Окремі досягнення та недоліки в роботі новостворених антикорупційних органів як одна із причин сповільнених кроків на шляху до подолання корупції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Окремі досягнення та недоліки в роботі новостворених антикорупційних органів як одна із причин сповільнених кроків на шляху до подолання корупції

Базелюк В.В., к.ю.н., доцент, асистент кафедри кримінального права № 1 Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Анотація

Статтю присвячено дослідженню окремих досягнень та недоліків у роботі новостворених антикорупційних органів. Актуальність даного дослідження зумовлена тим, що корупція руйнує процес розбудови правової держави й громадянського суспільства. Лише дієва антикоруп- ційна політика здатна вирішити зазначені проблеми. Створення системи антикорупційних органів є одним із напрямів антикорупційної політики України. Незважаючи на певне покращення показників, ситуація з корупцією в нашій країні є ще далекою від прийнятної. Ефективність боротьби з даним явищем прямо залежить від ефективності роботи відповідних органів та належного законодавчого забезпечення. Наразі Україною вже зроблено суттєві кроки на шляху подолання корупції. Зокрема, були створені та розпочали свою діяльність такі антикорупційні органи та інституції, як Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (НаБу), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), Вищий антикорупційний суд (ВАКС), а також Комітет Верховної Ради з питань антикорупційної політики. Проте зрозуміло, що в кожної політики є свої як недоліки, так і переваги. Головними недоліками створення антикорупційних органів є істотні фінансові витрати Державного бюджету, певні проблеми у взаємодії, в тому числі протистояння між такими органами. Окрім того, не всі вищезазначені органи своєчасно отримали необхідне матеріальне й кадрове забезпечення і розпочали свою роботу. Хоча, незважаючи на порівняно невеликий час роботи новостворених антикорупційних органів, уже наразі переваги їхньої роботи переважають недоліки, помітно результати щодо протидії та виявлення корупції, а також надходження до бюджету від такої діяльності. При цьому найбільше критиці піддається діяльність НАЗК та АРМА, тоді як НАБУ, САП та ВАКС отримали більше схвальних відгуків.

Ключові слова: антикорупційна політика, корупція, антикорупційні органи, подолання корупції. антикорупційний правовий суспільство

CERTAIN ACHIEVEMENTS AND DEFICIENCIES IN THE WORK OF NEWLY CREATED ANTI-CORRUPTION BODIES AS ONE OF THE CAUSES OF SLOW STEPS ON THE WAY TO OVERCOMING CORRUPTION

The article is devoted to the study of some achievements and shortcomings in the work of the newly created anti-corruption bodies. The relevance of this study is due to the fact that corruption destroys the process of building the rule of law and civil society. Only an effective anticorruption policy can solve these problems. Creating a system of anti-corruption bodies is one of the directions of Ukraine's anti-corruption policy. Despite some improvement in the indicators, the situation with corruption in our country is still far from acceptable. The effectiveness of combating this phenomenon directly depends on the effectiveness of the relevant bodies and the appropriate legislative support. So far, Ukraine has already taken significant steps to combat corruption. In particular, such anti-corruption bodies and institutions as the National Agency for the Prevention of Corruption (NAPC), the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine (NABU), the Specialized Anti-Corruption Prosecutor's Office (SAP), the National Agency of Ukraine for Detection, Investigation and Management of Assets Obtained from Corruption and Other Crimes (ARMA), the Supreme Anti-Corruption Court (HACC), and the Verkhovna Rada Committee on Anti-Corruption Policy. However, it is clear that each policy has its disadvantages and advantages. The main disadvantages of the creation of anti-corruption bodies are the significant financial costs of the State Budget, certain problems in the interaction, including confrontation, between such bodies. In addition, not all of the above- mentioned bodies received the necessary material and staffing in a timely manner and began their work. Although despite the relatively short time of work of the newly created anti-corruption bodies, the advantages of their work already outweigh the disadvantages, noticeable results in combating and detecting corruption, as well as budget revenues from such activities. At the same time, the activities of NAPC and ARMA are the most criticized, while NABU, SAP and WACS received more positive reviews.

Key words: anti-corruption policy, corruption, anti-corruption bodies, overcoming corruption.

Постановка проблеми. Протягом досить тривалого часу корупція в Україні є однією з найскладніших проблем. За результатами 2018 року показники Індексу сприйняття корупції (CPI) у нашій державі становили 32 бали зі 100 можливих, у 2019 році - 30 балів, а у 2020 році - 33 бали. При цьому в глобальному рейтингу Україна у 2018 році посіла 120-те місце серед 180-ти країн, у 2019 році - 126, а у 2020 році - 117 [1; 2]. Проте, незважаючи на певне покращення зазначених показників, ситуація з корупцією в нашій країні є ще далекою від прийнятної. Корупція руйнує процес розбудови правової держави й громадянського суспільства. Лише дієва антикорупційна політика здатна вирішити зазначені проблеми. Для ефективної боротьби з корупцією необхідним є створення системи державних органів та належного законодавчого забезпечення. Тому наразі актуальними є питання взаємодії антикорупційних органів та інституцій, їх налагоджена та скоординована робота. Останнім часом в Україні дійсно було зроблено суттєві кроки на шляху подолання корупції, зокрема, було утворено ряд державних органів, основним напрямом діяльності яких є подолання корупції. Проте, незважаючи на значні досягнення, в роботі даних органів ще є й суттєві недоліки.

Метою статті є визначення основних функцій, виявлення досягнень та недоліків у роботі таких новостворених антикорупційних органів, як НАЗК, НАБУ, САП, АРМА та ВАКС.

Стан дослідження. Окремі питання боротьби з корупцією та діяльності антикорупційних органів досліджувалися в наукових працях таких учених, як В.І. Борисов, О.Г. Кальман, В.М. Киричко, А.В. Лапкін, М.І. Хавронюк та ін. Незважаючи на значну кількість наукових розробок, зазначена тематика залишається актуальною та потребує подальших розвідок.

Викладення основного матеріалу. Наприкінці 2014 року в Україні розпочалася так звана антикорупційна реформа, в рамках якої було створено низку антикорупційних органів.

Так, у 2015 році було створено, а у 2016 році розпочало свою діяльність Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), яке виконує в основному превентивну функцію шляхом перевірки поданих державними службовцями декларацій, розкриття інформації щодо фактів корупції або зловживання посадою, розроблення проектів Антикорупційної стратегії тощо [3]. НАЗК було створено з метою організації роботи із запобігання вчиненню корупційних та пов'язаних з корупцією правопорушень шляхом виявлення та усунення чинників, які дають змогу вчиняти корупційні правопорушення, здійснення контролю за дотриманням чиновниками, політиками та політичними партіями антикорупційних правил, роботи з викривачами корупції тощо. НАЗК є багатоцільовою установою, яка має на меті реалізацію комплексного підходу і зосередження в межах однієї установи всіх основних функцій з попередження та боротьби з корупцією. Дана модель багатоцільового агентства з питань боротьби з корупцією здатна забезпечити реалізацію таких багатьох функцій, як: аналітична діяльність, розроблення політики, технічна допомога, здійснення відкритого доступу до інформації, взаємодія з громадянським суспільством, моніторинг тощо [4].

Проте, як зазначають Т.І. Созанський та В.В. Луцик, з часу створення НАЗК суспільство не побачило ефективних результатів його роботи, що є наслідком недосконалої роботи агентства та невикористання ним усіх наданих законодавством повноважень [5, с. 303].

Одним з основних напрямів державної антикорупційної політики є забезпечення ефективної взаємодії всіх органів системи боротьби з корупцією. Однак унаслідок недосконалості антикорупційного законодавства в Україні наявне часткове протистояння між зазначеними органами, що значно гальмує процес боротьби з корупцією та викорінення цього явища. Як приклад можна привести затвердження у 2016 році Порядку проведення контролю та повної перевірки електронних декларацій чиновників, під час якого мало місце незрозуміле протистояння між НАЗК та Міністерством юстиції. Міністерство юстиції України має повноваження визначати, чи суперечать відомчі нормативно-правові акти законодавству. Тому Міністерство юстиції відмовило НАЗК у державній реєстрації вищезазначеного Порядку. Зважаючи на це, в кінці грудня 2016 року НАЗК скасувало своє рішення щодо затвердження Порядку та підготувало нову його редакцію. Однак, як відзначив екс-заступник голови НАЗК Р. Радецький, критика Порядку та і в цілому роботи НАЗК є безпідставною та свідчить про неузгодженість у роботі двох відомств, що має негативний вплив на довіру громадян та загалом до всієї системи запобігання корупції в нашій державі [6, с. 152; 7].

Ще однією із причин критичного ставлення до діяльності НАЗК були проблеми із системою електронного декларування. Так, декларації чиновників за 2016 р. повинні бути подані до 1 квітня 2017 р., проте значна частина декларантів скаржилася, що не може заповнити е-декларації на сайті НАЗК, оскільки в роботі відповідного Реєстру були збої. Таким чином, як зазначала перша заступниця Міністра юстиції України Н. Севастьянова, не менше 500 000 осіб опинилися під загрозою кримінального покарання за несвоєчасне подання декларацій, що є свідченням недбалого і безвідповідального ставлення до своєї роботи чиновників НАЗК. У результаті термін подачі декларацій довелося подовжити до 1 травня.

Ще одним суттєвим ударом по репутації НАЗК стало питання преміювання його працівників, які й так отримують досить високі зарплати. І це все відбувається в умовах, коли Україна з метою виходу з кризи бере кредити та допомогу від окремих держав та міжнародних фінансових організацій [8].

У 2015 році було утворено Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) - правоохоронний орган із широкими силовими повноваженнями, на який покладено попередження, виявлення, припинення і розкриття корупційних кримінальних правопорушень [9].

Особливістю НАБУ є те, що воно розслідує справи проти високопосадовців, включаючи й чинну владу. Проте робота даного органу до створення Вищого антикорупційного суду України гальмувалася судами, про що свідчить відсутність достатньої кількості судових вироків по справах, які в той час розслідувалися детективами НАБУ. Наразі створення та робота НАБУ в цілому має більше переваг, ніж недоліків. Проте слід згадати про наявність певних протистоянь між НАБУ та СБУ. Яскравим прикладом такого протистояння стало затримання колишнього судді Дніпровського районного суду м. Києва Миколи Чауса. Відео гонитви НАБУ за затриманим СБУ екссуддею взагалі стало національним мемом та світовою ганьбою.

Суттєвим недоліком, який гальмував роботу НАБУ, була відсутність можливості самостійно, а не через СБУ, знімати інформацію з каналів зв'язку. Лише 4 жовтня 2019 року Верховна Рада України ухвалила Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень кримінального процесуального законодавства", яким було внесено зміни до ст. 263 Кримінального процесуального кодексу та фактично надано право НАБУ на самостійне прослуховування [10].

На перший погляд, може також здаватися, що між НАБУ та Конституційним Судом України (КСУ) також є певні протистояння. Так, 28 серпня 2020 року КСУ визнав неконституційним Указ Президента про призначення директора НАБУ А. Ситника [11], а рішенням від 16 вересня 2020 року - неконституційними окремі положення Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" [12]. Проте насправді зазначені рішення не спрямовані на створення перешкод у діяльності антикорупційного органу. Насправді йдеться про повноваження Президента України.

Слід також відзначити, що на утримання НАБУ держава витрачає чимало коштів (близько 1 млрд грн. на рік), проте, наприклад, економічний ефект від роботи даного органу лише за першу половину 2020 року становив понад 1,5 млрд грн. [13]. Таким чином, витрати державного бюджету на утримання НАБУ цілком себе виправдовують.

Наказом Генерального прокурора від 22 вересня 2015 року була утворена Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), яка є самостійним структурним підрозділом Генеральної прокуратури України. До основних повноважень САП належать нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування НАБУ; підтримання державного обвинувачення у кримінальних провадженнях, що розслідуються НАБУ; представництво інтересів держави або громадянина в передбачених Законом України "Про прокуратуру" випадках і пов'язаних із корупційними чи пов'язаними з корупцією кримінальними правопорушеннями [14]. Таким чином, САП досить тісно співпрацює з НАБУ та сприяє йому в поповненні Державного бюджету України від попередження та розкриття різного роду корупційних схем.

Як зазначив А. Лапкін, загалом організація й діяльність САП відповідає міжнародним стандартам і кращому іноземному досвіду формування антикорупційних органів. Фактично САП виконує функції прокуратури стосовно НАБУ як органу досудового розслідування та сприяє Вищому антикорупційному суду в розгляді справ про корупційні правопорушення [15, с. 68].

Проте і тут не обійшлося без критики діяльності даного антикорупційного органу. Так, Головою правління Центру протидії корупції Віталієм Шабуніним свого часу була оприлюднена інформація стосовно того, що працівники САП допустили низку процесуальних порушень під час подання позову про розірвання договору з офшорним власником Запорізького титано-магнієвого комбінату. Це дало змогу останньому уникнути відповідальності за невиконання своїх інвестиційних зобов'язань [16]. Згодом Центр протидії корупції звинуватив САП у "зливі" мінімум шести резонансних справ [17].

Ще одним новоствореним органом з питань запобігання корупції стало Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), яке являється центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. АРМА забезпечує формування і реалізацію державної політики у сфері виявлення і розшуку активів, на які у кримінальному провадженні може бути накладений арешт, та/або з управління активами, які конфісковано чи на які накладено арешт у кримінальному провадженні, або у справі про визнання необгрунтованими активів і їх стягнення в дохід держави [18].

Фактично АРМА розпочало свою роботу з жовтня 2017 року. Зазначений орган мав допомагати правоохоронцям розшукати майно та управляти ним після арешту. Державі повинно було стати легше переслідувати чиновників-корупціонерів та шахраїв, оскільки спростився б розшук їхнього майна, в тому числі за кордоном. Принаймні так мало бути. На таке майно спочатку повинен накладатися арешт, а потім воно окремою ухвалою має передаватися в управління АРМА. Така ухвала оскарженню не підлягає. Проте на практиці арешт і передача активів АРМА відбувається на підставі однієї ухвали прокурора, яка після винесення надсилається до АРМА. При цьому банківські метали та грошові кошти передаються на депозит державного банку, а інше майно - на реалізацію чи в управління. Отримані від управління іншим майном доходи перераховуються в Державний бюджет і не підлягають компенсації. Однак згідно з оприлюдненою статистикою, зазначені надходження до бюджету є мізерними порівняно з сумами, які витрачаються на утримання даного антикорупційного органу.

Це пояснюється тим, що насправді відбувається не управління активами, а розкрадання та знищення арештованого майна. Подібна ситуація сталася з низкою підприємств, в яких бізнес після втручання АРМА стрімко пішов на спад. Тому в Україні мала місце хвиля протестів та мітингів проти незаконних дій даного антикорупційного органу [19].

Проте, за словами т.в.о. голови АРМА, оприлюдненню підлягає вартість знайдених активів лише у випадку, коли останні мають чітке грошове вираження (власне грошові кошти, цінні папери, фінансові зобов'язання). Однак інформація про розшукані нерухомість, транспорт та інші товари подається без зазначення грошового еквіваленту. Тому вартість знайдених АРМА активів є значно вищою за оприлюднену Інформація взята зі сторінки АРМА у Facebook. URL: https://www.facebook.com/arma.gov.ua/posts/3610384882364069..

Відповідно до судової реформи 2016 року створено Вищий антикорупційний суд (ВАКС), який розпочав свою роботу у 2019 році. Згідно із Законом України "Про Вищий антикорупційний суд", ВАКС є постійно діючим вищим спеціалізованим судом у системі судоустрою України, який здійснює правосуддя з метою захисту особи, суспільства і держави від корупційних та пов'язаних з корупцією кримінальних правопорушень, а також судового контролю за досудовим розслідуванням зазначених правопорушень, дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні. ВАКС здійснює правосуддя як суд першої та апеляційної інстанції в кримінальних провадженнях щодо кримінальних правопорушень, віднесених до його юрисдикції процесуальним законом, а також у цивільних справах про визнання необгрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави [20].

Однією з визначальних причин створення ВАКС стало суттєве затягування судового розгляду корупційних проваджень. Місцевими судами взагалі не дуже активно розглядалися справи від НАБУ і САП. Можливо, причиною такої ситуації була неукомплектованість судів, нестача кадрів та, як наслідок, перезавантаженість місцевих та апеляційних судів. Майже за чотири роки до створення ВАКС місцевими судами було ухвалено лише 33 вироки, 90% з яких були справами по угодах зі слідством та розглядалися в спрощеному порядку. Ще п'ять вироків було скасовано в апеляційних судах. Для порівняння, за перший рік роботи ВАКС виніс 16 обвинувальних вироків з реальними термінами ув'язнення, конфіскаціями, які в переважній більшості були підтверджені в апеляційній інстанції. Серед схвальних відгуків про роботу ВАКС слід відзначити і низький відсоток процедурних та процесуальних порушень, низький відсоток зриву процесуальних строків та перенесення судових засідань, якісне викладення (формулювання) судових рішень [21].

Проте, незважаючи на це, іноді критиці піддається як сама ідея створення ВАКС, так і його діяльність. Зокрема, звертається увага на відсутність окремого процесуального закону для антикорупційного судочинства, що свідчить про те, що зазначений суд не є спеціалізованим у прямому розумінні. Окрім того, наявність лише двох інстанцій є порушенням права на касаційне оскарження та суперечить КПК [22]. Голова Верховного Суду України Ярослав Романюк взагалі назвав даний суд "зайвою ланкою" [23].

З недоліків у роботі ВАКС часто називають: 1) повільний старт роботи; 2) "обвинувальний нахил", оскільки в задоволенні клопотань НАБУ чи САП про взяття осіб під варту чи арешт майна не завжди перевіряється обгрунтованість та законність таких клопотань; 3) скасування арешту стосовно топ-корупціонерів; 4) відсутність під час першого року роботи вироків у найбільш резонансних справах про топ-корупцію; 5) деякі формальні порушення [21].

У 2019 році у Верховній Раді України ІХ скликання був утворений Комітет з питань антикорупційної політики, до складу якого ввійшли 18 депутатів. Предметом відання Комітету є формування антикорупційної політики; запобігання та протидія корупції; проведення антикорупційної експертизи законопроектів; запобігання корупції в діяльності юридичних осіб; правове регулювання й організація діяльності НАБУ, НАЗК та АРМА; державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції [24].

Висновки

Створення системи антикорупційних органів є одним із напрямів антикорупційної політики України. До так званих новостворених антикорупційних органів та інституцій належать НАЗК, НАБУ, САП, АРМА, ВАКС, а також Комітет ВР з питань антикорупційної політики. Проте зрозуміло, що у кожної політики є свої як недоліки, так і переваги. Головними недоліками створення антикорупційних органів є істотні фінансові витрати Державного бюджету, певні проблеми у взаємодії, в тому числі протистояння, між такими органами. Окрім того, не всі вищезазначені органи своєчасно отримали необхідне матеріальне й кадрове забезпечення і розпочали свою роботу.

Незважаючи на порівняно невеликий час роботи ново- створених антикорупційних органів, уже наразі переваги їхньої роботи переважають недоліки, помітні результати щодо протидії та виявлення корупції, а також надходження до бюджету від такої діяльності. Тому є надія на подальший прогрес та усунення існуючих недоліків.

Література