До питання про правову природу господарсько-правової відповідальності закладів вищої освіти

Для характеристики особливостей юридичної відповідальності ЗВО у статті пропонується спиратися на загальні засади господарсько-правової відповідальності, визначені нормами господарського законодавства, а також враховувати особливості, встановлені законодавством про вищу освіту. Такий підхід названо кумулятивно-доктринальним правовим підходом, який дає змогу досягти оптимального систематизованого розуміння своєрідності господарсько-правової відповідальності ЗОВ. Розуміння правової природи господарсько-правової відповідальності ЗВО має базуватися на комплексному науковому тлумаченні суті такої відповідальності, що міститься в спеціальній науковій літературі і зводиться до реалізації санкції правової норми, міри державного примусу.

Констатуючи, що правовий механізм регулювання господарсько- правової ЗВО відповідальності не має сьогодні завершеного характеру, оскільки є суттєві проблеми щодо відшкодування ЗВО завданих збитків у сфері господарювання та застосування інституту анулювання ліцензії у сфері освітньої діяльності цих закладів, автор пропонує внесення змін до законодавства, узгодження норм господарського та освітнього законодавства.

On the question of the legal nature of economic and legal liability of higher education institutions

The article uses the analysis of the social essence and purpose of higher education analyzes the approaches to understanding the features of economic and legal responsibility of higher education institutions (hereinafter - HEI), including in law and in Ukrainian and foreign literature. The author attributes the importance of economic and legal liability to the fact that legal liability in general is one of the key elements of the economic and legal status of all business entities without exception. The legal responsibility of HEI is considered due to the special social and legal purpose of higher education as an element of the legal status of HEI. The author notes that free economic zones as business entities should be responsible for the forms and types provided by the economic legislation of Ukraine, but currently there are no systematized rules of law that would establish the specifics of economic and legal liability of free economic zones, taking into account the originality. their economic and legal status, forms of ownership, their organizational and legal form, etc. To characterize the features of the legal responsibility of the HEI, the article proposes to proceed from the general principles of economic and legal responsibility, defined by the norms of the economic legislation of Ukraine, as well as to take into account the features established by the legislation on higher education. This approach is called the cumulative- doctrinal legal approach, which allows to achieve an optimal systematic understanding of the uniqueness of economic and legal liability of HEI. Understanding the legal nature of economic and legal responsibility of the HEI should be based on a comprehensive scientific interpretation of the essence of such responsibility, which is contained in the special scientific literature and is reduced to the implementation of the sanction of the rule of law. Noting that the legal mechanism for regulating economic and legal free economic liability is not yet complete, as there are significant problems in compensating free economic losses and the use of the institution of revocation of licenses in the field of educational activities of these institutions, the author proposes amendments to legislation, harmonization norms of economic and educational legislation.

Постановка проблеми

Право на вищу освіту є не тільки формою самореалізації особи, але й системою заходів, спрямованих на вирішення важливої соціальної проблеми - забезпечення суспільного життя відповідними кадрами. Таке вирішення цієї важливої соціальної проблеми передбачає поєднання правового забезпечення системного підходу до цієї сфери суспільних відносин, освітньої, маркетингової, науково-дослідної, організаційної і господарської діяльності. У зв'язку із цим зростає значимість дослідження не тільки правового регулювання цих відносин, але з'ясування питань відповідальності їх суб'єктів. У цьому контексті важливою залишається господарська діяльність, без забезпечувальної підтримки якої унеможливлюються інші види діяльності ЗОВ, а звідси актуальність дослідження і проблем юридичної відповідальності у сфері господарської діяльності ЗОВ.

Виклад основного матеріалу

Важливість розгляду аспектів господарсько-правової відповідальності ЗОВ визначається тим, що юридична відповідальність взагалі є одним із ключових елементів господарсько-правового статусу всіх без винятку суб'єктів господарського права [1, с. 8]. Крім того, вона забезпечує сталість, упорядкованість та прогнозованість функціонування відповідних суб'єктів господарювання в економічній системі держави, в межах її господарського правопорядку. Поза аналізом специфіки господарсько-правової відповідальності наукові уявлення про особливості правового статусу суб'єктів господарювання, природно, не будуть повними та адекватними. Тому саме «в характеристиці правового статусу учасника правовідносин поряд із правами та обов'язками важливе місце посідає з'ясування меж його відповідальності. Оскільки саме відповідальність є важливим інструментом досягнення високого рівня впорядкованості правовідносин і показує здатність учасника до реалізації його прав та обов'язків» [2]. Такі міркування обумовлюють важливість розгляду ключових питань відповідальності ЗВО у контексті нашого дослідження. Адже набуття ЗВО правосуб'єктності означає, поміж іншого, що він може відповідати за своїми зобов'язаннями наявними грошовими коштами, захищати від порушень свої майнові права і законні інтереси, бути позивачем і відповідачем в суді, тобто бути повноцінним суб'єктом юридичної відповідальності [3, с. 84].

Юридична відповідальність ЗВО має особливе і соціальне і правове значення. Вона як елемент його правового статусу є об'єктом комплексного нормативно-правового впливу та гарантом і стимулятором реалізації ним своїх прав і обов'язків. Зокрема, ЗВО несе відповідальність за дотримання вимог Конституції України, законів України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про забезпечення функціонування української мови як державної» [4]; дотримання державних стандартів якості освіти; забезпечення безпечних і нешкідливих умов проведення освітньої діяльності; дотримання договірних зобов'язань з іншими суб'єк- тами освітньої, виробничої, наукової діяльності та приватними особами, у тому числі й зобов'язань за міжнародними угодами; дотримання фінансової дисципліни тощо [6, с. 11].

Особливий інтерес становить господарсько-правова відповідальність ЗОВ як різновид юридичної відповідальності ЗВО загалом. Аналізуючи її, зауважимо, що правило стосовно сфери дії господарсько-правової відповідальності універсальне, і як таке, природно, поширюється і на ЗВО як суб'єктів господарювання. Відповідно до частини першої статті 216 Господарського кодексу України (далі - ГКУ) учасники господарських відносин несуть господарсько-правову відповідальність за правопорушення у сфері господарювання застосуванням до правопорушників господарських санкцій на підставах і в порядку, передбачених цим Кодексом, іншими законами та договором [7]. Отже, ЗВО як суб'єкти господарювання мають нести за визначену законодавством та господарськими договорами відповідальність за формами та видами, передбаченими господарським законодавством України. Проте нині відсутні систематизовані норми права, які установлювали б специфіку господарсько-правової відповідальності саме ЗВО, з урахуванням своєрідності їх господарсько-правового статусу, форми власності, їх організаційно-правової форми тощо. Водночас і спеціальні Закони України «Про освіту» і «Про вищу освіту» не містять окремих норм про господарсько-правову відповідальність ЗВО за зобов'язаннями або й стосовно позадоговірної відповідальності [8].

Деякі вітчизняні дослідники (Н.Л. Губерська, А.А. Кириллових, С.І. Мандрика) пропонують, зокрема, розширити сферу юридичної відповідальності ЗВО, вказуючи на необхідність установлення відповідальності та певних санкцій не лише у разі невиконання ЗВО функцій, віднесених до їх компетенції, а й за такі діяння, як: невиконання в повному обсязі освітніх програм відповідно до навчального плану та графіка навчального процесу; неналежне забезпечення інноваційного розвитку вищої освіти; незадовільний стан профорієнтаційної роботи, навчально-методичної та наукової діяльності, професійної підготовки, якості освіти випускників; порушення правил експлуатації та збереження матеріальних цінностей, фінансово-господарської діяльності; неналежне забезпечення реалізації права громадян на вищу освіту, умов, необхідних для здобуття особою вищої освіти, а також порушення прав і свобод осіб, які навчаються у ЗВО, і працівників освітнього закладу [9, с. 124; 10, с. 118-126; 11, с. 89; 12, с. 148]. Однак, попри певне евристичне значення таких пропозицій, вони, очевидно, не вичерпують усієї проблематики застосування стосовно ЗВО чинних правових норм, якими встановлені особливості господарсько-правової відповідальності як складової господарсько-правового статусу ЗВО. Для характеристики саме особливостей такого виду юридичної відповідальності ЗВО, по-перше, необхідно виходити із загальних засад господарсько-правової відповідальності, визначених нормами ГКУ; по-друге, враховувати особливості, встановлені законодавством про вищу освіту. Вважаємо, що саме за такого кумулятивно-доктринального правового підходу можна досягти оптимального систематизованого розуміння своєрідності такої відповідальності в суб'єктному розрізі, зокрема щодо диференційованого в цьому дослідженні спеціального суб'єкта господарської діяльності, яким є ЗВО.

Розуміння правової природи господарсько-правової відповідальності ЗВО ґрунтується, передусім, на комплексному науковому тлумаченні суті такої відповідальності, що міститься в спеціальній науковій літературі і зводиться до реалізації санкції правової норми; міри державного примусу; перетерпіння несприятливих наслідків застосування санкцій [13, с. 411; 14, с. 170]. За таких підходів цей вид відповідальності розглядається здебільшого як потерпання (несення) добровільно чи в примусовому порядку учасниками господарських відносин несприятливих економічних наслідків, передбачених господарським законодавством, договорами, локальними нормативними актами суб'єктів господарювання, за вчинене ними господарське правопорушення (А.Г. Бобкова, З.Ф. Татькова); як відповідальність, яку несуть учасники господарських відносин за правопорушення у сфері господарювання застосуванням до правопорушників господарських санкцій на підставах і в порядку, передбаченому законом і договором (В.К. Мамутов, В.В. Овсієнко, В.Я. Юдін); як санкція, застосування якої призводить до настання певного обтяження у формі додаткового або заміні існуючого обов'язку новим обов'язком чи позбавленні певних прав (А.П. Сергеєв, Ю.К. Толстой) [13, с. 411-413; 14, с. 170-171]. Така відповідальність настає за вчинені ЗВО (як суб'єктами господарювання) господарські правопорушення, під котрими розуміють протиправну дію або бездіяльність учасника господарських відносин, яка не відповідає вимогам норм господарського права, не узгоджується з юридичними обов'язками учасника, порушує суб'єктивні права іншого учасника господарських відносин або третіх осіб [15, с. 10].

За будь-яких обставин, застосування господарсько-правової відповідальності до ЗВО як суб'єктів господарювання передбачає зазнання ними певних несприятливих економічних та/ або юридичних наслідків. На цьому ґрунтується і підхід законодавця, закріплений у частині першій статті 217 ГКУ: господарськими санкціями визнаються заходи впливу на правопорушника у сфері господарювання, в результаті застосування яких для нього настають несприятливі економічні та/або правові наслідки. При цьому застосування господарських санкцій має гарантувати захист прав і законних інтересів громадян, організацій і держави, а також відшкодування збитків учасникам господарських відносин, завданих унаслідок правопорушення, та забезпечувати правопорядок у сфері господарювання (частина друга статті 216 ГКУ) [7].

З огляду на аналіз відповідних положень ГКУ господарсько-правова відповідальність ЗВО передбачає застосування за вчинення правопорушення відповідних господарсько-правових санкцій, що об'єднані законодавцем у чотири групи: 1) відшкодування шкоди; 2) сплата штрафних санкцій (пеня, неустойка, штраф); 3) застосування оперативно-господарських санкцій (заходи оперативного впливу, що мають на меті припинення порушення зобов'язань або його попередження у разі якщо ЗВО уже порушував зобов'язання з договору); 4) застосування адміністративно-господарських санкцій (заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків) (статті 217, 235, 238 ГКУ [7).

Усі зазначені види господарсько-правових санкцій, безумовно, підлягають застосуванню до ЗВО як суб'єкта господарювання у разі вчинення ним господарського правопорушення. Зокрема, ЗВО виступає в ролі суб'єкта, який, безперечно, має відшкодувати завдану його господарською діяльністю шкоду (збитки) іншим суб'єктам господарювання. Така позиція ґрунтується на кумулятивному застосуванні до ЗВО відповідних положень Цивільного кодексу України (далі - ЦКУ) та Господарського кодексу України, зокрема правил, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Ці збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі (частини перша, третя статті 22 ЦКУ [16]); юридична особа відповідає за своїми зобов'язаннями усім належним їй майном (стаття 96 ЦКУ [16]); за невиконання або неналежне виконання господарських зобов'язань чи порушення правил здійснення господарської діяльності правопорушник відповідає належним йому на праві власності або закріпленим за ним на праві господарського відання чи оперативного управління майном, якщо інше не передбачено ГКУ та іншими законами (частина перша статті 219 ГКУ) [7]. Під такими збитками (шкодою) «розуміють витрати, здійснені управненою стороною, втрату або пошкодження її майна, а також не одержані нею доходи, які управнена сторона одержала б у разі належного виконання зобов'язання або додержання правил здійснення господарської діяльності іншою стороною. Відшкодування збитків є універсальним видом відповідальності і застосовується в будь-якому випадку незалежно, чи зазначено про це в договорі або законодавстві» [17, с. 57].

Українська дослідниця В.І. Новошицька пропонує під збитками у сфері господарювання розуміти «об'єктивне зменшення будь-яких майнових та немайнових благ суб'єкта, права або законні інтереси якого порушено внаслідок неправомірної поведінки учасника господарських відносин, який порушив господарське зобов'язання або установлені вимоги щодо здійснення господарської діяльності, яке проявляється у витратах, зроблених управненою стороною, втраті, знищенні або пошкодженні її майна, а також неодержаному прибутку, який управнена сторона одержала б у разі належного виконання зобов'язання або додержання правил здійснення господарської діяльності другою стороною, компенсація якого спрямована на відновлення майнових прав управненої сторони» [18, 11]. Остання дефініція доволі повно й комплексно охоплює поняття «збитки» і є цілком придатною для застосування до ЗВО як суб'єкта господарсько-правової відповідальності.

Водночас необхідно враховувати склад збитків, що підлягають покриттю ЗВО як винної сторони. Зокрема, в останніх дослідженнях до складу цих збитків науковці пропонують віднести: 1) лише ті витрати, які вже понесені однією стороною внаслідок порушення зобов'язання іншою, тобто реальні, а не передбачувані витрати; 2) вартість втраченого майна, а не лише витрати, які понесла особа внаслідок знищення або пошкодження майна; 3) неодержаний прибуток, а не доходи, які особа могла реально одержати за звичайних обставин; 4) застосування залікової неустойки з наданням можливості суб'єктам господарювання встановити інше її співвідношення зі збитками у договорі; 5) вартість знищеного та пошкодженого майна, а не лише речі. Водночас відшкодування збитків не може бути застосовано за ухилення від зобов'язання укласти основний договір, передбачене попереднім договором, натомість сторона має право вимагати укладення такого договору в судовому порядку [18, с. 13].

Водночас постає питання про визначення обсягу коштів, які можуть залучатися для покриття відповідних збитків ЗВО як суб'єктом вчинення господарського правопорушення. Зокрема, в юридичній літературі висловлено слушну думку, що майнова основа ЗВО має гарантувати відшкодування в повному обсязі тих збитків, яких може зазнати контрагент ЗВО у випадку невиконання або неналежного виконання ЗВО своїх зобов'язань перед ним. Вона ґрунтується на засадах повного відшкодування збитків, що можливе за умови збігу обсягу відповідальності з обсягом завданих збитків [13, с. 444].

Зауважимо також, що ЗВО приватного права як учасник цивільного обороту самостійно несе ризик можливої майнової відповідальності й майнових збитків, а засновник (засновники) ЗВО не несе (не несуть) субсидіарної відповідальності за зобов'язаннями останнього [19, 137]. Натомість у разі недостатності майнової основи, очевидно, має бути проведена процедура банкрутства такого ЗВО як суб'єкта господарювання. Необхідність процедури банкрутства вбачається з того, що засновник чи власник ЗВО не несе субсидіарної відповідальності за шкоду, спричинену діями відповідного приватного ЗВО, крім випадків, установлених установчими документами і законом. Такі висновки ґрунтуються, зокрема, на нормі частини третьої статті 96 ЦКУ, згідно з якою учасник (засновник) юридичної особи не відповідає за зобов'язаннями юридичної особи, а юридична особа не відповідає за зобов'язаннями її учасника (засновника), крім випадків, встановлених установчими документами і законом [16]. Отже, за відсутності спеціальної вказівки про субсидіарну відповідальність учасника (засновника) ЗВО у статуті ЗВО чи у спеціальному законі (у Законі України «Про вищу освіту» такої вказівки немає) увесь ризик відшкодування заподіяних збитків несе саме ЗВО як суб'єкт вчинення відповідного господарського правопорушення.

Водночас певні труднощі виникають у сфері визначення меж і специфіки відповідальності державних і комунальних ЗВО щодо відшкодування заподіяних збитків. Такі ЗВО не є власниками переданого їм державою або місцевою радою (від імені територіальної громади) майна, а здійснюють щодо нього право господарського відання (стаття 70 Закону України «Про вищу освіту» [5]), що ґрунтується на приписах стаття 136 ГКУ [7]. Таким чином, необхідно враховувати специфіку правового режиму майна, що перебуває у ЗВО на праві господарського відання [13, с. 293-303]. Під правом господарського відання розуміється речове право суб'єкта підприємництва, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом), з обмеженням правомочності розпорядження щодо окремих видів майна за згодою власника у випадках, передбачених ГКУ та іншими законами (частина перша статті 136 ГКУ [7].

За всієї невдалості оперуванням поняття «суб'єкт підприємництва» (СПД) щодо кола суб'єктів, які є користувачами майна на праві господарського відання [13, с. 299] (зокрема, ЗВО, які не є суб'єктами підприємницької діяльності), все ж не можемо не вказати, що з огляду на приписи Закону України «Про вищу освіту», до таких суб'єктів віднесені зокрема і державні та комунальні ЗВО (стаття 70 Закону [5]). Отже, з огляду на специфіку їхнього статусу слушне твердження про те, що межі господарсько-правової відповідальності ЗВО «можуть визначатися розміром майна суб'єкта господарювання, на яке може бути звернене стягнення за вчинене правопорушення» [13, с. 446].

Характерно, що стосовно специфіки відповідальності ЗВО та відшкодування ним завданих збитків у спеціальній літературі були висловлені різні, іноді протилежні думки. Зокрема, пропонувалося, що відповідальність закладів за їх зобов'язаннями наставатиме тільки в межах грошових коштів, передбачених певними кошторисами на цілі, для досягнення яких заклад вступав у цивільно-правові зобов'язання, а у разі їх недостатності для задоволення вимог кредиторів субсидіарну відповідальність нестиме казна, тобто власник [20, с. 30; 21, с. 78-79]. Інші цивілісти, зокрема М. Брагінський і К. Ярошенко, навпаки, вважають, що додатковим щодо грошових коштів об'єктом стягнення повинні бути «доходи від різноманітної діяльності установ, а також придбане за рахунок цих доходів майно» [22, с. 15]. Висловлювалися думки, що стягнення за боргами закладу може бути звернено як на грошові кошти, так і на самостійно придбане нею майно, а майно, придбане закладу власником, слід вважати таким, що заброньоване від стягнень [23, с. 632], а «за зобов'язаннями, які виникли із підприємницької або іншої діяльності, що приносить доходи, установа повинна нести повну відповідальність майном, придбаним за рахунок цього доходу, та враховувати його на окремому балансі» [24, с. 57]. На думку української дослідниці Ю.С. Кузьменко, на те майно ЗВО державної та комунальної форми власності, яке не підпадає під категорію майна, що перебуває в державній і комунальній власності, може бути звернуто стягнення за зобов'язаннями ЗВО [25]. А втім, П.В. Нестеренко зазначає, що стягнення за зобов'язаннями, які виникли із провадження господарської діяльності ЗВО у формі бюджетної установи, не може бути звернено на: 1) майно, передане державою в її оперативне управління; 2) кошти, які були виділені ЗВО для досягнення статутної мети (окрім статті кошторису, яка передбачає погашення боргів ЗВО за попередній рік); 3) майно, придбане за кошти, отримані від провадження дозволеної законом господарської діяльності [26, с. 15].

Зазначимо, що всі ці думки так чи інакше становлять науковий (доктринальний) інтерес, проте вони, на наш погляд, не повною мірою відображають специфіку змін, що їх зазнав правовий режим майна ЗВО унаслідок прийняття в 2014 р. Закону України «Про вищу освіту». Тому висловлені наукові позиції потребують суттєвого коригування у зв'язку з такими законодавчими змінами. Насамперед, потрібно врахувати, що, як уже було зазначено вище, майно закріплюється за державним або комунальним ЗВО на праві господарського відання і не може бути предметом застави, а також не підлягає вилученню або передачі у власність юридичним і фізичним особам без згоди засновників ЗВО та вищого колегіального органу самоврядування ЗВО, крім випадків, передбачених законодавством; власні надходження державних і комунальних ЗВО, отримані від оплати за послуги, що надаються згідно з освітньою, науковою та навчально-виробничою діяльністю, благодійні внески та гранти відповідно до рішення, прийнятого вченою радою ЗВО, зараховуються на спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті в територіальному органі ЦОВВ у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, або на поточні та/або вкладні (депозитні) рахунки установ державних банків (частина друга статті 70 Закону України «Про вищу освіту»); ЗВО у порядку, визначеному законом, та відповідно до статуту має право використовувати майно, закріплене за ним на праві господарського відання, у тому числі для провадження господарської діяльності, передавати його в оренду та користування відповідно до законодавства (пункт 4 частини третьої статті 70 Закону України «Про вищу освіту») [5].

Водночас, правовий механізм регулювання господарсько-правової ЗВО відповідальності не має на сьогодні завершеного характеру. Зокрема, існують суттєві проблеми щодо відшкодування ЗВО завданих збитків у сфері господарювання та застосування інституту анулювання ліцензії у сфері освітньої діяльності цих закладів. Відповідні правові норми потребують узгодження та конкретизації на рівні Закону України «Про вищу освіту», зокрема з урахуванням того, що господарська діяльність ЗВО є особливим різновидом господарської діяльності, специфіка якої обумовлена правовим статусом, соціальним призначенням та цільовою спрямованістю діяльності системи ЗВО різних форм власності в Україні.

Література

References