Принцип місцевого самоврядування (Home rule) та його роль у системі поділу влад
Місцеве самоврядування та його органи - становий хребет сучасної людської цивілізації та основна ознака феноменології демократичної правової державності. Територіальні громади - державотворчий елемент демократичного режиму реалізації публічної влади.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | статья |
| Язык | украинский |
| Дата добавления | 24.07.2022 |
| Размер файла | 107,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru
Размещено на http://www.allbest.ru
Принцип місцевого самоврядування (Home rule) та його роль у системі поділу влад
Барабаш Борис Абрамович
Барабаш Борис Абрамович, кандидат юридичних наук, Радник президента Українського союзу промисловців і підприємців
Метою статті є розгляд ролі, значення та місця у загальній системі публічної влади принципу місцевого самоврядування (Home rule), структурної побудови органів місцевого самоврядування як самостійного рівня такої влади. Детально аналізуються відмінності органів місцевого самоврядування від місцевих органів державної влади, в контекстуалізації чого автор приділяє велику увагу економічним та політичним аспектам здійснення влади на місцях. Доведено, що місцеве самоврядування при всіх суперечностях, які мають місце, виявляє стійку тенденцію до посилення значущості своєї ролі на фоні децентралізації влади. Констатується, що принцип місцевого самоврядування (Home rule) виступає одним із найважливіших принципів становлення, розвитку та вдосконалення сучасної демократичної правової державності. Процеси, які скеровані на поглиблення демократичних принципів управління, розширюють права органів місцевого самоврядування, роблячи їх фундаментом всієї вертикалі публічної влади, причому як державної, так і самоврядної (муніципальної) влади.
Наукова новизна дослідження полягає в критичному розгляді місця органів місцевого самоврядування в системі організації публічної влади, який зроблений на базі класичних та новітніх наукових робіт. Автор також досліджує принципи здійснення публічної влади органами місцевого самоврядування у розвинутих державах світу.
Висновки. Місцеве самоврядування при усіх суперечностях, притаманних цьому інституту, виявляє стійку тенденцію до посилення значущості своєї ролі у процесі становлення демократичної правової державності, особливо на фоні процесів децентралізації повноважень публічної влади. Процеси, що скеровані на поглиблення демократичних принципів управління, об'єктивно розширюють права органів місцевого самоврядування, трансформуючи їх у фундамент всієї вертикалі публічної влади.
Ключові слова: місцеві органи виконавчої влади, місцеве самоврядування, політичні партії, рішення судів, муніципалітети.
Barabash Boris A., Candidate of law science, the adviser of the president of Ukrainian Union of Industrialists and Businessmen. PRINCIPLE OF LOCAL GOVERNMENT (HOME RULE) AND ITS ROLE IN THE SYSTEM OF DIVISION OF AUTHORITIES
The purpose of the article is to consider the role, significance and place in the general system of public power of the principle of local self-government (Home rule), the structural construction of local self-government as an independent level of such power. The differences between local governments and local authorities are analyzed in detail, in the context of which the author pays great attention to the economic and political aspects of local government. It is proved that local self-government, despite all the contradictions that take place, shows a steady tendency to increase the importance of its role against the background of decentralization of power. It is stated that the principle of local self-government (Home rule) is one of the most important principles of formation, development and improvement of modern democratic rule of law. Processes aimed at deepening democratic principles of governance expand the rights of local governments, making them the foundation of the entire vertical of public power, both state and self-governing (municipal) power.
The scientific novelty of the study lies in the critical consideration of the place of local governments in the system of organization of public power, which is based on the classic and latest scientific works of prominent lawyers of the world. The author also explores the principles of exercising public power by local governments in developed countries.
Conclusions: Local self-government, despite all the contradictions inherent in this institution, shows a steady tendency to increase the importance of its role in the process of establishing a democratic state governed by the rule of law and especially against the background of decentralization of public authority. Processes aimed at deepening democratic principles of governance objectively expand the rights of local self-government bodies, transforming them into the foundation of the entire vertical of public power.
Key words: local executive authority, local self-government, political parties, court decisions, municipalities.
Постановка проблеми
Місцеве самоврядування (далі - МСВ) та його органи є становим хребтом сучасної людської цивілізації та основною ознакою феноменології демократичної правової державності, бо саме на локальному рівні функціонування соціуму і відбуваються ці складні процеси, що і звуться життям. Принцип МСВ (Home rule) (англ. Home rule - «самоврядування») - спочатку з'явився як політичне гасло, потім він ідентифікував рух ірландських націоналістів кінця XIX - початку XX ст. за надання Ірландії автономії в складі Сполученого королівства парламентським шляхом. Родоначальником руху за гомруль вважається І. Батт, що вперше ввів термін у політичний обіг, засновник Ліги гомруля (1873 р.), що виступала за створення ірландського парламенту з обмеженими повноваженнями для вирішення внутрішніх питань. Під тиском ірландських депутатів-гомрулерів Прем'єр-міністр У Гладстон у 1886 р. вніс до парламенту білль про гомруль. Цей законопроект передбачав створення в Ірландії двопалатного парламенту при збереженні за центром контролю не тільки за зовнішньою політикою, обороною й поліцією, а й за економікою, включаючи податки та митні збори. І хоча цей законопроект не був прийнятий Парламентом Великої Британії, однак згодом сам принцип місцевого самоврядування набув свого визнання, легалізації [1, р. 12-13] та розповсюдження у Західному світі.
З огляду на зазначене, важливо проаналізувати сучасні тенденції, які правники - фахівці у сфері конституційного та муніципального права передових держав світу відстежують та науково обґрунтовують. На нашу думку, це є важливим для України, бо такий досвід може бути дуже корисним в процесі реалізації муніципальної реформи в державі.
Аналіз досліджень та публікацій
З метою дослідження поставленої проблематики автор досить ретельно проаналізував юридичну природу місцевого самоврядування та наукові роботи фахівців з цього напрямку правових досліджень, - зокрема таких авторів, як Р. Лорч, Г. Гілбертсон, Н. Пірс та ін.
Метою статті є дослідження сучасних тенденцій у розвитку органів місцевого самоврядування (далі - ОМСВ) у розвинутих державах світу через затвердження в державі принципу місцевого самоврядування (Home rule). Автор детально розглянув функції та компетенцію ОМСВ та їх взаємовідносини з центральними органами влади.
Виклад основного матеріалу
МСВ є системою управління справами тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці держави, яка здійснюється спеціальними органами, що безпосередньо обираються місцевим населенням, а потім діючими від його імені і презентуючими його колективні інтереси. Управління на місцевому рівні здійснюється також органами, які представляють центральну виконавчу владу. Отже, у конституційному та муніципальному праві розділяють дві системи владарювання на місцях:
Місцеві органи державної влади - провадять діяльність з управління у певній територіальній одиниці, яка здійснюється центральною виконавчою владою чи адміністрацією вищого (регіонального) територіального рівня управління.
Місцеве самоврядування - управлінська діяльність, що здійснюється самим місцевим населенням (територіальною спільнотою) в межах певної територіальної одиниці держави та його виборними органами з управління місцевими справами (питаннями місцевого значення).
Європейська хартія місцевого самоврядування, що була прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, дає загальне визначення МСВ. Це визначення фактично стало універсальним, і прийняте всіма демократичними державами. Хартія визначає МСВ як «право та дійсну здатність місцевих спільнот контролювати значну частину громадських справ, керувати нею в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення» [2].
Юридична природа МСВ ґрунтується на тій підставі, що населення у вигляді місцевих територіальних спільнот - територіальних колективів, громад тощо, представляє собою один з основоположних, державотворчих елементів демократичного режиму реалізації публічної влади. У цьому контексті право населення на участь в управлінні суспільними справами на засадах його самоорганізації, що включає і формування на виборчих засадах ОМСВ, є невід'ємною та іманентною складовою частиною основоположних демократичних принципів функціонування сучасних держав, що, безумовно, відносяться до загальних конституційних цінностей людської цивілізації. Отже, управління суспільними, громадськими справами безпосереднім чином може бути реалізовано передусім лише тоді і лише так, тобто - на локальному рівні функціонування соціуму, саме там де людина здійснює свій життєвий цикл. Це положення є об'єктивним і очевидним, оскільки місцеві спільноти, що наділені реальними владними повноваженнями, роблять можливим забезпечення такої форми владарювання, яке є найбільш ефективним та максимально наближеним до самого населення, його потреб та знаходиться у контексті тих інтенцій, устремлінь, потреб, інтересів, атитюдів, що продукують конкретна людина-житель і, одночасно, член територіальної спільноти, група таких членів та сама територіальна спільнота - в умовах України - територіальна громада.
Звідси, можна стверджувати, що виключно соціально-екзистенційна сила та вплив ОМСВ відображають ступінь демократизму існуючого політичного режиму держави. Місцеве управління, своєю чергою, є особливою ланкою в державному механізмі владарювання, який примикає за своїми телеологічними домінантами та функціоналом до апарату державної адміністрації. Ці органи з їх апаратом стали однією з найбільших і розповсюджених ланок державної організації. У США, наприклад, на муніципальній службі перебуває більш ніж 55 % загальної кількості найманих робітників.
Треба акцентувати увагу на тому, що формування МСВ та ОМСВ має не тільки свої аналогічні історичні, але й аналогічні нормативні виміри.
По-перше, у контексті історичної ретроспективи необхідно наголосити на тому, що теоретичні засади МСВ були розроблені в епоху буржуазних революцій. Ідеологи цієї концепції зв'язували природу МСВ з ідеями виборності місцевих влад і самоврядування територіальних спільнот. Принцип виборності відповідав ідеї представницького правління, яка була висунута на противагу феодальному абсолютизму. Теорія МСВ стала результатом генезису теорії природного права. До моменту виникнення теорії МСВ феодальна Європа мала вже досвід самоврядування у містах та муніципалітетах у межах Магдебурзького права. В умовах феодальної роздробленості в містах сформувався впливовий клас буржуазії. Його представники відвойовували у місцевих феодальних правителів економічні, соціальні та політичні права, які закріплювалися потім королівськими хартіями і феодальними договорами. ОМСВ, що виникли таким чином, часто були у стані перманентної прямої конфронтації з центральним урядом. Протистояння проходило по лінії розмежування предметної компетенції у фінансово-економічної сфері, оскільки місцеві органи влади формувалися на основі обмеженого виборчого права і складалися з фінансово благополучних членів суспільства. Виборчий корпус був обмежений тією частиною населення, яка володіла нерухомістю. Функції ОМСВ розширювалися у сферах освіти, управління комунальним господарством та в деяких інших. На цьому фоні централістські тенденції отримували переважний вплив, бо центральний уряд прагнув підпорядкувати місцеві органи загальнодержавним інтересам. Втручання центру посилювалося до тих пір, поки у першій половині ХХ сторіччя, під тиском держави, місцеве управління втратило риси дійсного МСВ, вільного від втручання центрального бюрократичного апарату.
У другій половині ХХ сторіччя, після Другої світової війни, посилилися тенденції демократизації місцевого управління. Деякі демократичні принципи МСВ були закріплені в конституціях Франції, Італії, Японії. Так, наприклад, правам адміністративно-територіальних утворень присвячений розділ ХІІ Конституції Франції. У статті 72 Конституції, зокрема, вказано: «Адміністративно-територіальні утворення покликані приймати рішення з сукупності повноважень, які можуть бути найкращим чином реалізовані на їх рівні» [3]. Однак, треба зазначити, що питання МСВ регламентовано і регулюються конституціями достатньо лапідарно. Тому головним джерелом правового регулювання відносин влади в політико-адміністративних одиницях є хартії самоврядування, різноманітні статути і, навіть, як у Бразилії, органічні закони, які приймаються самими ОМСВ.
Підпорядкування діяльності муніципальних органів інтересам населення стало зворотною реакцією на надмірну централізацію бюрократичного апарату, обмеження прав і свобод громадян на місцях. Система формування ОМСВ зазнала значних демократичних змін, у ході яких вона була перетворена в найбільш масовий та наближений до потреб населення механізм владарювання. У ході реформ 70-80-хроків ХХ сторіччя були усунені, хоча і не повністю, архаїзми в організації місцевого управління.
По-друге, еволюція МСВ, розвиток муніципальної політики держав світу черпають свою теоретичну основу та методологію в сучасних теоріях МСВ. Вони отримали широке розповсюдження як у сучасній науці державознавства, так і в обґрунтуванні феноменології сучасного муніципалізму.
Так, певна частина подібних теорій висуває й обґрунтовує тезу про підпорядкування муніципальних органів влади державній адміністрації. Запропонована концепція отримала назву дуалізму місцевого управління. Участь центральної адміністрації у вирішенні завдань місцевого масштабу пояснюється тим, що освіта, охорона здоров'я, дорожнє будівництво тощо отримали та мають загальнодержавне значення. Згідно з цією теорією, муніципалітети, здійснюючи свою діяльність у сфері управління, виходять за рамки місцевих інтересів, а отже, повинні діяти як інструментарій з реалізації завдань і функцій державної адміністрації. Однак авторами цієї теоретичної конструкції передбачається деяка самостійність та правомочність муніципалітетів у вирішенні завдань місцевого рівня (місцевого значення, питань місцевого життя).
На нашу думку, теорія дуалізму муніципального управління не розкриває сутності соціальних причин, які породили наступ центральної влади на прерогативи та права муніципалітетів. Формальною причиною втручання центру в муніципальні справи називається необхідність забезпечення високих стандартів в управлінні галузями, які отримали загальнодержавне значення. Очевидно, що це означає фактичну відмову від самої ідеї МСВ, оскільки фактичний контроль центральної виконавчої влади над муніципалітетами слугує, передусім, забезпеченню інтересів самої центральної влади.
У науці конституційного та муніципального права існує й інший погляд на порядок взаємовідносин локальних, місцевих та центральних влад. Згідно з ним права ОМСВ, а також місцевих органів влади обмежуються центральними органами лише в тих сферах, що мають загальнодержавне значення, і, навпаки, зберігаються, розширюються та розвиваються у справах, які мають місцеве значення. На нашу думку, подібний погляд позбавлений реальних підстав, бо на практиці органи центральної влади здійснюють не тільки контроль над діяльністю ОМСВ, але і здійснюють розпорядчі функції зі всієї сукупності їх предметів відання. Отже, все більша частина питань місцевого значення вирішується центром, а представницьким органам влади на місцях залишається їх тільки виконувати. Звідси, вони стають лише функцією, механізмом із виконання директив центрального уряду.
Необхідно акцентувати увагу на муніципальних концепціях, які пов'язані з теорією «держави загального добробуту». У відповідності з ними, муніципалітети розглядаються як інструмент соціального обслуговування, який забезпечує й охороняє рівною мірою інтереси всіх прошарків локального суспільства, що виникло, існує та функціонує на основі локальної людської спільноти. Функції ОМСВ трактуються прихильниками цих теорій як один із проявів сутності «держави загального добробуту». У реальності публічна державна влада всіх рівнів стоїть на захисті інтересів тих муніципальних служб, які обслуговують та відповідають інтересам економічно панівного класу та крупного бізнесу. Інтереси підприємницького класу найчастіше суперечать інтересам широких верств населення. Антагонізм інтересів неминуче призводить до скорочення матеріальної бази і соціальних функцій ОМСВ.
Вагомою є також теорія т. зв. «позаполітичного місцевого управління». Сутність подібних теорій полягає у тому, що муніципалітети проголошуються органами, які відсторонені від політики. Прихильники цих теорій пропонують розглядати ОМСВ не більш ніж службові апарати, які спеціалізуються на наданні певних суспільних послуг. Іноді концепція «муніципалітети поза політикою» слугує підставою для заборони страйків муніципальних службовців. Найчастіше справжньою метою закликів до розгляду муніципалітетів як позаполітичних органів є бажання перетворити МСВ у слухняний інструмент проведення політики центральних органів на місцях. Вважаємо, що ОМСВ об'єктивно не можуть бути поза політикою, бо здійснення публічно-владних функцій вже і є політикою. Персональний склад представницьких ОМСВ формується шляхом виборів, які здійснюються місцевим населенням. Кандидати на виборні посади відбираються на з'їздах та зборах партійних чи громадських організацій. У таких умовах твердження про позаполітичний характер МСВ не має підстав. Подібні твердження переслідують інші цілі. До їх числа можна віднести, наприклад, небажання допускати регіональні ОМСВ до вирішення загальнонаціональних питань.
Отже, практичне наповнення принципу МСВ як такого (Home rule), полягає в передачі адміністративних функцій для вирішення питань місцевого значення у відання органів публічної влади, які безпосередньо обираються населенням цієї територіальної одиниці держави, що складає територіальну спільноту. У зв'язку з цим відзначимо, що органи судової влади знаходяться поза межами сфери компетенції ОМСВ.
По-третє, системи МСВ будуються на основі адміністративно-територіального поділу. По своїй сутності адміністративно-територіальний поділ держави є найважливішою частиною державної організації. У розвинутих країнах спостерігається достатньо консервативний, усталений устрій. Адміністративні одиниці, які склалися сторіччя тому, під впливом історичних, географічних, економічних та демографічних факторів досить рідко піддаються зламу чи корінній перебудові, - навіть в умовах прийняття нових конституцій та законодавства.
Розділення держави на адміністративні одиниці здійснюється тільки з однією метою. Вона полягає в пошуку та реалізації ефективної, оптимальної системи державного управління, яка б найбільшою мірою задовольняла потреби місцевого населення. При всій різноманітності організації органів влади в демократичних державах світу, ОМСВ і місцеві органи центральної влади та їх агенти на місцях утворюють дві системи: англо-амери- канську та європейську. Головна відмінність цих систем полягає в ступені централізації взаємовідносин із вищими органами влади. Ще великий французький правознавець Алексіс де Токвіль у своєї фундаментальній праці «Демократія в Америці» відзначав корінну відмінність організації влади на місцях у Америці та Європі: «В Європі політичне життя більшості країн починалося на верху офіційної піраміди, а потім поступово, та й не повною мірою, охоплювало всі осередки суспільства. В Америці ж, навпаки, громада була утворена раніше, ніж округ; округ з'явився перш за штат, а штат - перш, ніж вся конфедерація» [4, с. 98].
Англо-американська система, яка функціонує в США, Великій Британії, Японії, є сукупністю ОМСВ, які дотримуються адміністративної автономії, при цьому відсутнє пряме, юридичне підпорядкування центральним органам влади. Основа діяльності локальних органів публічної влади у цій системі складається в управлінні місцевими справами, зв'язаними, в основному, зі сферою обслуговування й охороною громадського порядку. Збільшення об'єму компетенційної діяльності відбувається за рахунок розширення інших функцій у суто локальних сферах, наприклад, сферах освіти, дорожнього будівництва та житлово-комунального господарства. Зміст та межі повноважень ОМСВ визначаються поєднанням інтересів місцевого приватного підприємництва та центральної влади. Ця обставина породжує дисбаланс інтересів, появу дихотомічних тенденцій - зростання відцентрових та доцентрових тенденцій в організації управління. У свій час відомий американський правознавець Г. Гільбертсон назвав сукупність органів влади на місцях «темним континентом», маючи на увазі складну суміш урядових структур різного рівня [5, р. 213]. Такими вони багато в чому залишаються й нині. У США утворені та функціонують приблизно 82000місцевих урядів. Із них 19000 муніципалітетів, 17000 таунів і тауншипів, 15000 шкільних районів, 3000 округів [6, р. 3]. Відомий американський правознавець Джефрі Хеніг, який спеціалізується на дослідженні проблем МСВ у США, у своїй роботі «Public Policy and Federalism» наголосив: «У сучасних США немає простих та ясних правил, за якими ви могли б визначити, який саме урядовий орган володіє будь-якою конкретною функцією. Місцеві органи управління, уряд штату і федерали іноді працюють разом, але з протилежними цілями» [7, р. 4].
Повноваження ОМСВ встановлюються спеціальними законами про МСВ. У державах з англо-американською системою організації влади на місцях ОМСВ можуть здійснювати тільки такі дії, що прямо унормовано та прописано законодавством. В іншому випадку акти управління публічної місцевої влади будуть визнані протиправними. В США існування та правовий статус ОМСВ передбачені та регламентовані низкою статей конституцій штатів. Межі цих повноважень встановлені шляхом детального переліку їх прав, обов'язків та предметів відання. Основою адміністративно-територіального підрозділу в США є округи чи графства. Порядок формування та управління округом схематично виглядає так:
Рис. 1
місцевий самоврядування демократичний правовий
ОМСВ округів, у вигляді окружних комісій, є елементом державної організації влади штату. Нині спостерігається розширення повноважень окружних органів публічної влади. Певною мірою ця тенденція визначається здібністю громадян примусити центральну владу до поступків при одночасному бажанні центру делегувати частину повноважень публічній місцевій владі. Водночас, володіючи ефективними важелями впливу на ОМСВ у вигляді фінансових субсидій, центр достатньо ефективно впливає на місцеві влади для того, щоб проводити власну політику на місцях.
Міста у США відносяться до муніципальних корпорацій. У них мешкає більш ніж 2/3 населення всієї країни.
Організація влади в муніципалітетах відрізняється значною своєрідністю та варіантністю. Якщо округи створюються довільно, по волі легіслатур штатів, а кордони їх конституційно закріплені, то міста в США історично виникали як особливе адміністративно-територіальне утворення, згідно з волею громадян штату. У цьому й полягає одна із відмінностей муніципалітетів від округів. Другою істотною відмінністю між муніципалітетом та округом слід визнати те, що більшість муніципалітетів мають статус юридичної особи, а округи - ні. Істотні відмінності у структурі, функціях і компетенції владних структур округів та муніципалітетів представляють безсумнівний інтерес для детального дослідження муніципальних ОМСВ.
Повноваження, режим роботи, функції і структура органів муніципального управління встановлюються основоположним правовим актом - Статутом муніципалітету. Для своєї легалізації такий Статут повинен бути затверджений легіслатурою штату. Однак компетенція муніципальних органів влади конституційно обмежена.
Ідея розробки та прийняття Статуту муніципалітету, шляхом систематизації й оптимізації його прав і обов'язків, не нова та своїми коріннями сягає Середньовіччя. Як відзначали у своїй роботі американські правознавці Джон Сміт та Джон Клеманський, «ідея мати статут міста йде від колоніальних часів, коли королівські правителі створювали міста, видаючи для них статут (примірний перелік особливих прав). Статут міста перелічує основних міських чиновників та описує методи їх відбору, їхні права, їх зв'язок з іншими чиновниками. Статут встановлює, що місто може робити, а що ні» [8, р. 83].
Треба наголосити на тому, що доволі часто виникають конфлікти між Статутом міста та законодавством штату з тих чи інших питань. У таких випадках спір переноситься до суду, де всі сумніви в тому, що має право робити місто в конкретній ситуації, а що ні, зазвичай вирішується не на користь міста. Права муніципалітетів доволі вузько тлумачаться суддями. Цей принцип, «ultra vires», знайшов своє відображення у правилі, яке було сформульоване ще в 1911 році суддею Верховного суду США Д. Діллоном: «Будь-який справедливий, розумний, істотний сумнів у повноваженнях муніципальних корпорацій тлумачиться судами проти них і спірне повноваження заперечується» [9, р. 237].
Муніципальне самоврядування - це одночасно і привілей, і додаткова відповідальність. Населення міст виражає свою волю з приводу прийняття муніципального самоврядування на загальних чи спеціальних виборах. Також на основі народного волевиявлення вносяться зміни і поправки до Статуту міста. У США це положення отримало закріплення в конституціях штатів. Так, наприклад, у Конституції штату Теннессі вказано, що «Статут чи поправки можуть бути запропоновані постановою муніципального самоврядування, статутною комісією, передбаченою законодавчим актом Генеральної Асамблеї та обраною виборцями муніципального самоврядування» [10, р. 420-422]. Аналогічна детальна конституційна регламентація процесу внесення змін до Статуту міста чи прийняття нового Статуту підкреслює значення Статуту як основного закону муніципалітету.
Структура, функції та межі компетенції муніципальних органів влади диференціюються залежно від системи міського управління. У США склалися три основних різновиди цієї системи:
Система «Рада - Мер». Ця система управління характеризується тим, що населення обирає міську раду, яка реалізує свої повноваження через періодичні збори. Мер, який обирається населенням міста на два - чотири роки, має право накладати вето на рішення ради, призначати чиновників, складати проект бюджету міста, виконувати рішення ради.
Особливість системи управління «Рада - Мер» полягає в тому, що населення обирає як мера, так і міську раду, але мер приймає на себе всю повноту виконавчої влади. Фактична влада в місті належить меру. Здійснюючи виконавчо-розпорядчі функції, мер та рада повинні професійно розбиратися у всіх тонкощах громадсько-політичного та економічного життя міста. На практиці, однак, мер, володіючи широкими правами та повноваженнями, наймає на службу професіоналів і, по суті, тільки контролює їхню роботу. Система «Рада - Мер» діє в більшості муніципалітетів США.
Схематично система управління муніципалітетом «Рада - Мер» функціонує таким чином:
Рис. 2
Очевидно, що в системі «Рада - Мер» позиції мера є доволі сильними з двох причин: 1) влада посадових призначень службовців належить меру; 2) мери обираються більшістю населення, що надає їм карт-бланш на проведення своєї політики.
Отже, система муніципального управління «Рада - Мер» переважає в муніципальному управлінні штату. Обрання населенням мера забезпечує йому певну свободу дій та суттєву функціональну самостійність. Водночас муніципальна рада та судові органи не дозволяють узурпувати владу меру. Баланс влад досягається за рахунок компромісів між всенародно обраною виконавчою владою та радою, до складу якої входять представники основних партій та ділових кіл.
Система «Міська рада - керуючий». У цій системі управління населення міста обирає міську раду. Головує на її засіданнях мер, якого, своєю чергою, обирає рада. Але не мер виступає виконавчим органом. Рада наймає на певний термін чиновника-менеджера, який управляє містом. Він і здійснює виконавчу владу в місті. При цій системі управління міська рада проводить певну політику, а менеджер втілює її в життя. Як і наймання на роботу, так і звільнення менеджера з посади входить до компетенції ради. Своєю чергою, менеджер приймає та звільняє керівників всіх відділів, він є головним керівником у контексті субординації майже кожного, хто працює на місто, за винятком суддів та обраних чиновників. Ця система міського управління характеризується тим, що роль мера є доволі формальною. Він здійснює загальний контроль над радою і виконує представницькі функції, але не має права приймати чи звільняти чиновників. Мер - це ритуально-церемоніальний голова міста, керуючий - адміністративний. Як зауважує Роберт Лорч, «при слабкому мері менеджер і мер, якщо вони дотепні, пам'ятають свої ролі і не вчепляться один одному у волосся. Але слабкі мери не мають достатньо потенціалу для керівництва» [11, р. 268].
Міське управління, яке здійснюється за системою «Міська рада - менеджер», передбачає наявність низки істотних переваг у порівнянні з іншими системами управління. Головна перевага цієї системи міського управління полягає у професійному керівництві містом, яке здійснюється менеджером. Місто також отримує професійних керівників відділів, які компетентно працюють самі і, своєю чергою, наймають професіоналів у підлеглі. Отже, професіоналізм та компетентність утворюють стрижень муніципального управління, який притаманний цій системі.
До її недоліків об'єктивно слід віднести передусім те, що невеликі міста не можуть собі дозволити найм професійного менеджера. Неможливість використання керуючого носить суто економічний характер. У цій ситуації, згідно з даними статистичного щорічного збірника «Tennessee Blue Book», деякі міста йдуть шляхом об'єднання фінансових можливостей та зусиль для найму одного загального керуючого, що ними опікуєть-містами. Схематично ця форма управління ся. При цьому менеджер здійснює функції з виглядає так: управління методом «кругових поїздок» міжських правознавців-муніципалістів, зокрема Роберта Лорча, Джона Болленса, Брюса Деніелса свідчать про це.
Рис. 3
Структурно муніципальна рада є однопалатним ОМСВ. За винятком Нью-Йорку, всі муніципальні ради у США - однопалатні. Порядок та умови виборів до них регулюються кожним містом окремо. Загальним є тільки умова проведення їх в непарний рік. Цей порядок дозволяє виборцям зосередитися на місцевих виборах та ізолювати безпартійні муніципальні вибори від партійних виборів у відомства штату і федерального центру [12, р. 1228]. Об'єм функцій та межі компетенції кожної ради варіюються залежно від системи ОМСВ.
Комісійна система МСВ. Специфічними та своєрідними є устрій і структура ОМСВ у сільських районах штату Теннессі. Під сільськими районами маємо на увазі невеликі міста та селища міського типу (тауни і та- уншипи), села (вілліджі), ферми тощо з чисельністю населення від декількох десятків людей до, приблизно, 5000 жителів. У таких населених пунктах застосовується комісійна система МСВ. Посада мера у цій системі відсутня. Населення на загальних зборах мешканців цих населених пунктів обирає на 2 - 4 роки виконавчі комітети у складі від трьох до семи членів, які одночасно виконують функції місцевої ради та виконавчого органу. Кількість членів комітету залежить від величини населеного пункту та його фінансових можливостей.
Ця система управління має таку структуру:
Рис. 4
Європейська система, яка застосовується в Італії, Франції, ФРН, Польщі характеризується поєднанням ОМСВ з органами державної виконавчої влади в особі їх агентів на місцях[15]. Вона побудована на принципах прямого підпорядкування нижчих органів вищим. При всій різноманітності форм взаємодії, - тут незмінною константою залишається лише одна функція - адміністративна опіка зі сторони місцевих органів центральної влади по відношенню до ОМСВ. Ця функція склалася історично. Вона передбачає, що всі рішення ОМСВ обов'язково повинні бути затверджені місцевими адміністративними органами державної влади. Поки цього не відбудеться, рішення ОМСВ не можуть вступити в силу. Водночас місцеві громади мають істотні контрольні функції по відношенню до органів і посадових осіб місцевого самоврядування [16; 17].
Нині функція адміністративної опіки трансформувалася в більш дієву та демократичну форму - функцію адміністративного нагляду. Такий нагляд передбачає перевірку законності рішень ОМСВ на відповідність конституції та чинному законодавству. Якщо зі сторони адміністративного органу не надходить заперечень, рішення вступає в силу. Новація та відповідне позитивне гарантування цієї форми контролю полягає в тому, що адміністратор центральних органів влади може оскаржити рішення ОМСВ тільки в судовому порядку. Одночасно, право на судовий захист своїх інтересів розповсюджується і на ОМСВ.
Адміністративний нагляд в адміністративно-територіальних одиницях здійснюють призначені урядом повноважні представники (префекти, воєводи тощо). До їх функцій входить нагляд над діяльністю виборних ОМСВ та їх виконавчих органів. Ця функція ставить такі органи під постійний контроль з боку центральної влади.
Адміністративно-територіальний устрій європейських держав відрізняється більшою різноманітністю. Тому характерною рисою МСВ є не тільки різноманітність організаційних форм побудови, а й залежність від місцевих специфічних умов здійснення самоорганізації.
У Великій Британії, наприклад, територія ділиться на графства, а графства - на округи, які включають як міські, так і сільські населені пункти. Низовими територіальними одиницями в Англії є приходи, а в Уельсі та Шотландії - громади.
В Італії територія розподілена на області з наданням цим одиницям широкої автономії. Автономні області мають право приймати власні закони і володіють іншими повноваженнями. Своєю чергою, області діляться на провінції, які включають як міські, так і сільські комуни.
У ФРН система адміністративного устрою встановлюється конституціями земель. За цими конституціями землі діляться на округи, округи - на райони, райони - на громади.
Незалежно від відмінностей у системах МСВ, незмінним залишається принцип і порядок формування органів влади. В основі всього лежить виборність представників місцевих органів влади (ОМСВ). Органи влади формуються за допомогою виборів на основі принципу поділу влад.
У Великій Британії, Італії, ФРН виборними, тобто представницькими, органами МСВ є ради. Порядок проведення виборів в ОМСВ регулюється спеціальними виборчими законами.
У Великій Британії муніципальні ради щорічно обирають з числа своїх членів голів, а в адміністративних одиницях, які мають статус міста - мерів. Вони головують на засіданнях рад і здійснюють представницькі функції. Істотного впливу на роботу муніципального апарату мери та голови рад не мають. Дійсне керівництво цими структурами сконцентровано в руках комітетів, які утворюються радами. Британські правознавці Д. Харвей і К. Худ відзначали, що «місцеве управління в Англії, при всіх його недоліках, - це система комітетів, завдяки якій значна кількість обраних радників має можливість безпосередньо брати участь у місцевому управлінні» [18, р.253].
У Франції управлінську діяльність в комунах, департаментах, регіонах, адміністративно-територіальних утвореннях з особливим статусом і заморських адміністративно-територіальних утвореннях здійснюють виборні ради та представники центральної влади чи адміністрації вищого територіального органу. Це положення закріплено у ст. 72 Конституції Франції. Управління місцевими справами здійснюють призначені префекти. Вони представляють Уряд та його членів у відносинах із місцевим населенням. У містах виконавча влада реалізується через мерів. Вони обираються місцевими радами з числа радників.
У США ОМСВ формуються за допомогою загальних виборів, в яких бере участь населення адміністративно-територіальної одиниці. У бюлетенях для голосування на місцевих виборах не визначається партійна приналежність кандидатів, а, отже, голосування не ототожнюється з їхньою партійною приналежністю. Формально, партійними визнаються тільки загальнонаціональні вибори і вибори у вищі органи державної влади
Сільські органи управління досить різноманітні. Одні території багаті, інші - бідні, одні розвиваються, інші занепадають. Різняться ОМСВ і по відношенню до реформ. Одні - ліберальні, інші - консервативні. Водночас у діяльності місцевих, владних структур вбачаються загальні, характерні риси. До них, перед усім, ми відносимо:
а) здійснення основних виконавчо-розпорядчих функцій з управління адміністративно-територіальними одиницями;
б) здійснення основних виконавчо-розпорядчих функцій у спрощеній формі; недотримання неістотних формальностей; відсутність всього наносного в діяльності публічних місцевих органів влади.
Обмежені фінансові можливості місцевих бюджетів примушують сільські влади та населення спрямовувати зусилля в основному тільки на реалізацію життєво необхідних, екзистенційно детермінованих проектів, витрачати кошти на розвиток комунального господарства, соціальної сфери, освіти, охорони здоров'я, утримання пожежної охорони тощо - тобто, на такі питання, від вирішення яких напряму залежить як стабільність існування територіальної спільноти, так і фактичне здійснення її жителями свого життєвого циклу на локальному рівні соціуму.
Свої владні повноваження виконавчі комітети селищ та сіл здійснюють колегіально. Розвинута система призначення т. зв. «комісарів», тобто осіб із числа членів комітету, які відповідальні за певний напрямок. Як вказують автори «Encyclopedia Americana», успіх при такій формі керівництва залежить від компетентності комісара в конкретній області знань та від його здатності знаходити спільну мову з підлеглими [13, р. 154].
Разом із тим необхідно зазначити, що невисокий рівень професіоналізму багатьох членів сільських ОМСВ викликав невдоволення населення. Сучасні методи управління досягали невеликих міст та селищ зі значним запізненням, сповільнюючи процес удосконалення роботи їх ОМСВ. Все це сприяло створенню живильного середовища для різних зловживань. Проблема набула настільки широкого характеру та інтенсивності, що про неї заговорили навіть у Вашингтоні. Роберт Лорч приводить у своїй роботі відоме висловлювання Президента США Р. Рейгана у січні 1982 року, яке послужило імпульсом для вирішення цієї проблеми: «Плутанина об'єднання юрисдикцій та рівнів урядів суперечать інтересам американців. У спробі вирішити навіть найпростішу проблему, особливо в сільській місцевості та селищах, американці не знають, куди звертатися за відповіддю, хто відповідальний, кого звинуватити, кого хвалити, за кого чи проти кого голосувати» [11, р. 286].
Подібна оцінка діяльності ОМСВ, що прозвучала з уст Президента США, багато в чому стимулювала зусилля правознавців на пошуки більш досконалих форм управління. Проведене реформування, однак, не матеріалізувалося в появу будь-якого Статуту місцевих органів самоврядування, що є характерним для муніципалітетів. Центральні органи влади, не маючи можливості для втручання в компетенцію місцевих рад, обмежилися рекомендаціями щодо поліпшення організації їх роботи. Це поясняється тим, що самостійність місцевих органів влади в особі ОМСВ гарантована конституціями штатів. Тим не менш, ця міра виявилася ефективною. Пояснення тому лежить в економічній площині: легіслатури штатів розподіляють субсидії, які в бюджетах місцевих рад складають від 40 до 50% [14, р.370]. Тобто, від того, наскільки «слухняними» будуть місцеві ради, залежить об'єм фінансової допомоги, яку вони отримують.
Досліджуючи структуру та принципи функціонування ОМСВ США, слід відзначити також їх характерні особливості, тенденції та напрямки розвитку. Одна з таких тенденцій свідчить про безумовне підвищення питомої ваги ОМСВ у системі органів влади штату.
В основі владної піраміди штатів сконцентровані ОМСВ. Саме вони найчастіше і є джерелами законодавчих ініціатив. Закони приймаються легіслатурами штатів, але імпульси про зміни громадсько-політичних реалій йдуть знизу - від населення сіл, селищ, міст та округів, бо там виникають суспільні відносини, які потребують правового регулювання. Виборці безпосередньо (через сенаторів та членів Палати Представників законодавчого органу штату) чи опосередковано (через місцеві органи влади) впливають на законодавчий процес. Все це, поряд з удосконаленням демократичних інститутів, призводить до об'єктивації зростання значущості ОМСВ. Дослідження низки американштату. Однак, у реальності, безпартійні вибори можуть бути визнані такими тільки за визначенням. Сутність виборів завжди партійна. Без підтримки кандидата партією у нього майже не залишається шансів на перемогу. Отже, на місцевих і локальних виборах у США виборці віддають свої голоси за «безпартійних демократів» чи «безпартійних республіканців». Однак, незалежно від рівня виборів, які проводяться, справжньою причиною активної участі партій у виборчих кампаніях є можливість завоювання влади демократичним шляхом. Політична партія - частина суспільства, яка відображає інтереси, погляди та настрої цієї частини. Політична партія - це громадська організація, яка має декларований політичний характер і функціонує в ім'я завоювання влади для здійснення своїх програмних цілей.
Висновки
місцевий самоврядування демократичний правовий
Отже, МСВ, при всіх суперечностях, які мають місце, виявляють стійку тенденцію до посилення значущості своєї ролі на фоні децентралізації влади. Можна констатувати, що принцип МСВ (Home Rule) є одним із найважливіших принципів становлення, розвитку та вдосконалення сучасної демократичної правової державності. Процеси, які скеровані на поглиблення демократичних принципів управління, розширюють права ОМСВ, роблячи їх фундаментом всієї вертикалі публічної влади, причому як державної, так і самоврядної (муніципальної).
Список використаних джерел
1. Foster R. F. Modern Ireland (1600-1972). New York, 1988. 688 р.
2. Европейская хартия местного самоуправления. ETS № 122, Страсбург, 15 октября 1985 г. СЕ, 2010. 16 с.
3. Конституция Французской Республики. М. : ИНФРА-М - НОРМА, 1997. С. 665-682.
4. Алексис де Токвиль. Демократия в Америке / Пер. с франц.; Предисл. Гарольда Дж. Ласки. М.: Прогресс, 1992. 554 с.
5. Gilbertson Henry. The County: The Dark Continent. New York National Short Ballot Association, 1917. 297 p.
6. Local governments by States, U.S. Bureau of the Census, 2006, Series GF 76, No 7. 197 p.
7. Public Policy and Federalism: Issues in state and local politics / Jeffry R. Henig. New York: St. Martin's Press Inc., 1985. 400 р.
8. The Urban Politics Dictionary / Smith, JohnW. & JohnB.Klemanski. Santa Barbara, Calif. [etc.]: ABC-CLIO [etc.], 1990. XV. 613 p.
9. Commentaries on the law of municipal corporations / by John F. Dillon. 5 ed. Boston: Little Brown, 1911. 459 p.
10. Constitution оf The State оf Tennessee. Tennessee blue book. Statistical Information. Nashville. 1996. P. 420-422.
11. RobertS. Lorch. State and local politics: The Great Entanglement. Prentice-Hall, 1992. 415 p.
12. Barone M. and Ujifusa G. The Almanac of American Politics. National Journal. Washington D.C. 1996. 1440 p.
13. Encyclopedia Americana. Vol. 16. Grolier Inc. 1992. 647 р.
14. Neal R. Pierce, Jerry Hagstrom. The Book of America: Inside 50 States Today. W.W. Norton and Co. New York - London, 1994. 910 p.
15. Kopylenko Oleksandr, Myshchak Ivan. Community Control of the Activities of Self-Government Authorities in Ukraine and Poland. Jahrbuch fьr Ostrecht. 2019. P. 15-30.
16. Мищак І.М. Законодавче забезпечення місцевого самоврядування в Україні та перспективи його удосконалення. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2013. № 1. С. 54-57.
17. Мищак І.М. Механізми контролю громади за діяльністю депутатів місцевих рад в Україні та Польщі (порівняльно-правовий аналіз). Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2016. № 1. С. 56-61.
18. Харвей Д., Худ К. Британское государство / Пер. с англ: Ветвинская Т. Л., Ветвинский Л. А. М.: Иностр. литерат. 1961. 388 с.
References
1. Foster, R.F. (1988). Modern Ireland (1600-1972). New York.
2. Yevropeyskaya khartiya mestnogo samoupravleniya. ETS №122, Strasburg, 15 oktyabrya 1985 g. SE, 2010 [in Russian].
3. Konstitutsiya Frantsuzskoy Respubliki. (1997). M. : INFRA-M - NORMA, 665-682 [in Russian].
4. Tokvil', Aleksis de. (1992). Demokratiya v Amerike / Per. s frants.; Predisl. Garol'da Dzh. Laski. M.: Progress [in Russian].
5. Gilbertson, Henry. (1917). The County: The Dark Continent. New York National Short Ballot Association.
6. Local governments by States, U.S. Bureau of the Census. (2006). Series GF 76, 7.
7. Public Policy and Federalism: Issues in state and local politics. (1985) / Jeffry R. Henig. New York: St. Martin's Press Inc.
8. The Urban Politics Dictionary. (1990) / Smith,JohnW. & JohnB.Klemanski. Santa Barbara, Calif. [etc.]: ABC-CLIO [etc.]. XV.
9. Commentaries on the law of municipal corporations. (1911) / by JohnF. Dillon, 5 ed. Boston: Little Brown.
10. Constitution of The State of Tennessee. (1996). Tennessee blue book. Statistical Information. Nashville, 420-422.
11. Lorch, Robert S. (1992). State and local politics: The Great Entanglement. Prentice-Hall.
12. Barone, M. and Ujifusa, G. (1996). The Almanac of American Politics. National Journal. Washington D.C.
13. Encyclopedia Americana. (1992). Vol. 16. Grolier Inc.
14. Pierce, Neal R., Hagstrom,Jerry. (1994). The Book of America: Inside 50 States Today. W.W. Norton and Co. New York - London.
15. Kopylenko Oleksandr, Myshchak Ivan. (2019). Community Control of the Activities of Self-Government Authorities in Ukraine and Poland. Jahrbuch fьr Ostrecht, 15-30.
16. Myshchak, I.M. (2013). Zakonodavche zabezpechennia mistsevoho samovriaduvannia v Ukraini ta perspektyvy yoho udoskonalennia. Naukovi zapysky Instytutu zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, 1, 54-57 [in Ukrainian].
17. Myshchak, I.M. (2016). Mekhanizmy kontroliu hromady za diialnistiu deputativ mistsevykh rad v Ukraini ta Polshchi (porivnialno-pravovyi analiz). Naukovi zapysky Instytutu zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, 1, 56-61 [in Ukrainian].
18. Kharvey, D., Khud, K. (1961). Britanskoye gosudarstvo / Per. s angl: Vetvinskaya T. L., Vetvinskiy L. A. M.: Inostr. literat. [in Russian].
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Місце самоврядування в системі держава - суспільство, його поняття, виникнення і еволюція. Роль децентралізації, регіонального й місцевого самоврядування в системі демократичного правління. Досвід децентралізації унітарних держав Франції та Іспанії.
контрольная работа [27,7 K], добавлен 07.04.2009Особливості конституційної конструкції та моделі місцевого самоврядування в Україні. Проблеми реалізації права територіальної громади на місцеве самоврядування на законодавчому рівні. Неконституційні чинники впливу на розвиток місцевого самоврядування.
курсовая работа [41,1 K], добавлен 25.09.2014Місцеве самоврядування в системі публічної влади в Україні. Основні етапи становлення та проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування. Врахування європейського досвіду децентралізації влади на сучасному етапі реформування місцевої влади.
дипломная работа [105,7 K], добавлен 10.10.2014Теоретичні основи місцевого самоврядування. Історія функціонування територіальних громад на теренах України. Поняття та система місцевого самоврядування. Повноваження, функції і гарантії. Представницькі органи і реформування місцевого самоврядування.
дипломная работа [124,5 K], добавлен 30.03.2009Необхідність посилення політичного статусу місцевого самоврядування як низового рівня публічної влади. Обґрунтування пріоритетності реформи місцевого самоврядування по відношенню до галузевих реформ. Впровадження нових конституційних норм у даній сфері.
статья [35,1 K], добавлен 24.01.2014Сільські, селищні, міські територіальні громади та їх повноваження. Органи місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Головні повноваження осіб, які працюють в органах місцевого самоврядування.
контрольная работа [34,4 K], добавлен 03.12.2012Розкриття терміну "місцеве самоврядування" у нормативних актах Європейської Хартії. Визначення поняття і задач муніципальної влади як права територіальної громади на самостійне вирішення питань регіонального значення згідно положенням Конституції України.
статья [23,7 K], добавлен 30.12.2010Місцеве самоврядування - право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ в інтересах місцевого населення. Служба в органах місцевого самоврядування в Україні.
реферат [36,3 K], добавлен 02.05.2008Поняття децентралізації та деконцентрації влади, їх сутність і особливості, основний зміст і значення в діяльності держави. Порядок і законодавча база діяльності місцевого самоврядування, його повноваження. Історія становлення самоврядування в Україні.
реферат [45,5 K], добавлен 07.04.2009Поняття та конституційні принципи місцевого самоврядування, їх закріплення в чинному законодавстві. Місцеве самоврядування в Україні як частина організації управлінської діяльності в державі. Система й організаційно-правові форми місцевого самоврядування.
реферат [53,7 K], добавлен 29.10.2010
