До питання про модернізацію засад (принципів) організації та діяльності прокуратури в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Науково-дослідний інститут вивчення проблем злочинності імені академіка В.В. Сташиса НАПрН України

До питання про модернізацію засад (принципів) організації та діяльності прокуратури в Україні

Подкопаєв С.В., кандидат юридичних наук, доцент, заслужений юрист України, старший науковий співробітник відділу дослідження проблем кримінального процесу та судоустрою

Анотація

В статті розкривається зміст понять «засади», «принципи» організації та діяльності прокуратури, розглядається питання їх співвідношення, звертається увага на термінологічну зміну законодавцем «принципів» на «засади», а також на коректність формулювання окремих із «засад» у ст. 3 Закону України «Про прокуратуру».

Зазначається, що «засади» та «принципи» є дуже близькими категоріями, спрямованими на визначення вихідних, базових особливостей функціонування системи прокуратури.

Наголошується, що сама редакція змісту ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» потребує вдосконалення, адже її окремі положення фактично створюють презумпцію недоброчестності прокурорів, чим зменшують довіру до прокуратури як державної інституції.

Ключові слова: прокуратура, засади, принципи, організація та діяльність прокуратури

Annotation

The article reveals the content of the concepts «basics», «principles» of organization and activity of the prosecutor's office, considers the question of their relationship, draws attention to the terminological change of «principles» by the legislator to «basics», as well as the correctness of some «basics» in Art. 3 of the Law of Ukraine «On the Prosecutor's Office».

It is noted that the «basics» and «principles» are very close categories aimed at determining the initial, basic features of the functioning of the prosecutor's office. Their delimitation for practical purposes is hopeless, because they are actually aimed at solving the same range of issues. Purely theoretically, such a distinction is possible. The author proceeds from the fact that «basics» are broader in content than «principles» and, at the same time, «principles» are the most important component of «basics». If the principle is the main starting point, feature or rule underlying the organization and activities of the prosecutor's office, for example, legality (paragraph 2 of Article 3 of the Law), then the basis can be considered a generalized principle-approach, such as preventing illegal interference of prosecutors legislative, executive and judicial powers (paragraph 7 of Article 3 of the Law).

At the same time, it is noted that the very wording of the content of Art. 3 of the Law of Ukraine «On the Prosecutor's Office» needs to be improved, as its individual provisions actually create a presumption of dishonesty of prosecutors, thereby reducing confidence in the prosecutor's office as a state institution. These include paragraph 7 of Art. 3 of the Law, the basis of inadmissibility of illegal interference of the prosecutor's office in the activities of the legislative, executive and judicial authorities.

Taking into account the rules of legislative technique and the need to ensure compliance with the title of the article and its content, it is proposed to change the title of Article 3 of the Law of Ukraine «On Prosecutor's Office» change the «Basics of the Prosecutor's Office» to «Principles and basics of the Organization and Activities of the Prosecutor's Office».

Key words: prosecutor's office, basics, principles, organization and activity of prosecutor's office.

Будь-яка діяльність має в своїй основі певні ідеї, що слугують для неї своєрідним каркасом, забезпечуючи її сталість, а також запорукою досягнення мети та соціально-корисного результату. Так, ще наприкінці XIX століття М.В. Муравйов наголошував, що «всяка правильно організована юридична діяльність повинна бути побудована на відомій керівній основі», яка «систематично управляє її діями і веде їх до єдиної загальної мети» [1, с.16].

У наш час, дослідники, в даних питаннях оперують категоріями «основи», «засади» та «принципи». При цьому вважається, що існуюча дискусія про їх співвідношення є проявом особливостей сучасного стану національної юридичної науки з гносеологічної точки зору, які за твердженням В. Селіванова полягають у певній невизначеності її методологічних і теоретичних підвалин та настанов [2, с.23]. Саме тому і зазначається, що допоки у науці, правотворчій чи правозастосовній практиці не досягнуто єдності щодо розуміння цих понять, їх тлумачення буде здійснюватися довільно виходячи із завдань, що стоять перед суб'єктом тлумачення в конкретному випадку [3, с.95].

Йдучи за законодавцем і аналізуючи «принципи» організації та діяльності прокуратури [4] чи «засади», автори, як правило ототожнюють їх між собою [5, с.74-85; 6]. Водночас, звертає на себе увагу те, що у ст. 3 чинного Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон) [7] використано саме термін «засади» стосовно діяльності прокуратури на відміну від терміну «принципи» у ст. 6 попереднього [8]. Тому важливо з'ясувати їх співвідношення, визначивши доцільність такої термінологічної заміни, а також звернути увагу на коректність самого формулювання окремих «засад» у ст. 3 Закону та сформулювати пропозиції для їх можливого удосконалення, що і становить мету статті.

До розгляду засад (принципів) організації та діяльності прокуратури у своїх працях зверталися Д.С. Д'ячков, Т.М. Добровольська, М.В. Косюта, В.М. Кравчук, В.І. Малюга, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, В.В. Сухонос та інші автори. При цьому зазначені вище питання не отримали достатньої розробки, а відтак потребують додаткового вивчення.

Результати дослідження

У преамбулі Закону вказано, що він, серед іншого, визначає правові засади організації і діяльності прокуратури. Водночас у самій назві його ст. 3 йдеться лише про засади діяльності прокуратури. З позиції законодавчої техніки це некоректно, адже в даному випадку, по-перше, назва статті не у повній мірі відповідає її змісту; по-друге, ця назва не узгоджується із преамбулою Закону в якій також йдеться і про засади організації. Відповідно, назва статті потребує редагування.

Етимологічно слово «засада» (засади) має декілька значень, зокрема - це: 1) основа чогось; те головне, на чому ґрунтується, базується що-небудь; 2) вихідне, головне положення, принцип; основа світогляду, правило поведінки; 3) спосіб, метод здійснення чого-небудь [9, с.419]. В свою чергу слово «принцип» так само означає: основне вихідне положення якої-небудь наукової системи, теорії, ідеологічного напряму і т. ін.; особливість, покладена в основу створення або здійснення чого-небудь, спосіб створення або здійснення чогось; правило, покладене в основу діяльності якої- небудь організації [9, с.1125]. Тобто можна стверджувати, що етимологічно данні поняття тотожні, а це дозволяє їх одночасне використання.

Т.М. Добровольська у свій час висловлювала думку, що принципи - це найбільш загальні, вихідні положення, що розкривають сутність і направленість діяльності прокуратури [10, с.20]. Вони не розпізнавальні риси, писав В.Я. Чеканов, а основи організації тієї чи іншої форми державної діяльності, основоположні начала [11, с.7].

В.І. Малюга та О.Р. Михайленко звертають увагу на те, що принципи не варто змішувати з умовами та порядком виконання прокурорами своїх функцій, які носять підпорядкований характер відносно принципів. Під принципами вони розуміють фундаментальні положення, «несущі конструкції» усієї «будови» прокурорської системи, навколо яких згуртовуються відповідні правові норми, інститути, основні напрямки діяльності; що визначають «суть, зміст організації та діяльності прокуратури» [4, с.46-47]. прокуратура закон україна

Як зазначає Д.С. Д'ячков, один лише їх аналіз одразу ж може дати повне уявлення про сутність прокуратури, її суттєві характеристики та значення для усієї правової системи України, а зі змісту положень Закону України «Про прокуратуру» вбачається, що принципи організації та діяльності прокуратури цей Закон визначає через відповідні засади [6, с.52-53]. При цьому дослідник з одного боку ототожнює принципи та засади, а з іншого - зазначає, що засади та основи цілком логічно розглядати як більш вищий ступінь узагальнення принципів як основних положень, керівних ідей, через що вважає, що з основ як базової категорії формуються засади, а з останніх - принципи [6, с.56].

Н.М. Бакаянова, виходячи із змісту ст. 4 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (принципи та засади здійснення адвокатської діяльності), приходить до висновку, що принципи і засади у законодавстві про адвокатуру як терміни мають самостійне значення; у ч. 1 ст. 4 встановлюється перелік принципів діяльності адвокатури, а у ч.ч. 2-4 цієї ж ст. 4 загальні положення щодо здійснення адвокатської діяльності. При цьому автор зазначає, що стосовно прокуратури засади включають як основоположні ідеї (принципи), так і положення, які породжуються цими основоположними ідеями та розкривають їх. Водночас, далі ці категорії дослідницею фактично ототожнюються, коли наводиться приклад: засади політичної нейтральності прокуратури та недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади - це, по суті, принципи, які є продовженням зазначених у цій же статті основоположних принципів - законності, справедливості, неупередженості та об'єктивності (п. 2 ст. 3 Закону України «Про прокуратуру») [3, с.94].

Не рідко, з посиланням на довідникові джерела, дослідники ототожнюють «принципи» та «засади», вважаючи їх синонімічними [5, с.74; 12, с.250; 13, с.235; 14, с.109-127] або близькими за значенням, що «...дозволяє використовувати їх в одному сенсі без шкоди для змісту» [15, с.48-49]. У цьому сенсі логіка законодавця щодо зміни термінології (використання законодавцем нового терміну «засади» замість «принципи») для нас не є зрозумілою. Як звертає увагу О.З. Хотинська- Нор, «не лише вчені але й законодавець, повинні враховувати терміни, які стали загальновживаними в теорії та на практиці, а також спеціальне значення тих чи інших слів» [16, с.17].

Проте існують й інші думки з цього приводу. В. Божко, проаналізувавши співвідношення змісту термінів «засада» і «принцип» крізь призму правових позицій Конституційного Суду України дійшов до висновку, що вони є дуже близькими, але не тотожними категоріями, тобто вони не є синонімами. Саме тому і законодавець, і КСУ іноді навіть використовують їх у схожому значенні - пише науковець. Однак ретельний розгляд питання засвідчив, що термін «засада» є ширшим за своїм змістом та охоплює також і ті явища, які окреслюються категорією «принцип». У якості прикладу ним наводяться засади правового регулювання оплати праці, які, керуючись правовими позиціями КСУ, охоплюють принципи та функції оплати праці, її правовий режим та механізм правового регулювання; визначають суб'єктів оплати праці, їх правосуб'єктність, гарантії реалізації ними свого правового статусу тощо. При цьому наголошується, що принципи оплати праці є найважливішою складовою цих засад, адже саме вони зумовлюють зміст всіх інших її компонентів. Щоправда В. Божко наводиться, на нашу думку, спірне твердження «... що зміст терміну «принцип» можна розкрити через ширшу за своїм змістом категорію «засада», а не навпаки» [17, с.124-132].

Принципи та засади, без сумніву, є дуже близькими категоріями, спрямованими на окреслення вихідних, базових особливостей, характерних для організації прокуратури як системи органів та її діяльності. Водночас, враховуючи, як зазначає Н.М. Бакаянова, що «...той чи інший термін, що використовується, повинен мати власне значення», а тлумачення терміна має відображати розмежування з іншими термінами, визначати його основні характеристики, [3, с.95] спробуємо суто теоретично провести їх розмежування.

При цьому ми погоджуємося не лише з близькістю цих понять але й з тим, що «засади» за своїм змістом ширші ніж «принципи» та, водночас, що «принципи» є найважливішою складовою «засад». Так, у нашому випадку, якщо виходити з того, що принцип - це основне вихідне положення, особливість чи правило покладені в основу організації та діяльності прокуратури, наприклад, законність (п. 2 ст. 3 Закону), то засадою можна вважати узагальнений принцип-підхід, наприклад, недопущення незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади (п. 7 ст. 3 Закону). Водночас розмежування даних понять для практичних цілей вбачається нам безперспективним, адже вони фактично спрямовані на вирішення одного й того самого кола питань.

Безпосереднє звернення до змісту ст. 3 Закону у п. 3 виявляє таку «засаду діяльності» прокуратури як територіальність. Такий підхід законодавця, на нашу думку, не є коректним, адже територіальність може розглядатися і як «принцип організації» прокуратури. В такому випадку він означає по-перше, що юрисдикція прокуратури України як єдиної системи розповсюджується на територію країни та по-друге, юрисдикція конкретного органу прокуратури розповсюджується, як правило, на певну адміністративно-територіальну одиницю, наприклад, район (декілька районів), область чи всю територію країни. Зазначене і обумовлює відповідну побудови прокуратури в Україні, як системи.

Також засадою організації (а не діяльності) прокуратури можна вважати закріплене у п. 9 ст.3 Закону положення щодо відкритого і конкурсного зайняття посади прокурора тощо.

Відповідно, з урахуванням правил законодавчої техніки та необхідності забезпечення відповідності назви статті її змісту пропонуємо назву статті 3 Закону України «Про прокуратуру» змінити на «Принципи та засади організації і діяльності прокуратури».

На сьогодні засади діяльності прокуратури закріплені у ст. 3 Закону. При цьому звертає на себе увагу відсутність такого традиційного принципу, як централізація прокурорської системи. Раніше він знаходив своє відображення у п. 1 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру» 1991 року.

Аналіз положень чинного Закону також свідчить і про зміну обсягу принципу єдиноначальності у його співвідношенні з принципом колегіальності. Хоча, з одного боку, вже не передбачено діяльність дорадчих органів - колегій, водночас, з іншого - для вирішення питань кадрового забезпечення діяльності прокуратури функціонують органи прокурорського самоврядування та у перспективі орган, що здійснює дисциплінарне провадження (до відповідних змін у Закон в 2019 році - Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів). До цього, як відомо, відповідне рішення про призначення, притягнення до дисциплінарної відповідальності або звільнення прокурора з посади приймав керівник прокуратури відповідного рівня (Генеральній прокурор України чи прокурор області або прирівняний до нього прокурор).

Щодо передбачених п.п. 7, 8 ст. 3 Закону недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади, а також поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом то формулюваннями такого характеру на законодавчому рівні фактично створюється презумпція недоброчестності прокурорів, а це зменшує довіру до інституції. Також навряд чи доцільно встановлювати у якості засад і окремі, вузькі питання етичного характеру, зокрема, повагу до незалежності суддів (п. 8 ст. 3). Тим більше, що вони передбачені ст.1 (основні принципи професійної етики та поведінки прокурорів) та ст. 17 (повага до незалежності суддів) Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженому 27 квітня 2017 року Всеукраїнською конференцією прокурорів - найвищим органом прокурорського самоврядування (далі - Кодекс) [18].

У п. 10 ст. 3 Закону до засад (принципів) діяльності віднесено таку, як неухильне дотримання вимог професійної етики та поведінки. На сьогоднішній день залишається актуальним вислів А.Ф. Коні про те, що які б гарні не були правила діяльності, вони можуть втратити своє значення в недосвідчених, грубих чи несумлінних руках [19, с.5]. У цьому сенсі особливе значення мають корпоративні норми направленні на запобігання неетичної поведінки та усунення сумнівів в належній прокурорської діяльності. На сьогодні вони в основному сконцентровані у Кодексі. Він визначає основні принципи, моральні норми та правила прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов'язків та поза службою. Робота над ним була розпочата ще у середині 2000-их років [20, с.59].

Відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний: додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури. При цьому згідно п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики розглядається як підстава для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності. Таким чином дотримання вимог професійної етики та поведінки є не лише засадою чи принципом діяльності прокуратури, але й обов'язком кожного прокурора, порушення якого розглядається законодавцем як конкретна підстава дисциплінарної відповідальності.

Висновки

Підсумовуючи, зазначимо, що «засади» та «принципи» є дуже близькими категоріями, спрямованими на визначення вихідних, базових особливостей функціонування системи прокуратури. Їх розмежування для практичних цілей є безперспективним, адже вони фактично спрямовані на вирішення одного й того самого кола питань. Водночас редакція змісту ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» потребує вдосконалення, адже її окремі положення фактично створюють презумпцію недоброчестності прокурорів, чим зменшують довіру до прокуратури як державної інституції.

Список використаних джерел

1. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Пособие для прокурорской службы. Прокуратура на Западе и в России. Т. 1 / Муравьев Н.В., прокурор Моск. судеб. палаты. М.: Унив. тип., 1889. С.16.

2. Селіванов В. До проблеми методологічного забезпечення теоретичного аналізу державотворення і правотворення в Україні. Право України. 2006. № 4. С.21-28.

3. Бакаянова Н.М. Функціональні та організаційні основи адвокатури України: дис. ... д-ра юрид. наук; 12.00.10. Одеса, 2017. 487с.

4. Малюга В.І., Михайленко О.Р. Принципи організації та діяльності прокуратури України: Монографія. К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2005. 130 с.

5. Європіна Л. Засади прокурорської діяльності: загальна характеристика. Науковий часопис Національної академії прокуратури України. 2016. № 3. С.74-85. URL: http://www.chasopysnapu.gp.gov.ua/chasopys/ua/pdf/11 -2016/evropina.pdf

6. Д'ячков Д.С. Принципи організації та діяльності прокуратури України в умовах її реформування: дис....канд. юрид. наук: 12.00.10. Одеса. 2018. 225 с.

7. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII. URL: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1697-18

8. Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII. URL: https: //zakon4.rada.gov .ua/laws/show/ 1789-12/page

9. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел. К.: Ірпінь: Перун, 2009. 1736 с.

10. Добровольская Т.Н. Принципы деятельности советской прокуратуры. Проблемы организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР/ Сборник научных трудов. М. 1980. С.17-27.

11. Чеканов В.Я. Вопросы теории уголовно-процесуальной деятельности прокурора: автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1973. 36 с.

12. Косюта М.В. Проблеми та шляхи розвитку прокуратури України в умовах побудови демократичної правової держави: дис... д-ра юрид. наук. 12.00.10. Одеса. 2002. 467с.

13. Кравчук В. Засади (принципи) організації та діяльності прокуратури Польщі за реформою 2016 року: досвід для України. Підприємництво, господарство і право. 2017. № 1. С.235-239.

14. Савранчук С.Л. Адміністративно-правовий статус прокурора Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України: дис....канд. юрид. наук: 12.00.07. К., 2018. 237 с.

15. Прийма С.В. Поняття принципу в аспекті співвідношення з суміжними категоріями. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2014. Вип.28. С.46-55.

16. Хотинська-Нор О.З. Теорія і практика судової реформи в Україні. К.: Алерта, 2016. 428 с.

17. Божко В. Аналіз співвідношення змісту термінів «засада» і «принцип» крізь призму правових позицій Конституційного Суду України. Вісник Львівського університету. Серія: Юридична. 2011. Вип 54. С.124-132.

18. Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів: затверджений Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року. URL.: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001900-17

19. Кони А.Ф. Нравственные начала в уголовном процессе. М.: Директ-Медиа, 2014. 34 с.

20. Толочко О.М., Подкопаєв С.В. Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів: проблеми прийняття та впровадження. Вісник прокуратури. 2006. № 4. С.58-62.

Размещено на Allbest.ru