Правові принципи адміністративної діяльності та адміністративного судочинства в Україні

Принципи, визначені Ф. Кардоною (див. першу колонку таблиці), є принципами адміністративної процедури для адміністративної діяльності [2], які відображають зміст загальних принципів адміністративного права. Усі інші колонки із принципів за повнотою і змістом реалізації доцільно порівнювати з загальними принципами першої колонки таблиці.

В таблиці бачимо схожість назв і змісту принципів перших трьох колонок. Можна вважати схожими принципи не тільки перших трьох колонок таблиці, але й четвертої і п'ятої, оскільки цілі діяльностей адміністративної й судової повинні бути однакові - захисні для людини, як і загальна спрямованість сучасного адміністративного права. Аналізуючи зміст принципів зазначимо, що принципи адміністративної діяльності в законі «Про адміністративну процедуру», підписаний Головою Верховної Ради України 22.11.2021 р., виписані повніше ніж в КАСУ [9].

Принципи, наведені в законі «Про адміністративну процедуру» [7] для адміністративної діяльності найбільш наближені до принципів наведених Ф. Кардоною, тому їх вважатимемо базовими для порівняння.

Ф. Кардона вважає, що: «Адміністративні заходи повинні бути невід'ємною частиною загальних принципів, які є загальними в усіх державах-членах Європейського Союзу та які також визначені Європейським Судом. Ці принципи в основному стосуються зобов'язань державних органів реалізовувати та захищати права громадян» [2].

Ф. Кардона розглядає таку систему принципів для адміністративної діяльності: надійності й передбачуваності; законної компетенції; пропорційності; рівності і неупередженості; процесуальна справедливість; своєчасність реагування; відкритість і прозорість; правова визначеність; право громадян вимагати адміністративної діяльності [2].

Наявність та реалізація такого надважливого принципу «надійності й передбачуваності» (за Ф. Кардоною), вказує на необхідність відповідності між законом, адміністративною діяльністю і судовими рішеннями, та повинен бути не тільки безпосередньо вказаним на рівні законодавства, але й реалізований в ньому. У національному законодавстві принцип не тільки відсутній, але й підходи, передбачені ним, не реалізовані [8].

У загальному плані розгляд справ в адміністративних судах щодо прийняття адміністративних рішень - це правова судова діяльність над правовою діяльністю публічної адміністрації з прийняття адміністративних рішень. Як зазначали вище, це система з двох діяльностей, ефективність якої визначається найслабшою ланкою в правовому регулюванні. Організованість або цілісність будь-якого механізму визначається найслабшою ланкою в системі (закон «мінімуму» за О.О. Богдановим). І якщо в правовому акті не прописано всі елементи діяльності як системи, то механізм її дії буде або неповним, або довільним, що у сфері адміністративного права загрожує стабільності системи або процесу, відповідно є небажаним та призводить до багатьох негативних явищ. У техніці, наявність невідповідностей чи проблем у технічній системі не прощається, тому що призводить до її дезорганізації, а у сфері правової організації публічного управління [4, с. 178-190] в Україні - дезорганізація не виняток а правило, завдяки чому ми маємо неефективні: законодавство та діяльності виконавчої і судової влад.

Питання з'ясування законності рішень публічної адміністрації безпосередньо пов'язане із розв'язанням завдання захисту прав і законних інтересів осіб та відіграє роль зворотного зв'язку у корегуванні не тільки діяльності публічної адміністрації, але й змісту законопроектів та підзаконної нормотворчості, що запобігатиме в майбутньому аналогічним порушенням прав та законних інтересів громадян в Україні.

Прямого зв'язку реалізації загального принципу законності в діяльності публічної адміністрації не проглядається, існує лише зв'язок, встановлений на рівні загальної вказівки у ст. 2 КАСУ, що «2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони ...» органами публічної влади відповідно до принципів адміністративної діяльності. Такі загальні матеріальні норми-принципи, не забезпечені на рівні реалізації в законодавстві України. Для судочинства принцип «надійності й передбачуваності» прямо не передбачений, а трансформується в принцип «процесуальна справедливість» і «правова визначеність». Реалізація цих принципів полягає лише в можливості апеляційного і касаційного оскарження рішень суду та реалізації статей процесуальних кодексів щодо законності судового рішення у контексті «правильного застосування норм матеріального і процесуального права» [9].

Важливим принципом не тільки для адміністративної діяльності, але й для розгляду оскарження адміністративних рішень в судах є принцип «презумпція правомірності дій та вимог особи - дії та вимоги особи вважаються правомірними, поки інше не буде доведено під час розгляду та / або вирішення справи». Реалізувати такий принцип в господарських судах виявляється неможливо з принципових положень господарського процесу, що закріплено на рівні принципів в Господарському процесуальному кодексі України (ГПКУ): «кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи».

На принциповому рівні існує значна відмінність в підставах і змісті судочинства адміністративних і господарських судів щодо забезпечення захисту прав і законних інтересів осіб в адміністративній діяльності.

Законодавцем встановлена суттєва принципова відмінність в діяльності двох судів за способами і засобами судового захисту, оскільки сторони в адміністративній діяльності є нерівноправними і потребують спеціальних способів судового захисту особи, у разі, коли «рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси» (ст. 5 КАСУ).

Продовжимо пошук причин проблем з реалізацією принципів вищого рівня ієрархії, розглянувши теоретичні аспекти правових засобів реалізації принципів адміністративного права і процесу в адміністративній діяльності.

Розрив правового регулювання на рівні правових стандартів реалізації конституційних принципів в Україні знаходиться в перехідній зоні дії публічного та приватного права для публічно-адміністративної діяльності, безпосередньо правовими засобами [5]. На практиці, без стандартизації правового регулювання цієї перехідної зони її межу встановлює кожен орган публічної влади на свій власний розсуд, що є відображенням існування управлінської (поліцейської) моделі адміністративного права. Така ситуація з правовим регулюванням адміністративної діяльності не дозволяє стверджувати про реалізацію захисної моделі в адміністративному праві України.

Ситуацію з наявністю «діри» в правовому регулюванні реалізації положень Конституції України в діяльність органів публічної влади, пов'язаної із відсутністю правовими способами і засобами розмежувати сфери дії публічного і приватного права та, одночасно, зв'язування діяльності публічної адміністрації, підтверджує відсутність в правовому полі низки законів, зокрема, «Про адміністративну процедуру» та «Про нормативно-правові акти». А ті проекти законів (майже закони), що розроблені і пройшли певні етапи легітимізації та є на сайтах органів публічної влади виконують це завдання лише частково, див статтю «Адміністративна процедура» [8].

В КАСУ - у ст. 2 «наведені загальні критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури» [3, с. 22].

Окреслимо основне протиріччя, згідно з яким КАСУ, призначений для зони реконструкції відносин, містить норми-принципи, необхідні, власне, для усього адміністративного права, зокрема - адміністративної діяльності, їх можна вважати матеріальними нормами, які б мали застосовуватися, але не застосовуються органами виконавчої влади у зоні диспозитивних і перехідних відносин.

Йдеться про якість правового зв'язування діяльності публічної адміністрації, необхідне для зони реконструкції взаємодії суб'єктів публічного і приватного права та підтвердження законності дій або бездіяльності публічної адміністрації.

За відсутності зв'язку забезпеченості реалізації матеріальних норм вищого рівня матеріальними і процесуальними нормами - нижчого, адміністративні суди України зобов'язані діяти з «метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень» (ст. 2 КАСУ), спираючись тільки на виголошену загальну мету, без належного правового забезпечення реалізації такої мети в законодавстві України. «Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з урахуванням юридичної сили правового акта в ієрархії національного законодавства, що регулює спірні правовідносини, подібні правовідносини (аналогія закону), або за відсутності такого закону - на підставі конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), принципів верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини при дотриманні норм процесуального права» [10]. Але реалізувати таку мету судової діяльності на практиці українським адміністративним судам вдається не часто, оскільки вона передбачає прийняття рішень суддею або суддями на власний розсуд.

У Кодексі адміністративного судочинства України визначені положення, в яких прив'язане законність судового рішення до змісту норм матеріального і процесуального права. Стаття 242 КАСУ. Законність і обґрунтованість судового рішення: «2. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права».

Означимо ряд проблем щодо реалізації положень КАСУ щодо законності судового рішення:

- вивчаючи закон і розглядаючи теорію складно встановити, які норми якого матеріального права потрібно наводити у скарзі або, які норми були порушені судом, за логікою - це норми будь якого закону, які прямо або опосередковано можуть стосуватися конкретної справи;

- норми процесуального права, які призводять до перегляду судової справи законодавець нібито визначає, а тоді усі інші норми процесуального права можна вважати нормами матеріального права, чи нормами процесуального права, які не призводять до порушення?

Відповіді на ці запитання можна вважати оціночним судженням, як з боку скаржника так і суду.

Стосовно відповідності «правильності застосування норм матеріального права», то у під - сумку сприймається це у загальному наближенні до сутності означеного поняття за підходом, що суддя приймає рішення за власним переконанням на підставі оціночного судження, оскільки відповідність правильного застосування матеріальних норм має достатньо складну структуру, оскільки матеріальні норми різні, різного рівня (порядку) та пов'язані з реалізацією різної діяльності.

Розриви в теорії і практиці адміністративного права і адміністративної діяльності є однією з причин того, що судова система неспроможна або не бажає якісно забезпечити захист і реалізацію конституційних норм-принципів вищого рівня. Діяльність судів щодо захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень у разі їх порушення та при наявності необхідного складу норм матеріального права, якими їх визначено, можна пояснити лише відсутністю бажання застосовувати матеріальні норми. Щодо відновлення порушеного права і скасування адміністративних рішень та встановлення винних осіб-суб'єктів владних повноважень, окрім відсутності бажання можна пояснити наявністю великої кількості правових прогалин в законодавстві, яке регламентує адміністративну діяльність публічної адміністрації.

Тобто реальний механізм правого управління, характерний для правової держави, не функціонує належним чином при наявності значних проблем правового регулювання публічно-адміністративної та судової діяльності. Така ситуація змушує фізичних та юридичних осіб України звертатись до ЄСПЛ за захистом своїх прав та законних інтересів від сваволі чиновників та вигравати переважну кількість таких справ.

За відсутності дієвого правового механізму стандартизації адміністративної діяльності та забезпечення реалізації ієрархії основних матеріальних норм адміністративного права, для адміністративного судочинства бажано запровадити стадію перехідного судочинства в Україні.

Зміст такого судочинства відобразимо, спираючись на зміст двох основних способів захисту прав людей в державі від правопорушень в адміністративній діяльності:

1) встановлення факту порушення прав людини та основоположних свобод та прийняття рішення про відновлення порушеного права та інтересу;

2) встановлення причин та умов правопорушення, притягнення винних до відповідальності та прийняття рішення щодо ліквідації причин аналогічних порушень в майбутньому.

Для перехідного судочинства пропонується розподілити юрисдикцію судів України, залежно від способів захисту права і основоположних свобод людей в державі від правопорушень в адміністративній діяльності наступним чином.

Перший спосіб захисту - реалізується судами, виключно адміністративними (а не господарськими), встановлюється факт порушення/не порушення права людини в державі.

Другий спосіб захисту - реалізується судами загальної компетенції, які розглядають справи про відповідальність за відповідні правопорушення, які призвели до порушення права людини.

Висновки

Для розвитку сучасної правової системи України потрібно змінити підходи до оцінки і реалізації системи правових принципів в законодавстві й правозастосовчій практиці. Існуючі принципи не складають уявлення системи за її характеристиками, які відображають систему публічного управління для правової системи з ознаками правової та демократичної.

Система принципів середовища для сучасного публічного управління повинна відображати не тільки основні статичні положення напрямків розвитку права, але й принципи організації механізму їх реалізації в адміністративній діяльності.

Набір принципів потрібних для правового регулювання такого механізму складається з системи, яка поєднує наступні діяльності: 1) публічно-адміністративну, як діяльність із взаємодії публічної адміністрації із прийняття рішень та суб'єктів приватного права, де правовими засобами повинен визначатися законний шлях такої взаємодії; 2) діяльність із оскарження адміністративних рішень, щодо порушення прав і основоположних свобод.

Основним питанням теорії і практики залишається захисний характер адміністративного права від сваволі публічної влади як на рівні діяльностей з прийняття адміністративних рішень, так і на рівні прийняття судових рішень. Це означає єдність системи принципів для обох діяльностей та однаковість їх правового регулювання нормами матеріального права, що визначають права та основоположні свободи людини та їх реалізацію нормами права.

Щодо повноти реалізації загальних матеріальних норм - принципів у нормах формального права, зазначимо, що підходи до правового регулювання адміністративної діяльності повинні спиратися на ряд принципових положень:

1) визнання первинності матеріальних норм, що стосуються прав та законних інтересів суб'єктів приватного права на усіх рівнях адміністративної діяльності;

2) матеріальні норми - принципи адміністративного права повинні бути реалізовані в принципи адміністративної діяльності, адміністративної процедури, адміністративного судочинства та реалізовані в нормах формального права;

3) розроблення єдиного правового стандарту для усіх різновидів адміністративної діяльності шляхом реалізації підходу, відповідно до якого в законі «Про адміністративну процедуру» повинні визначатися стандарти для усіх різновидів адміністративної діяльності;

4) матеріальні норми діяльності публічної адміністрації забезпечуються визначенням на рівні законодавства норм формального права, в першу чергу, умов і формальностей, які гарантуватимуть непорушність прав та законних інтересів в адміністративній діяльності;

5) реалізація загального правового стандарту адміністративної діяльності в судовій адміністративній процедурі у вигляді норм формального права КАСУ;

6) реалізація правового стандарту адміністративної діяльності в адміністративних регламентах органів публічної влади у вигляді норм формального права.

Реалізація цих положень на даному етапі розвитку національного адміністративного права забезпечить можливість набуття якостей адміністративним законодавством України, які відповідають початковій стадії розвитку адміністративного права як захисного.

За реалізації практичних пропозицій щодо організації перехідного судочинства в Україні можливе зменшення кількість судових позовів фізичних та юридичних осіб України до ЄСПЛ за захистом від порушень з боку суб'єктів владних повноважень та вважати, що в Україні адміністративне право починає набувати захисного характеру не тільки в теорії, але й в законодавстві, судовій діяльності та діяльності публічної адміністрації.

Література