всіх недержавних інституцій, підприємств та навіть пересічних громадян. Ці процеси досить складно контролювати через субстанціональну специфічність самої інформації, нестримний розвиток технологій її передачі та поширення. Попри це держави намагаються обмежити інформаційну діяльність, принаймні ту, що здійснюється носіями публічної влади, певними рамками, закріплюючи потрібні правила та норми, яким вони мають слідувати та яких повинні дотримуватися. Забезпеченість таких норм державою, в тому числі заходами примусу, дає додаткові гарантії виконання правових норм; невиконання своєю чергою має тягнути юридичну відповідальність. Ця звична схема досить налагоджено працює в традиційних, усталених сферах життєдіяльності держави. Відносно нові напрями відчувають на собі брак правового регулювання, брак досвіду у правозастосовників, тому робота зазначеної схеми погіршується. Така ситуація характерна для інформаційно-консультаційної діяльності митних органів, коли незадоволення інформаційних потреб учасників митних правовідносин не знаходить належної реакції з боку держави. Такі випадки є непоодинокими, отже, потребують втручання як законодавця, так і теоретиків.

Разом із тим митне законодавство, як відомо, вирізняється складністю, динамічністю, суперечливістю, що утруднює його розуміння не лише пересічними громадянами, але й досвідченими представниками імпортерів, митних брокерів тощо. Тож отримання в результаті митних консультацій повної, достовірної інформації щодо конкретної митної операції є чи не єдиною запорукою уникнення непорозумінь з митницею. Відсутність чітко закріпленої відповідальності за ненадання чи неналежне надання посадовими особами митних органів такої інформації у сукупності з непоміченістю цієї проблематики з боку науки фактично зводить нанівець будь-які гарантії реалізації права на інформацію в галузі митної справи в нашій країні.

Метою статті є дослідження стану правової регламентації та наукової думки щодо адміністративної відповідальності посадових осіб митних органів за ненадання інформації та/або надання недостовірної інформації та інші можливі порушення передбаченого законом права суб'єктів митних правовідносин на інформацію у галузі митної справи.

1. Підстави адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію

адміністративний відповідальність посадовий митний інформація

У чинному Митному кодексі (далі - МК) України, зокрема у ст. 19-21, йдеться про два варіанти надання митними органами інформації учасникам митних правовідносин:

1) інформування про митні правила;

2) консультування з питань митної справи (МК України).

Різниця між цими двома видами інформаційної діяльності митних органів суттєва. Інформування про митні правила передусім полягає в наданні текстів нормативно-правових актів або витягів (довідок) з них. Тобто посадові особи доводять до відома зацікавлених суб'єктів наявну в їхньому розпорядженні інформацію, не створюючи нової. Отже, можна стверджувати, що така діяльність охоплюється загальним механізмом доступу до публічної інформації, передбаченим Законом України «Про доступ до публічної інформації» (ЗУ «Про доступ до публічної інформації»). Така діяльність є формалізованою, такою, що не залежить від суб'єкта звернення, фактичних обставин, у яких він опинився, мети інформаційного запиту тощо. Консультування ж має іншу природу, оскільки воно пов'язане не з автоматичним наданням наявної інформації, а з практичним застосуванням норм митного законодавства, виходячи з конкретних обставин певного суб'єкта, а тому необхідністю індивідуального підходу до кожного, хто звернеться за консультацією (Міщенко, 2019).

Стаття 22 МК України містить положення про те, що за надання недостовірної інформації, а також за неправомірну відмову в наданні відповідної інформації, несвоєчасне надання інформації та інші правопорушення у сфері інформаційних відносин посадові особи митних органів несуть відповідальність, передбачену законом (МК України, 2012). Наведене положення в принципі могло б і не викликати жодних нарікань, оскільки подібними формулюваннями майорять більшість законодавчих актів, в яких згадується про відповідальність за якісь порушення, якби не одне «але». Очевидним є той факт, що в Україні юридична відповідальність передбачається визначеними законами (кодексами) залежно від природи вчиненого правопорушення. Таких законів нині небагато, що однозначно є плюсом, адже дає можливість швидко зорієнтуватися в правових наслідках певного неправомірного діяння. Логічним також вважається застосування бланкетних норм у різних законах України, які мають відсилати до відповідного законодавчого акта (кодексу), що містить статтю із конкретною санкцією, відповідною вчиненому порушенню. У ситуації ж із відповідальністю посадових осіб митних органів за порушення інформаційних прав учасників митної справи наведений механізм не працює, що буде доведено цим дослідженням.

Розпочнемо з аналізу найочевиднішого - норм Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), зокрема ст.212-3 «Порушення права на інформацію та права на звернення» (КУпАП). Ця стаття визнає протиправним та встановлює конкретні адміністративні стягнення за порушення законів України «Про доступ до публічної інформації» (до нього ми ще повернемося), а також «Про оцінку впливу на довкілля», «Про засади моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів» та інших законодавчих актів, які не мають жодного стосунку до правового регулювання здійснення митними органами інформаційної діяльності. Тож відсутність у цьому переліку акта митного законодавства ставить під питання відповідальність посадових осіб митних органів за ненадання інформації чи інше подібне порушення.

Однією з форм об'єктивної сторони правопорушення за ст.212-3 КУпАП є незаконна відмова у прийнятті та розгляді звернення, інше порушення Закону України «Про звернення громадян» (КУпАП, 1984). Спробуємо розібратися, чи підпадає консультаційна діяльність митних органів під регулювання цього Закону.

Відповідно до ст.1 цього Закону суб'єктами таких звернень можуть бути громадяни України, особи, які не є громадянами України і законно перебувають на її території. Окреме положення стосується військовослужбовців та працівників правоохоронних органів, які можуть подавати звернення, що не стосуються їх службової діяльності (ЗУ «Про звернення громадян», 1996). Тож юридичні особи, громадські організації та інші, відмінні від фізичних осіб суб'єкти, не є учасниками інформаційного обміну згідно з цим Законом.

А відповідно до ст.21 МК України, окрім громадян, звертатися до митних органів за консультаціями з питань практичного застосування норм митного законодавства можуть підприємства, які переміщують товари та транспортні засоби комерційного призначення через митний кордон України або провадять підконтрольну митним органам діяльність (МК України, 2012). Тобто імпортери, експортери, експедитори, перевізники, а також митні брокери, утримувачі митних складів, складів тимчасового зберігання тощо, звертаючись за консультаціями до митних органів України, не мають гарантій реалізації свого права на отримання інформації, передбачених Законом України «Про звернення громадян». Цим вдало користуються митниці, ігноруючи такі запити, або, в кращому випадку, підміняючи консультування інформуванням та надаючи узагальнену інформацію, витяги з нормативно-правових актів, замість конкретних відомостей щодо застосування правових норм у кожному окремому випадку. Авторка змогла переконатися в цьому на власному досвіді, отримавши на свій запит щодо консультації від 08.07.2019 відповідь за №10/15-70-6920 30.08.2019 лише після попередження про подальше оскарження бездіяльності митниці. Про те, що посадові особи Одеської митниці спочатку не мали наміру надавати консультацію свідчить, хоч і непрямо, той факт, що зверненню за консультацією від 08.07.2019 було присвоєно вхідний номер М-2658/ДЗН лише 27.08.2019, про що зазначено в самій консультації. При цьому отримана консультація, на нашу думку, містила загальний перелік нормативних актів та окремі цитати з них замість конкретних положень, які мали би підлягати застосуванню в описаній у зверненні ситуації.

Таким чином, притягнути посадових осіб митного органу до адміністративної відповідальності за відмову у прийнятті звернення щодо надання консультації чи його розгляді, посилаючись на порушення норм Закону України «Про звернення громадян», теоретично можна лише, коли зацікавленою в консультації особою є громадянин (в значенні, яке міститься в МК України).

На цьому підстави притягнення митників до адміністративної відповідальності згідно зі ст.212-3 КУпАП за порушення порядку надання митних консультацій закінчились, оскільки така стаття містить вичерпний перелік законодавчих актів, порушення яких тягне відповідальність за вказаною статтею, і в ньому відсутні нормативні акти, які встановлюють процедуру надання митних консультацій. Заради справедливості слід зауважити, що в жодному законі чи підзаконному акті така процедура не регламентована належним чином. У МК України закріплено хіба що суб'єктів надання консультацій, строк та їхню форму (усні, письмові тощо). Якщо порівнювати з податковими консультаціями, то у цьому разі законодавець пішов шляхом детальної регламентації консультаційного процесу майже на всіх його етапах (Mishchenko, 2019). Митні ж консультації залишаються ефемерним явищем у митній справі України через відсутність чітко встановленої процедури їх надання. І така відсутність фактично унеможливлює контроль за її дотриманням та, природно, відповідальність за її порушення. Складається враження, що така ситуація є вигідною для всіх, крім тих, кому потрібно правильно зрозуміти складні та мінливі норми митного права, розібратися у розмаїтті нормативних положень у нетипових ситуаціях, пов'язаних із переміщенням товарів через митний кордон України і т.д. Разом із тим подібна ситуація не може бути виправданням ненадання консультацій, служити підставою звільнення від обов'язку з консультування та виступати обставиною, яка виключає відповідальність за невиконання чи неналежне виконання такого обв'язку.

Отже, ми з'ясували, що посадових осіб митних органів, які несумлінно поставилися до обов'язку з надання консультацій щодо практичного застосування окремих положень митного законодавства, можна притягти до адміністративної відповідальності лише у тому разі, коли суб'єктом звернення була фізична особа, і такій особі незаконно відмовили у прийнятті та розгляді її звернення за консультацією. У разі ж, якщо в порядку консультування посадовими особами митного орану надано недостовірну та/або неповну інформацію або вчинені у цьому зв'язку інші неправомірні дії (бездіяльність), відповідальність за ст.212-3 КУпАП наставати не буде, адже такі діяння не становлять об'єктивної сторони, передбаченої цією статтею.

Крім зазначеного вище, посадові особи митних органів можуть бути суб'єктами адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст.212-3 КУпАП, лише у разі ненадання інформації, надання недостовірної інформації, порушення строків надання інформації в рамках інформування про митні правила, яке, як ми з'ясували вище, підпадає під регулювання нормами МК України, а також Закону України «Про доступ до публічної інформації». Порушення останнього тягне за собою відповідальність згідно з ч.2 ст.212-3 КУпАП. На жаль, до митного консультування зазначене не має жодного стосунку.

Маємо ситуацію, коли норма МК України, у цьому разі ст.22, присвячена відповідальності за порушення порядку надання інформації, фактично не працює в частині митного консультування, а працює лише в тій частині, яка стосується інформування про митні правила, і то частково.

Вихід із цієї ситуації вбачається лише у внесенні змін до КУпАП, причому варіантів тут два. Перший варіант передбачає включення до переліку законів, закріпленого ст.212-3, і МК України як законодавчого акта, що регулює надання митних консультацій. Однак разом із цим у МК України слід закріпити процедуру надання такої консультації - порядок ініціювання, підстави для відмови у її наданні тощо. Другий варіант полягає у зміні формулювання ст.212-3 КУпАП на більш узагальнене, яке давало би можливість застосувати її до будь-яких випадків порушення посадовими особами порядку надання інформації. Цей варіант видається більш конструктивним, оскільки надалі кількість законодавчих положень, якими передбачатиметься надання інформації, буде лише зростати, зважаючи на хоч і не стрімкий, але все ж розвиток інформаційного суспільства, де забезпечення інформаційних потреб стоїть на чільному місці.

2. Процедурні аспекти притягнення до відповідальності

Розглянемо ситуації, коли посадових осіб митних органів можна притягти до відповідальності за ст.212-3 КУпАП, зокрема, зупинимося на деяких аспектах провадження у таких справах. Відповідно до ст.221 КУпАП такі справи розглядаються місцевими судами. Разом із тим протоколи про зазначені правопорушення мають право складати уповноважені особи Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений) або його представники. Не складно з'ясувати, що кількість правопорушень за ст.212-3 КУпАП, які вчиняються щодня, не співставна з кількістю осіб, які мають реагувати на такі порушення. Про це красномовно свідчить статистика, наведена в офіційній доповіді Уповноваженого за 2020 рік. Так, протягом 2020 року до Уповноваженого надійшло 13129 повідомлень про порушення права на звернення (і це всіма суб'єктами, не лише митницями). Натомість було складено лише 42 протоколи про адміністративні правопорушення за ч.7 ст.212-3 та ст.188-40 КУпАП (Щорічна доповідь Уповноваженого, 2020). І це сумарно за двома статтями. Скільки посадових осіб фактично притягнуто до відповідальності, наразі не відомо. Щодо порушення положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» протягом 2020 року до Уповноваженого надійшло 3613 повідомлень про порушення права громадян на доступ до інформації, складено 185 протоколів про адміністративні правопорушення за ч.1 та 2 ст.212-3 КУпАП (Щорічна доповідь Уповноваженого, 2020). Наведена невтішна статистика представлена загальними цифрами, які охоплюють правопорушення, вчинені всіма розпорядниками інформації. Якщо ж її представити у розрізі діяльності митних органів, то показники складених протоколів (а тим паче винесених постанов про накладення адміністративного стягнення) будуть наближаться до нуля.

У цьому контексті досить складно пояснити підхід законодавця до встановлення суб'єктного складу учасників провадження у справах про порушення права на інформацію, зокрема, уповноважених на складання протоколів. За загальним правилом, закріпленим у ст.254 КУпАП, протокол про адміністративне правопорушення складається не пізніше 24 годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення (КУпАП, 1984). У нашому випадку одним з найболючіших питань є виявлення порушника, зокрема конкретної посадової особи митного органу, в чиї обов'язки входило надання відповідної інформації. Самостійне виявлення правопорушення, а отже, і правопорушника, очевидно, неможливе ні уповноваженими особами Секретаріату Уповноваженого, ні його представниками. Про порушення інформаційних прав цим суб'єктам мають повідомити особи, чиї права, на їхню думку, порушено, тобто яким незаконно відмовлено у наданні інформації, запит чи звернення яких проігноровано тощо. Однак таке повідомлення та реакція з боку представників Уповноваженого також відбуваються в рамках сфери дії Закону України «Про звернення громадян». Так, відповідно до п.40 наказу Уповноваженого від 17.05.2019 №46.15/19 звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства, які перебувають на території України чи їх представників, громадських об'єднань розглядаються відповідно до Закону України «Про звернення громадян» протягом місяця від дня його реєстрації. У разі потреби термін може подовжуватися до 45 днів (Наказ 46.15/19, 2019). З огляду на те, що адміністративне стягнення має бути накладено протягом трьох місяців з моменту вчинення правопорушення, шанси на те, що стосовно посадовців митниці, які ухиляються від обов'язків, передбачених МК України, буде винесена постанова про накладення адміністративного стягнення, зведені нанівець. За цей час актуальність запитуваної інформації може бути вже втрачена.

Висновки

Недієвість законодавчих положень щодо відповідальності посадових осіб митних органів за порушення права на інформацію суб'єктів митних правовідносин, як, власне, і відсутність гарантій реалізації такого права, є доведеною. Ситуація, коли законне право не може бути реалізоване, не припустима в умовах демократичної, правової держави. Видається нагальним внесення змін до ст.212-3 КУпАП у частині розширення наявного переліку протиправних діянь. Зокрема, пропонується доповнити ст.212-3 КУпАП частиною 12 такого змісту: «Ненадання, несвоєчасне надання, неправомірна відмова у наданні, надання неповної та/або недостовірної інформації посадовими особами державних органів та органів місцевого самоврядування, якщо таке надання передбачено іншими законами України, не зазначеними у частинах 1-3, 5-8 та 10-11 цієї статті, тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

Разом із удосконаленням процедурних аспектів інформаційно-консультаційної діяльності митних органів такі зміни можуть стати першочерговими кроками в напрямі покращення комунікації між митницею та бізнесом, а також громадянами, які зменшать непорозуміння та навіть сприятимуть появі довіри між ними, що своєю чергою позитивно позначатиметься на ефективності діяльності всіх суб'єктів митних правовідносин.

Список використаних джерел

1. Міщенко І.В. Консультування з питань державної митної справи: проблемні аспекти правового регулювання. European Political and Law Discourse. 2019. Vol. 6, Issue 4. С. 121-127.

2. Про звернення громадян: Закон України від 02.10.1996 №393/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. №47. Ст. 256.

3. Mishchenko I. Organizational and legal bases of customs and tax consultancy: a comparative analysis. Customs Scientific Journal. 2019. No. 2. Pp. 83-89.

4. Митний кодекс України від 13.03.2012 р. №4495-VI. Відомості Верховної Ради України. 2012. №44-45; №46-47; №48. Ст. 552.

5. Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан додержання та захист прав і свобод людини і громадянина в Україні. 2020 рік.

6. Порядок роботи зі зверненнями у Секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Наказ Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 17.05.2019 №46.15/19.

References

1. Mishchenko, I.V. (2019). Konsultuvannia z pytan derzhavnoi mytnoi spravy: problemni aspekty pravovoho rehuliuvannia [Customs consulting: problematic aspects of legal regulation]. European Political and Law Discourse, V 6, No. 4. Pp. 121-127 [in Ukrainian].

2. Zakon pro zvernennia hromadian, 1996 [Law on citizens' appeals, 1996]. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy, No. 47 [in Ukrainian].

3. Mishchenko, I. (2019). Organizational and legal bases of customs and tax consultancy: a comparative analysis. Customs Scientific Journal. No2. Pp. 83-89.

4. Mytnyi kodeks Ukrainy, 2012 [Customs Code of Ukraine]. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy, No. 44-45; 46-47; 48 [in Ukrainian].

5. Shchorichna dopovid Upovnovazhenoho Verkhovnoi Rady Ukrainy z prav liudyny pro stan doderzhannia ta zakhyst prav i svobod liudyny i hromadianyna v Ukraini, 2020 [Annual Report of the Verkhovna Rada of Ukraine Commissioner for Human Rights on the State of Observance and Protection of Human and Civil Rights and Freedoms in Ukraine, 2020].

6. Nakaz “Poriadok roboty zi zvernenniamy u Sekretariati Upovnovazhenoho Verkhovnoi Rady Ukrainy z prav liudyny” (Upovnovazhenyi Verkhovnoi Rady Ukrainy z prav liudyny), 2019 [Order “Procedure for handling appeals in the Secretariat of the Verkhovna Rada of Ukraine Commissioner for Human Rights” (Verkhovna Rada of Ukraine Commissioner for Human Rights), 2019].