Актуальні проблеми правової підготовки здобувачів вищої освіти за спеціальністю "Публічне управління та адміністрування" в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОЇ ПІДГОТОВКИ ЗДОБУВАЧІВ ВИЩОЇ ОСВІТИ ЗА СПЕЦІАЛЬНІСТЮ «ПУБЛІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ» В УКРАЇНІ

Андреев Сергій Олександрович,

доктор наук з державного управління, доцент, професор кафедри публічного управління та адміністрування Державного університету телекомунікацій

Лук'янов Олексій Петрович,

кандидат історичних наук, доцент, доцент кафедри публічного управління та адміністрування Державного університету телекомунікацій

Анотація

Метою статті є висвітлення актуальних проблем правової підготовки здобувачів вищої освіти за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» в Україні (на прикладі першого (бакалаврського) рівня).

Наукова новизна полягає у проведенні аналізу існуючого стану якості правової освіти осіб, які навчаються в українських вищих навчальних закладах за вказаною спеціальністю. Аналіз здійснювався шляхом дослідження п'ятнадцяти освітньо-професійних програм «Публічне управління та адміністрування» на предмет наявності навчальних дисциплін правового спрямування у складі обов'язкових компонент цих програм. Аналізувався також стандарт вищої освіти за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» для першого (бакалаврського) рівня, затверджений у 2018році Міністерством освіти і науки України. Встановлено, що наведений у досліджуваному освітньому стандарті перелік спеціальних (фахових) компетентностей випускників є недостатнім, що послугувало підставою для обґрунтування конкретних пропозицій стосовно його доповнення низкою додаткових компетентностей правового характеру.

Головний висновок, сформульований за результатами дослідження, полягає в тому, що, на відміну від колишніх спеціальностей галузі знань «Державне управління», з моменту започаткування в Україні у 2015 році спеціальності «Публічне управління та адміністрування» істотно зменшився обсяг та змінився характер правової підготовки здобувачів вищої освіти за спеціальністю 281 ПУА, розмита її концептуальна державно-управлінська основа, що цілком прогнозовано призведе до зниження рівня правової компетентності випускників цієї спеціальності. Для підвищення ефективності правової освіти студентів спеціальності «Публічне управління та адміністрування» запропоновано внести доповнення у відповідний стандарт вищої освіти шляхом наведення понять «публічне управління та адміністрування», «сфера публічного управління та адміністрування», а також включення в нього низки спеціальних (фахових, предметних) компетентностей правового спрямування.

Ключові слова: вища освіта, державна служба, державне управління, компетентність, правова підготовка, професійне навчання, публічне управління та адміністрування, стандарт вищої освіти.

Аbstract

Andreiev Serhii O.,

Doctor Science in Public Administration, Associate Professor, Professor of department of Public Administration and management, State University of Telecommunication

Lukianov Oleksii P.,

Doctor of Philosophy (Historical Sciences), Associate Professor of department of Public Administration and management, State University of Telecommunication

RELEVANT PROBLEMS OF LEGAL TRAINING FOR HIGHER EDUCATION APPLICANTS ON SPECIALTY «PUBLIC ADMINISTRATION AND MANAGEMENT» IN UKRAINE

The purpose of the article is to highlight the relevant problems of legal training in Ukraine for higher education applicants on the specialty «Public Administration and Management» (on the example of the first (bachelor) level).

The novelty lies through analysis of the current state of quality of legal education of persons enrolled in Ukraine's higher educational institutions on the specialty above-mentioned. We carried out our analysis by looking through fifteen educational and professional programs on «Public Administration and Management» for availability of legal disciplines as mandatory components of these programs. The subject of our analysis was also the standard of higher education by the specialty «Public Administration and Management» for the first (bachelor) level approved in 2018 by the Ministry of Education and Science of Ukraine. We established that the list of special (professional) competencies of the graduates given in the specified educational standard was insufficient, which served as a basis for substantiating specific proposals to supplement it with a number of additional competencies of a legal nature.

The main conclusion formulated by the results of the research, is that, unlike the previous specialties of the field of study «State administration», since the beginning of the specialty «Public Administration and Management» in 2015, they have significantly reduced the scope and changed the nature of legal training for higher education applicants on this specialty, blurred its conceptual state-administrative basis, which would inevitably lead to a decrease in the level of legal competence of the graduates. To increase the efficiency of legal education of students of the specialty «Public Administration and Management», we propose to supplement the reIevant standard of higher education by implementing the concepts of «public administration and management», «sphere of public administration and management», as well as including in it a number of special (professional, subject) legal competencies.

Key words: higher education, state service, state administration, competence, legal training, vocational training, public administration and management, higher education standard.

Постановка проблеми

Практична реалізація конституційних положень про те, що Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права [1, ст. 1, 8], а також процеси реформування в різних сферах державного управління потребують професійно підготовлених управлінських кадрів із державницьким мисленням та високим рівнем правосвідомості.

У Програмі діяльності Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), схваленій постановою Верховної Ради України від04.10.2019р. №188-IX, констатується, що якість вищої освіти не відповідає очікуванням роботодавців, студентів та суспільства в цілому. Понад 70% українців вважають якість вищої освіти в Україні середньою, низькою або дуже низькою [2].

Своєю чергою, у Стратегії реформування державного управління України на період до 2021 року, схваленій розпорядженням КМУ від 24.06.2016 р. №474 (із змінами), відзначається, що якість підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців не відповідає сучасним викликам. Зміст професійного навчання державних службовців не відповідає наявним потребам у такому навчан^{ні [3]}.

Аналогічні висновки щодо якості освіти державних службовців наведено у Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад, схваленій розпорядженням КМУ від 24.06.2016 р. № 974-р, де вказано, що ця система не відповідає сучасним вимогам до якості та змісту освіти. Зокрема, зміст освітньо-професійних програм (далі - ОПП) підготовки фахівців за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування», освітніх програм підвищення кваліфікації лише частково враховує цілі та завдання, які стоять перед державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування [4].

Починаючи з 2015-2016 навчального року в Україні було започатковано підготовку здобувачів вищої освіти за спеціальністю «074Публічне управління та адміністрування» за першим (бакалаврським) і другим (магістерським) рівнями [5]. Однак, вже у вересні 2016 р. до Переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затвердженого постановою КМУ від29.04.2015 №266, було внесено зміни щодо введення самостійної галузі знань - «28 Публічне управління та адміністрування» та спеціальності «281 Публічне управління та адміністрування» (далі - 281 ПУА) [6].

Необхідно відзначити, що з моменту запровадження в Україні спеціальності 281 ПУА у системі професійної підготовки державних службовців відбулися кардинальні трансформації, які торкнулись її інституційної складової, правових засад функціонування, змісту освітніх програм. Так само відчутні структурні зміни відбулися і в системі вищої освіти.

Наведені обставини викликали інтерес до вивчення впливу таких змін на якість та ефективність правового навчання здобувачів вищої освіти за спеціальністю 281 ПУА, у рамках якого, в тому числі, здійснюється підготовка майбутніх управлінських кадрів для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

За період існування напряму підготовки та галузі знань «Державне управління» (1997-2015рр.) різноманітним аспектам професійного навчання державних службовців у рамках магістерських програм присвячено велику кількість наукових праць. Вагомий внесок у дослідження цієї проблематики внесли вітчизняні науковці: К. О. Ващенко, Н. А. Липовська, В. І. Луговий, В. М. Мартиненко, О. Ф. Мельников, С. М. Серьогін, С. К. Хаджирадєва та інші вчені.

Більшість публікацій, що вийшли друком після появи у національному освітньому просторі галузі знань і спеціальності 281 ПУА, містять спроби осмислення понятійно-термінологічного апарату, предметної сфери публічного управління та адміністрування, з'ясування її відмінностей від державного управління, а також позитивні оцінки факту запровадження згаданої освітньої спеціальності.

Про концептуальні підходи Національної академії державного управління при Президентові України (далі - НАДУ) до змісту правової освіти фахівців спеціальності 281 ПУА можна зробити висновки, ознайомившись із виданими у 2016 р. та 2018 р. навчальними посібниками з правових засад державного та публічного управління [7; 8].

Однак, слід констатувати, що питання змісту та обсягу правового навчання кадрів для публічної сфери (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, інших юридичних осіб публічного права), його ефективності є недостатньо дослідженим. Як правило, ця тематика фрагментарно висвітлюється науковцями під час розгляду більш широкої та комплексної проблематики становлення загальнонаціональної системи професійної підготовки публічних службовців.

Згаданий вище напрям досліджень є особливо актуальним щодо підготовки здобувачів першого (бакалаврського) рівня вищої освіти за спеціальністю 281 ПУА, оскільки з 2015 року до цього процесу було залучено велику кількість нових навчальних закладів по всій країні¹, переважна більшість яких не мала потрібного інституційного досвіду в цій царині.

Метою статті є висвітлення актуальних проблем правової підготовки здобувачів вищої освіти за спеціальністю 281 ПУА (на прикладі першого (бакалаврського) рівня) в Україні та обґрунтування шляхів підвищення її рівня в сучасних умовах.

Виклад основного матеріалу

Положення частини другої статті 19 Конституції України про те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, є засадничою конституційною нормою щодо функціонування всієї системи державного управління.

З огляду на це, якісна правова освіта державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування, в межах якої вони будуть здобувати знання чинного законодавства України, зокрема стосовно завдань, функцій, виду і меж відповідальності державних органів, їхніх посадових осіб, механізмів здійснення ними своїх повноважень, а також опановувати вміння та навички правильного правозастосування в управлінській практиці, має бути центральною ланкою професіоналізації державно-управлінських кадрів.

Як відомо, в енциклопедичних джерелах з державного управління прийнято виділяти два основних підходи до розуміння його змісту: американський та європейський. Американський підхід розглядає державне управління як галузь, що зорієнтована на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень держави, та включає законодавчу, виконавчу і судову гілки влади. Другий, так ¹ За даними Єдиної державної електронної бази ^{питань освіти станом на 13.02.2020 в Україні налічується 103 заклади вищої освіти, які мають право на провадження освітньої діяльності з підготовки бакалаврів за спеціальністю 281 ПУА та 124 таких заклади, що мають право на підготовку магістрів за відповідною спеціальністю.} званий, європейський підхід розглядає державне управління як підгалузь права (виділено нами - прим. авт.) [9, с. 157; 10, с. 150].

Автор першого в Україні посібника з питань правового забезпечення державного управління Скрипничук В.М. ще у 2008році слушно зазначав, що європейська модель державного управління характеризується розгалуженою й дуже розвиненою системою права, коли кваліфікований управлінець, в першу чергу, повинен мати добру юридичну підготовку (виділено нами - прим. авт.). Вибір Україною шляху європейської інтеграції автоматично призводить до необхідності орієнтації на впровадження європейської моделі державного управління [11, с. 8].

Із цими думками науковця, що і сьогодні є актуальними, складно не погодитися, проте вважаємо за потрібне відзначити, що забезпечення високого рівня правової культури керівних кадрів має бути одним із ключових завдань їхньої професійної підготовки незалежно від зовнішньополітичних пріоритетів керівництва країни.

На зміст вищої освіти за спеціальністю 281 ПУА визначальний вплив повинні мати норми Конституції України, законів (передусім, «конституційних»), а також підзаконних нормативно-правових актів (постанов КМУ наказів Міністерства освіти і науки України (далі - МОН), Національного агентства України з питань державної служби (далі - НАДС) тощо). У цьому контексті базовими є закони України: «Про державну службу» від 10.12.2015 р. №889-VIII, «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 р. № 2493-Ш, «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014р. №794-VII, «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011р. №3166-VI, «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р. №586-XIV, «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. №280/97-ВР, «Про вищу освіту» від 01.07.2014р. № 1556-VII, а також Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікована Законом України від 16.09.2014 р. № 1678-VII.

Слід звернути увагу на те, що чинне Положення про систему професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад, затверджене постановою КМУ від06.02.2019 № 106 [12], не встановлює чітких вимог до змісту професійного навчання вказаної категорії осіб.

У той же час, попередня редакція аналогічного Положення (що діяла з липня 2010року по лютий 2019 року) містила норму стосовно того, що підготовка магістрів із публічного управління та адміністрування передбачає здобуття поглиблених правових (тут і нижче виділено нами - прим. авт.), економічних, політологічних, управлінських, соціально-гуманітарних, психолого-педагогічних, фахових та інших знань, необхідних для нормативно-правового, організацій но-розпорядчого та консультаційно-дорадчого забезпечення діяльності органів, на які поширюється дія Законів України «Про державну службу», «Про місцеві державні адміністрації» та «Про службу в органах місцевого самоврядування» [13, п. 6].

Відповідно до положень освітнього законодавства України конкретні вимоги до змісту освіти повинні встановлюватися у відповідних стандартах.

Згідно зі ст. 10 Закону України «Про вищу освіту» стандарт вищої освіти - це сукупність вимог до освітніх програм вищої освіти, які є спільними для всіх освітніх програм у межах певного рівня вищої освіти та спеціальності [14].

Саме стандартом вищої освіти мають визначатися вимоги до освітньої програми, зокрема щодо переліку обов'язкових компетентностей випускника та нормативного змісту підготовки здобувачів вищої освіти, сформульованого у термінах результатів навчання [14, ч. 3 ст. 10].

На сьогодні наказом МОН від29.10.2018р. №1172 затверджено лише стандарт вищої освіти за спеціальністю ПУА однойменної галузі знань для першого (бакалаврського) рівня вищої освіти (далі - Стандарт бакалавра 281 ПУА) [15], а стандарт вищої освіти за цією спеціальністю для другого (магістерського) рівня вищої освіти перебував на фаховій та методичній експертизі.

Отже, проаналізуємо Стандарт бакалавра 281 ПУА стосовно наявності вимог до змісту та результатів правової підготовки здобувачів вищої освіти відповідного рівня.

Цей відомчий нормативний документ містить 13загальних та 11спеціальних (фахових, предметних) компетентностей випускників, певну частку яких може бути здобуто ними лише за результатами кваліфікованого правового навчання. Зокрема, це така загальна компетенція: «здатність реалізувати свої права і обов'язки як члена суспільства, усвідомлювати цінності громадянського (вільного демократичного) суспільства та необхідність його сталого розвитку, верховенства права, прав і свобод людини і громадянина в Україні», а також спеціальні компетентності: «здатність забезпечувати дотримання нормативно-правових та морально-етичних норм поведінки», «здатність готувати проекти управлінських рішень та їх впроваджувати» [15, розд. IV].

Визначена у Стандарті бакалавра 281 ПУА інтегральна компетентність випускника: «здатність розв'язувати складні спеціалізовані завдання та практичні проблеми у сфері публічного управління та адміністрування або у процесі навчання, що передбачає застосування теорій та наукових методів відповідної галузі і характеризується комплексністю та невизначеністю умов» [15, розд. IV], на наш погляд, також чітко вказує на необхідність поглибленої правової підготовки здобувачів вищої освіти за цією спеціальністю. Ця думка ґрунтується на тому, що складність вирішуваних практичних завдань та проблем у галузі публічного управління, та ще й в умовах невизначеності, потребує постійної компетентної правової самооцінки службовцями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права власних дій/бездіяльності на предмет їхньої законності.

У розділі V «Нормативний зміст підготовки здобувачів вищої освіти, сформульований у термінах результатів навчання» Стандарту бакалавра 281ПУА наведено 16пози- цій результатів навчання, зокрема: «знати стандарти, принципи та норми діяльності у сфері публічного управління та адміністрування», «знати основні нормативно-правові акти та положення законодавства у сфері публічного управління та адміністрування» [15, розд. V].

Беручи до уваги наведене раніше обґрунтування актуальності правової освіти державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування в сучасних умовах державотворення України, подібний мінімалізм Стандарту бакалавра 281ПУА щодо встановлення правових компетентностей випускників є незрозумілим.

Вважаємо, що перелік спеціальних (фахових, предметних) компетентностей випускника має бути значно ширшим, тому його доцільно доповнити такими позиціями:

«- здатність юридично обґрунтовано застосовувати в управлінській діяльності норми чинного конституційного та адміністративного законодавства, дотримуючись принципу законності в діяльності органів публічної влади;

- здатність кваліфіковано розробляти проекти нормативно-правових актів та впроваджувати на практиці їхні положення, ґрунтуючись на глибоких знаннях законодавчої бази щодо правового статусу органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також правил нормопроектуальної техніки;

- здатність демонструвати правомірну поведінку та високий рівень правової культури під час роботи на керівних та інших посадах в органах державної влади та місцевого самоврядування, інших підприємствах, установах та організаціях» Формулювання відповідних компетенцій та їхня кількість, беручи до уваги існуючі рекомендації до підготовки стандартів вищої освіти, а також наявний досвід правової підготовки фахівців у межах галузі знань «Державне управління» можуть бути предметом окремої експертної дискусії. У цьому контексті становить інтерес більш детальний перелік правових компетентностей здобувачів вищої освіти за спеціальністю 281 ПУА, наведений у навчальних посібниках: «Право в державному управлінні» (К., НАДУ 2016) [7, с. 14-16], «Право в публічному управлінні» (К., НАДУ, 2018) [8, с. 12-14]..

Прикметним є зазначення у стандарті того, що його розглянуто НАДС, з чого можна зробити висновок про те, що цей нормативний освітній документ було погоджено відповідним центральним органом виконавчої влади саме у чинній редакції.

З метою правильної оцінки ситуації щодо сьогоднішнього ставлення держави до регламентації нормативних вимог до змісту та обсягу правової освіти публічних управлінців доцільно, використовуючи метод історичного аналізу, звернутись до Галузевого стандарту вищої освіти підготовки магістрів спеціальності 8.150101 «Державна служба» напряму підготовки 8.150000 «Державне управління», який наразі не діє, але був чинним з 28.09.2004 (далі - Стандарт магістра «Державна служба» (2004)) [16].

Так, наприклад, Додаток А до Освітньо-кваліфікаційної характеристики Стандарту магістра «Державна служба» (2004) містив на декількох сторінках детальний та широкий перелік виробничих функцій, типових задач діяльності та умінь, якими повинні володіти випускники вищого навчального закладу, значна частка яких забезпечувалася шляхом правового навчання здобувачів вищої освіти. Своєю чергою, у Додатку А до Освітньо-професійної програми підготовки магістрів спеціальності 8.150101 «Державна служба» наводився перелік змістових модулів, вивчення яких давало змогу отримати відповідні знання та вміння [16].

У Додатку Б «Рекомендований перелік навчальних дисциплін і практик» до Освітньо-професійної програми підготовки магістрів спеціальності 8.150101 «Державна служба» у вирівнювальному циклі пропонувалося вивчення навчальної дисципліни «Право», що включала блоки змістових модулів: «Теорія права та держави», «Конституційне право України», «Адміністративне право України», «Трудове право України», а у нормативному циклі - навчальної дисципліни «Правове забезпечення державного регулювання» з блоками змістових модулів: «Методологія правового забезпечення державного управління», «Право (нормо) творчість в державному управлінні», «Право (нормо) застосування в державному управлінні», «Правове регулювання людського вимірювання державного управління» [16].

На нашу думку, чинний Стандарт бакалавра 281 ПУА за якістю (структурою, обсягом та змістом) значно поступається Стандарту магістра «Державна служба» (2004), а з точки зору обов'язкової для документу такого характеру нормативної регламентації вимог до змісту освіти, він не створює необхідного регулюючого впливу на фахову підготовку її здобувачів (виділено нами - прим. авт.), оскільки його ключові положення є абстрактними, неконкретними, не відповідають принципу правової визначеності.

Одним із вагомих доказів цього твердження слугує відсутність до цього часу у Стандарті бакалавра 281 ПУА (так само, як і у будь-яких інших законодавчих актах) нормативного визначення понять «публічне управління», «публічне адміністрування», «сфера публічного управління та адміністрування», що ускладнює розуміння наведеної у ньому предметної області (об'єкту вивчення та діяльності, цілей навчання тощо), інтегральної та окремих компетентностей, а також результатів навчання випускників.

З метою з'ясування емпіричним шляхом, яким чином окреслені вище недоліки Стандарту бакалавра 281 ПУА впливають на ефективність правової освіти студентів, нами проаналізовано 15 ОПП закладів вищої освіти за вказаною спеціальністю¹ (було використано інформацію, розміщену на веб-сайтах у мережі Інтернет).

Аналіз передбачав установлення наявності серед обов'язкових компонент відповідних ОПП навчальних дисциплін правового характеру. У 14навчальних закладах освітні програми, що аналізувалися, мають назву «Публічне управління та адміністрування», а в 1 закладі (Український державний хімі- ко-технологічний університет) - ОПП «Місцеве самоврядування і економіка регіонального розвитку» (Табл. 1).

Таблиця 1 Правові дисципліни в ОПП підготовки бакалаврів за спеціальністю 281 ПУА закладів вищої освіти