Гендерні квоти та представленість жінок в органах місцевого самоврядування в умовах реформи децентралізації

Levchenko Yu. V. Gender quotas and women's representation in local governments in the context of decentralization reform. - Article.

The article reveals the peculiarities of the application of gender quotas in Ukraine on the local elections of 2015 and 2020 in the context of decentralization reform. The analysis of formation of voter lists, results of elections to local governments was carried out in the context of gender mainstreaming. The provisions of the Electoral Code were highlighted and certain gaps in the electoral legislation arising from the local elections were clarified. In addition, a comparative analysis of women's representation in local councils of Ukraine was conducted. During the period of decentralization reform in Ukraine, transfer of powers and financial resources from state authorities to local governments, new tasks and tools for the development of territorial communities, new approaches in the context of promoting gender equality, representation of women in local councils, their partici pation in formation and adoption management decisions. Decentralization reform significantly expands the powers and capabilities of local governments, which encourages the inclusion of more women in political processes and their participation in decision-making processes in communities, thus stimulating the promotion of gender equality in society. In Ukraine, the level of representation of women in local authorities is not yet sufficient. Therefore, it needs both practical and legislative mechanisms to achieve gender balance. Despite the gender quotas enshrined in the electoral law, the number of women in power in the context of decentralization has not changed much since the 2020 local elections. Women deputies could bring in new tasks and tools for the development of territorial communities. The decentralization process has highlighted the problem of unbalanced access to resources and women's participation in local government. During decentralization, there was a tendency to reduce the representation of women at the local level. Although decentralization reform creates the conditions for a better and safer living space for the development of women and men, girls and boys, it does not fully introduce gender parity in the activities of local self-government bodies.

Key words: gender quota, Electoral Code, female deputy, self-government, gender equality, unified electoral list, territorial electoral list, local elections, political parties.

Вступ

Постановка проблеми. У період проведення реформи децентралізації в Україні, передачі повноважень та фінансових ресурсів від державної влади органам місцевого самоврядування виникають нові завдання та інструменти щодо розвитку територіальних громад, нові підходи в контексті просування тендерної рівності, представництва жінок у місцевих радах, їх участі у формуванні і прийнятті управлінських рішень.

Новим Виборчим кодексом України, який набув чинності з 1 січня 2020 року, були запроваджені суворі тендерні вимоги до виборчих списків кандидатів у депутати місцевих рад. Тому нині актуально проаналізувати функціонування нової системи виборів у контексті застосування тендерної рівності та за його результатами з'ясувати причини негативної динаміки дотримання тендерної квоти.

Мета статті - з'ясувати, яким чином процеси децентралізації вплинули на динаміку розвитку тендерного питання в контексті запровадження тендерної паритетності у діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням участі жінок у місцевих виборах.

гендерна квота вибори децентралізація

Виклад основного матеріалу

Місцеві вибори 25 жовтня 2020 року в Україні стали непростим випробуванням для країни, проводилися в умовах пандемії COVID-19, збройного конфлікту та військових дій, що тривали на Сході країни, а також під час процесу децентралізації та зміни адміністративно-територіального устрою. Реформа децентралізації призвела до укрупнення територіальних громад, відповідно зменшилася кількість місцевих рад. Якщо у 2015 році місцеві вибори проводилися до 9831 сільської і селищної ради та вибиралося 131989 депутатів, то у 2020-му такі вибори проводилися до 1051 ради і вибрано 23894 депутати сільських і селищних рад.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» від 17 липня 2020 року старі 490 районів, підпорядкованих областям, були об'єднані у 136 районів (Постанова Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів», 2020).

Реформа децентралізації значно розширює повноваження та можливості органів місцевого самоврядування, що стимулює включення в політичні процеси більшої кількості жінок та їх участі в процесах прийняття рішень у громадах, цим стимулюється просування тендерної рівності у суспільстві.

Вперше до виборчого законодавства норму щодо тендерної квоти Верховна Рада України включила у 2015 році, ухваливши Закон України «Про місцеві вибори». Стаття 4 цього Закону передбачила, що «представництво осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах має становити не менше 30 відсотків загальної кількості кандидатів у виборчому списку. Усі місцеві організації партій - суб'єкти виборчого процесу мають рівні права і можливості брати участь у відповідному виборчому процесі у порядку та в межах, встановлених цим Законом» (Закон України «Про місцеві вибори», 2020). Однак у цьому Законі не було вимог щодо місця у списку та не передбачалися санкції за недотримання тендерної квоти.

У 2019 році Верховна Рада України ухвалила Виборчий кодекс України, який набрав чинності з 1 січня 2020 року, у липні та вересні 2020 року були внесені зміни в цей документ. Стаття 219 Кодексу передбачає, що «під час формування єдиного та територіальних виборчих списків організація партії повинна забезпечити присутність у кожній п'ятірці (місцях з першого по п'яте, з шостого по десяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі).

У разі формування організацією партії єдиного та територіальних виборчих списків з кількістю кандидатів у депутати, яка не є кратною п'яти, до останніх у списку кандидатів (від 1 до 4) застосовується вимога щодо почергового включення кандидатів різної статі до списку (Виборчий кодекс України, 2020). Тобто особи однієї статі у партійних виборчих списках кандидатів у депутати громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше мають становити не менше 40%. На відміну від Закону 2015 року, у Виборчому кодексі тендерні вимоги включені до порядку висування кандидатів. Порушення порядку висування тягне за собою відмову у реєстрації виборчих списків, отже, вперше з'явилася можливість застосувати санкції за порушення тендерних квот у виборчих списках партій.

Своєю чергою у разі висунення кандидатів у депутати місцевих рад з кількістю виборців менше 10 тисяч стаття 220 зазначеного документа регламентує, що партії повинні забезпечити представництво не менше 30% осіб однієї статі від загальної кількості кандидатів до відповідної ради (Виборчий кодекс України, 2020).

Таким чином, у Виборчому кодексі України законодавчо запроваджено так звані «тендерні квоти» для партійних організацій на стадії реєстрації виборчих списків.

Декілька співрозмовників ОМСВ БДІПЛ, у тому числі ЦВК, у документі «ОБМЕЖЕНА МІСІЯ БДІПЛ ЗІ СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ Україна - Місцеві вибори, 25 жовтня 2020 року, Заява про попередні висновки та результати» висловили занепокоєння щодо невиконання «тендерної» норми, оскільки закон вимагає дотримання квоти лише під час висування кандидатів та не застосовується до регулювання процесу після реєстрації, наприклад, у випадках коли кандидат знімає свою кандидатуру. ЦВК повідомила ОМСВ БДІПЛ про те, що 977 з 7877 списків були зареєстровані, попри недотримання вимоги щодо тендерної квоти. Після закриття реєстрації жінки становили 45% від загальної кількості кандидатів у виборчих списках, та близько 16% від кандидатів на посади сільських, селищних та міських голів (LIMITED ELECTION OBSERVATION MISSION TO UKRAINE, 2020). Цей показник істотно більший порівняно з 35% на місцевих виборах 2015 року. Забезпечення дотримання 40-від- соткової тендерної квоти було непослідовним. За інформацією, наданою ЦВК, приблизно 17 відсотків (1354 з 7943) виборчих списків партій, зареєстрованих до 792 місцевих рад, що вибиралися за пропорційною системою, не дотримались принципів про квоти. У цих випадках окремі кандидати не були зареєстровані або відкликали свої кандидатури після того, як партії подали списки на реєстрацію. Можна припустити, що партії включали до своїх списків «технічних кандидаток», не маючи наміру потім надати їм мандат.

Жінки становлять більшість населення України, як показує досвід виборчих кампаній, більшість роботи на виборах організовують і роблять жінки у статусі спостерігачів, членів виборчих комісій. Однак у списках кандидатів у депутати місцевих рад та кандидатів на посади голів органів місцевого самоврядування жінки не є лідерами. Аналізуючи місцеві вибори 2015 та 2020 років, слід зауважити, що можна обійти тендерну квоту, зокрема, ніщо не заважає жінкам, які допомогли партійним організаціям дотриматися тендерних вимог під час реєстрації, вийти з перегонів або після оголошення результатів виборів скласти мандат.

За висновками моніторингу, який здійснював «Український Жіночий Фонд», за результатами виборів 2020 року, 63% кандидатів на виборах до міських рад Києва та інших обласних центрів, які вибули, - це жінки (ЦВК, 2020). Отже, слід враховувати можливість використання «технічних кандидаток», до чого вдаються деякі партії задля формального виконання вимог щодо тендерних виборчих квот, а саме жінки включаються до списку з можливістю відкликати свою заяву після реєстрації. Тим паче, що виборче законодавство не передбачає обов'язковість передачі територіальними виборчими комісіями інформації до ЦВК про оновлений тендерний склад після реєстрації списків. Підхід партій до тендерно збалансованих списків у минулорічній виборчій кампанії був різним. Окремі партії залучали жінок, які є ріднею, друзями голів партійних організацій. Інші відбирали у партійні списки за професійними ознаками, навичками і досвідом у громадській діяльності, популярності серед виборців.

Застосування тендерної квоти - це сигнал для виборців звернути увагу на партію: наскільки для неї є важливими цінності тендерної рівності. Адже практика посилення жіночої участі у місцевій політиці та управлінні справами є якісним показником цивілізаційного, європейського розвитку. Це своєю чергою сприяє якісному розвитку громад в умовах реформи децентралізації.

Український жіночий фонд спільно з Національним інститутом демократичних ініціатив провели тендерний моніторинг, результати якого свідчать, що, незважаючи на зростання представництва жінок у великих громадах, загалом представленість жінок у місцевих радах знизилась на 12,6%. Статистика, оприлюднена Центральною виборчою комісією, показує, що якщо за результатами виборів 2015 року до місцевих рад було вибрано 49,5%, то у 2020 році - тільки 36,9%.

За інформацією ЦВК, завдячуючи тендерній квоті у виборчих списках партій до обласних рад і міських рад великих міст, а саме 24 міських рад міст обласних центрів, м. Києва, Краматорська та Бахмута, представництво жінок збільшилося порівняно з місцевими виборами 2015 року. На посадах сільських, селищних, міських голів представленість жінок порівняно з виборами 2015 року також погіршилася, з 31,4% (2015р.) до 16,6% (2020 р.) (ЦВК, 2020).

У «Заяві № 3 за проміжними результатами тендерного моніторингу на місцевих виборах в Україні 25 жовтня 2020 року» Український Жіночий Фонд спільно з НДІ проаналізував дотримання виборчого законодавства в частині дотримання тендерних квот. За результатами аналізу офіційних даних квоти як механізм спрацювали, хоча і не так ефективно, як передбачалось.

Завдяки дотриманню тендерної квоти у виборчих списках партій було більше жінок. Наприклад, у виборчих списках як до обласних рад, так і до 24 міських рад міст - обласних центрів, м. Києва, Краматорська та Бахмута, було у середньому 43% жінок, тоді як на місцевих виборах 2015 року цей показник становив 30% для обласних рад та 32% для міських рад.

Однак присутність жінок у виборчих списках на рівні 43% не призвела до такого ж представництва серед вибраних кандидатів та кандидаток.

Квоти найбільше допомогли жінкам бути вибраними та отримати доступ до прийняття рішень у громадах, де ситуація з представництвом жінок була найгірша. До прикладу, в Житомирській та Тернопільській обласних радах, де було по 9,5% жінок, представництво зросло до 29,7% та 23,4% відповідно. В Ужгородській міській раді, де було лише 8,3% жінок, представництво зросло до 23,7%. В Івано-Франківській та Черкаській міський раді, де було по 9,5% жінок, представництво зросло до 28,6% та 26,2% відповідно.

У радах, де представництво жінок до місцевих виборів 2020 року було відносно вищим, ситуація змінилась не настільки кардинально. Наприклад, у Дніпрі відсоток жінок у міській раді зріс з 20,3% до 26,6%» (Український Жіночий Фонд. Заява № 3, 2020).

Непропорційне розміщення політичними партіями жінок та чоловіків «нагорі» виборчих списків є несприятливим для вибору жінок, які становлять 54% населення України, до місцевих рад, та, зрештою, обмежує вплив жінок на ухвалення важливих для громад рішень.

Хоча організації, що опікуються правами жінок, кандидати та політичні партії вважають, що новий механізм 40% квоти сприяє підвищенню політичної участі жінок, представники багатьох партій повідомили про складнощі із пошуком та висуванням кандидаток за пропорційною системою, особливо у сільській місцевості та маленьких містах. За інформацією від ОПОРИ, жінки очолювали лише 22% єдиних списків кандидатів за пропорційною системою та 30,5% територіальних виборчих списків, що могло вплинути на їхні шанси бути вибраними (ОПОРА: Третій проміжний звіт, 2020).

Серед низки політичних сил відсоток жінок у списках кандидатів практично однаковий і коливається від 42% до 46%.

За інформацією ОПОРИ, в єдиному державному реєстрі судових рішень зафіксовано 70 справ, пов'язаних з недотриманням партіями - суб'єктами виборчого процесу тендерної квоти. У 48 випадках оскаржувалася відмова ТВК у реєстрації кандидатів з підстав недотримання тендерної квоти; у 20 - оскаржувалося рішення ТВК про реєстрацію кандидатів, коли подані документи не відповідали вимогам виборчого законодавства щодо дотримання вимог тендерної виборчої квоти; у двох випадках оскаржувалося рішення районної ТВК, яка скасувала постанови селищної ТВК, якими кандидатів від партій було зареєстровано, з мотивів неврахування недоліків поданої до реєстрації документації в частині відповідності вимогам законодавства щодо формування списків з урахуванням тендерної квоти (ОПОРА: Третій проміжний звіт, 2020). Рішення судів як першої, так і апеляційної інстанції отримало різні підходи щодо дотримання тендерної квоти. Загалом, у 44 випадках суд скасував рішення ТВК, у 23 випадках судовими рішеннями зобов'язано ТВК зареєструвати кандидатів у депутати відповідних місцевих рад. У 10 - зобов'язав територіальні комісії повторно розглянути документи, подані до реєстрацію.

Таблиця 1

Щодо кількості кандидаток у депутати місцевих рад на виборах 25 жовтня 2020 року у партійних виборчих списках