Механізми взаємодії суб’єктів еколого-правових відносин у процесі прийняття екологічно важливих рішень

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механізми взаємодії суб'єктів еколого-правових відносин у процесі прийняття екологічно важливих рішень

Мороз Г.В., к.ю.н.,

доцент кафедри трудового, екологічного та аграрного права

Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника

Анотація

Статтю присвячено дослідженню механізмів взаємодії суб'єктів еколого-правових відносин у процесі прийняття екологічно справедливих рішень, в основу яких покладено баланс та оптимальне співвідношення державних, громадських (суспільних) та приватних інтересів. Доведено, що розроблення відповідного алгоритму ефективної взаємодії управлінської природоохоронної сфери та громадського сектора - завдання непросте та вимагає комплексного підходу, що дозволить пояснити суть механізму участі громадськості у природоохоронних процесах. Констатується, що припинити будь-який негативний влив на довкілля є неможливим, економічні, соціальні чинники не можуть нівелюватися, насправді завдання зводиться до вироблення механізмів, що дозволять оптимізувати, примирити протилежні за змістом інтереси. Такі механізми вписуються в елементи екологічної демократії. Додатково обґрунтовано, що основною перешкодою в досягненні консенсусу та формуванні паритетних засад функціонування системи управління природокористуванням є завідомо конфліктна природа екологічних та економічних правових відносин.

Встановлено основні проблеми соціальної взаємодії, такі як необґрунтовані взаємоочікування суб'єктів, настрої на розвиток взаємодії або на її припинення, відсутність довіри між суб'єктами взаємодії та конфлікти в процесі взаємодії. Усвідомлена загальна зацікавленість людства у збереженні сприятливого стану природи як життєвого середовища людини в умовах бурхливого науково-технічного прогресу, демографічного вибуху, урбанізації, кліматичних змін тощо дасть змогу підвищити рівень взаємодії та досягти відповідними суб'єктами прийнятного для всіх результату.

Основними процедурами, які по своїй суті покликані узгодити інтереси екологічні (публічні та приватні) та інтереси неекологічного, але законного характеру (природоресурсні, майнові, господарські тощо), є оцінка впливу на довкілля (ОВД) та стратегічна екологічна оцінка (СЕО). Ці процедури досить добре нині регламентовані, однак на практиці часто зводяться до формально (умовно) проведених. Важливо ставити питання про повноцінне впровадження всіх етапів дослідження проектної документації щодо впровадження еколого- небезпечної діяльності, з дотриманням принципу альтернативності та компромісного підходу.

Ключові слова: оптимальне співвідношення екологічних та економічних інтересів, механізми взаємодії суб'єктів еколого-правових відносин, екологічно важливі рішення, конфліктна природа екологічних та економічних відносин, участь громадськості у природоохоронних процесах, екологічна демократія, екологічна справедливість, оцінка впливу на довкілля, стратегічна екологічна оцінка. екологичний правовий справедливий

MECHANISMS OF THE INTERACTION BETWEEN THE SUBJECTS OF ENVIRONMENTAL LEGAL RELATIONS IN THE DECISION-MAKING PROCESS WITH REGARD TO AN ENVIRONMENTAL IMPACT

The article is aimed at studying mechanisms of the interaction between the subjects of environmental legal relations in the process of making ecologically just decisions based on a balance and optimal correlation between state, public and private interests. It is substantiated that the development of an appropriate algorithm for the effective interaction between the environmental sector and the public sector is a difficult task and requires a comprehensive approach that will explain the nature of the mechanism of public participation in environmental processes. It is stated that it is impossible to stop any negative impact on the environment, economic and social factors cannot be mitigated; in fact, the task is to develop mechanisms to optimize and reconcile conflicting interests. Such mechanisms fit into the framework of environmental democracy. In addition, it is substantiated that the main obstacle to reaching an agreement and the development of an equality-based framework for the functioning of the natural resources management system is the conflicting nature of environmental and economic legal relations.

The main issues of social interaction are identified, including unreasonable mutual expectations of the subjects, attitudes to the development of interaction or its termination, lack of trust between the subjects of interaction and conflicts in the process of interaction. The conscious general interest of humanity in preserving the favorable state of nature as a living environment in the conditions of rapid scientific and technological progress, demographic explosion, urbanization, climate change, etc. will increase the level of interaction and achieve results acceptable for all.

The main procedures that are aimed to reconcile environmental interests (public and private) and interests that are not of an environmental but a legal nature (natural resources, property, economic, etc.) are environmental impact assessment (EIA) and strategic environmental assessment (SEA). These procedures are well regulated today but in practice are often reduced to being nominally conducted. It is important to raise the issue of the full implementation of all stages of the study of project documentation for the implementation of environmentally hazardous activities in compliance with the principle of alternative possibilities and a compromising approach.

Key words: optimal correlation between environmental and economic interests, mechanisms of the interaction between the subjects of environmental legal relations, ecologically important decisions, the conflicting nature of environmental and economic relations, public participation in environmental processes, ecological democracy, ecological justice, environmental impact assessment, strategic environmental assessment.

Постановка проблеми. Актуалізація феномену екологічної справедливості зумовлює необхідність пошуку механізмів, які б дозволили зацікавленим суб'єктам брати участь у процесі впровадження та удосконалення екологічного законодавства, реалізації різноманітних програм і проектів тощо. Слід погодитися, що вирішення екологічних проблем не може бути прерогативою лише держав, їхніх управлінських органів чи вчених. Відчуваючи на собі негативні наслідки антропогенного впливу, кожен житель планети не може залишатися осторонь процесів, які завідомо є руйнівними для екосистем. Розроблення відповідної системи ефективної взаємодії управлінської природоохоронної сфери та громадського сектору є запорукою якості змісту прийнятих еколого орієнтованих рішень та успішної екологічної політики загалом. Правові механізми такої співпраці різноманітні і здебільшого охоплюються поняттям "екологічна демократія".

Аналіз останніх досліджень. Проблеми та питання становлення еко-демократії в Україні, механізмів забезпечення участі громадськості в прийнятті управлінських рішень в екологічній сфері неодноразово становили предмет дослідження багатьох українських учених-науковців, зокрема: В.І. Андрейцева, А.П. Гетьмана, Н.Р. Кобецької, В.В. Костицького, С.М. Кравченко, Н.Р. Малишевої, М.В. Краснової, С.В. Размєтаєва, Ю.С. Шемшученка, О.В. Павлової та інших. Водночас наслідки негативного впливу на стан довкілля у процесі господарської та іншої антропогенної діяльності все більш відчутні, тому консолідація зусиль науковців та практиків повинна стати невід'ємною складовою частиною вироблення нових механізмів, удосконалення діючих, які би сприяли обґрунтуванню теоретико-концептуальних вимірів (засад) вдалої політики прийняття екологічно виважених рішень.

Метою статті є дослідження механізмів взаємодії суб'єктів еколого-правових відносин у процесі прийняття екологічно справедливих рішень, в основу яких покладено баланс та оптимальне співвідношення державних, громадських та приватних інтересів.

Виклад основного матеріалу дослідження. У контексті актуального нині феномену екологічної справедливості (протилежною за змістом і суттю є проблема нерівномірного розподілу екологічних ризиків) ця категорія визначається як рівноправне ставлення до груп людей незалежно від їхньої расової, етнічної та культурної приналежності чи майнового стану у процесі розвитку, впровадження та удосконалення екологічного законодавства, екологічного регулювання, здійснення різноманітних програм і проектів тощо. Рівноправне ставлення передбачає, що жодна із груп населення не повинна перебирати на себе більшу частку негативних екологічних наслідків оперування промисловими, муніципальними або комерційними підприємствами чи під час упровадження національних, регіональних або місцевих програм і проектів [1, с. 288]. До певного часу вважалося, що інтереси природоохоронців і прихильників соціальної справедливості якщо і не є протилежними, то принаймні мало у чому збігаються. Це пояснювалось тим, що представники обох типів рухів відстоювали взаємовиключні інтереси природи і соціуму відповідно. Так, на думку природоохоронців, будівництво промислових підприємств сприяє забрудненню навколишнього середовища, а тому потребує припинення. А прихильники соціальної справедливості вважали, що у такому разі збільшується кількість робочих місць і тим самим долається бідність населення. Згодом представники обох типів рухів дійшли консенсусу та розуміння, що концепт соціальної справедливості має бути доповнений екологічним змістом [2, с. 32]. Це означає, що припинити будь-який негативний влив на довкілля немислимо, насправді завдання зводиться до вироблення механізмів, що дозволять оптимізувати, примирити протилежні за змістом інтереси. Такі механізми вписуються в елементи екологічної демократії.

Екологічну демократію трактують також як інструмент забезпечення демократичності процесів прийняття рішень у сфері реалізації екологічних інтересів та утвердження представницької демократії, а також об'єднання зацікавлених сторін з метою застосування її переваг і контролю за потенційними ризиками у сфері охорони навколишнього природного середовища та людини [3, с. 178-179]. Йдеться про принцип демократизму під час прийняття екологічно важливих рішень та, відповідно до Протоколу до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище, про доцільність залучення громадськості до відповідних процедур на ранніх етапах, коли відкрито усі варіанти в екологічній оцінці проектів, планів і програм [4, с. 110].

На думку О.В. Павлової, поняття екологічної демократії є значно ширшим, ніж участь громадськості у прийнятті екологічно значущих рішеннях, право доступу до екологічної інформації та право доступу до правосуддя щодо захисту екологічних інтересів [5, с. 59-60; 75]. Це справді так. Форми участі громадськості у прийнятті екологічно важливих рішень визначено як певні види діяльності, що здійснюються передбаченими законодавством чи виробленими практикою способами, використовуючи які, громадськість може ефективно впливати на державну та регіональну екологічну політику з метою підвищення якості рішень, що приймаються у галузі охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини [6, с. 9]. Важливо доповнити, що вплив громадськості на стан та напрями розвитку екологічної політики держави - це один із видів управління процесами, що пов'язані із збереженням навколишнього природного середовища, і такий вплив пов'язаний не тільки із трьома блоками питань - щодо прийняття екологічно значущих рішень, права доступу до екологічної інформації та права доступу до правосуддя щодо захисту екологічних інтересів. У цьому разі потрібен більш комплексний підхід, що дасть змогу пояснити суть механізму та ролі громадськості у природоохоронних процесах.

Основною перешкодою в досягненні консенсусу та формуванні паритетних засад функціонування системи управління природокористуванням є конфліктна природа еколого-правових відносин. Обмеженість природних, людських, фінансових та інших ресурсів унеможливлює досягнення певними суб'єктами власних цілей, що призводить до суперечності їх інтересів та протистояння [7, с. 164]. Вважається, що основою усіх конфліктів екологічного характеру є право власності на ресурс, йдеться про прагнення чи навіть боротьбу за владу та контроль над природоресурсним потенціалом відповідних територій. Досліджуючи проблематику екологічних конфліктів, З.В. Яремак обґрунтовує необхідність його вивчення на основі загального поняття конфлікту, яке за своєю суттю є специфічною формою соціальної взаємодії, що характеризуються переважно протиставленням, а не співробітництвом, із невизначеним і/або визначеним колом суб'єктів із власними інтересами, за визнання яких і борються [8, с. 94]. У продовження питання взаємодії суб'єктів еколого-правових відносин зазначимо, що взаємодія є винятково складним, ситуативним процесом, для якого характерний великий перелік проблем. Основними проблемами соціальної взаємодії є: взаємоочікування суб'єктів, настрої на розвиток взаємодії або на її припинення; довіра (її відсутність) між суб'єктами взаємодії; правила, норми та цінності взаємодії; стійкість взаємодії, її перетворення на соціальні відношення; конфлікти в процесі взаємодії та засоби їх вирішення; ресурсне забезпечення взаємодії, зміст, форми, методи, технології взаємодії; результативність взаємодії, яка веде (чи навпаки) до досягнення суб'єктами взаємодії загальних та особистих цілей та задоволення інтересів [9, с. 347]. Окреслені вище проблемні аспекти взаємодії учасників еколого-правових відносин може бути вирішено чи, принаймні, спрощено через усе більш усвідомлену загальну зацікавленість людства у збереженні сприятливого стану природи як життєвого середовища людини в умовах бурхливого науково- технічного прогресу, демографічного вибуху, урбанізації, кліматичних змін тощо.

Для того, щоб екологічну демократію визначати дійсно як інструмент впливу, необхідно, щоби громадська участь у відповідних проектах та заходах проявлялася як безперервний процес взаємодії громадськості та органів державної влади (відповідних структур, урядових інституцій), які відповідають за прийняття рішень, що передбачає: заходи, які забезпечують розуміння громадськістю процесів та механізмів підготовки прийняття рішень відповідним агентством; систематичне та повне інформування громадськості про статус та просування напрацювань і впровадження проектів, планів, програм, про вироблення пріоритетів політики та проведення оцінки; активний збір думок усіх зацікавлених громадян, свідчень про сприйняття ними цілей та завдань, а також про їхні пріоритети у використанні ресурсів та альтернативних стратегій розвитку чи управління інформацією, яка стосується прийняття відповідного рішення [10]. За таких умов, які можемо визначити як ідеально прозорі та демократичні, що підтримують інклюзивну й ефективну систему стримувань та противаг, конфлікт інтересів зводиться практично до мінімуму. Принагідно хотілося б зазначити, що екологічна громадськість проявляє себе як ефективна і конструктивна сила, яка допомагає уряду реалізовувати реформу екологічного врядування. У результаті були запроваджені європейські інструменти оцінки впливу на довкілля та стратегічної екологічної оцінки, розроблений пакет законів про управління відходами, розроблений проект закону про реформування системи екологічного контролю та реалізована ще низка важливих кроків на шляху до європеїзації сфери охорони довкілля [11].

Варто пригадати, що у травні 2017 року під посиленим тиском зацікавленої екологічної громадськості прийнято Закон України "Про оцінку впливу на довкілля", процедура, яка прописана в Законі, докладно регламентує зміст, сферу застосування і сам процес ОВД. Звичайно, зміст Закону не є досконалим, що проявляється у процесі реалізації його положень. Проте головна ідея полягає у тому, що в процесі погодження державою певної еколого-небезпечної діяльності відповідний орган отримує об'єктивну інформацію про такий вплив і має можливість врахувати екологічні інтереси поряд з економічними та соціальними. Процедура ОВД по своїй суті покликана узгодити інтереси екологічні (публічні та приватні) та інтереси неекологічного, але законного характеру (природоресурсні, майнові, господарські тощо). Однак, як аргументовано відзначають фахівці, норми Закону в окремих випадках навпаки загострюють ситуацію та є завідомо конфліктними. Як справедливо зауважує ГІ. Балюк, критерії необхідності здійснення оцінки впливу на навколишнє середовище, які визначені в статті 3 Закону, є значно більш суворими порівняно з вимогами європейського законодавства. Зокрема, йдеться про сферу надрокористування. Так, Закон зобов'язує здійснювати ОВД у всіх випадках промислового видобування корисних копалин. Водночас у ЄС ОВНС підлягають видобування нафти і газу в комерційних інтересах, якщо щоденний об'єм газу перевищує 500 тисяч кубічних метрів, а нафти - 500 тонн. Вітчизняне законодавство вимагає проведення ОВНС навіть для будівництва невеликого промислового трубопроводу малого діаметру [12, с. 28]. Доцільність застосування процедури ОВД в цьому разі справді є дискусійною. Природоресурсні інтереси не можуть бути необґрунтовано обмежені, їх реалізацію не повинні штучно ускладнювати. У протилежному випадку це, ймовірно, призведе до еколого-правового конфлікту.

На продовження питання щодо правових механізмів впливу на зміст відповідних управлінських проектів та рішень доповнимо. Наголошуючи на критичній важливості рівної та ефективної участі в політичних та державних справах із метою демократичного врядування, Комітет із прав людини ООН у Резолюції, прийнятій 2015 року, відзначає появу нових форм участі та закликає держави забезпечити повноцінну, ефективну та рівну участь всіх громадян у політичних та державних справах, такі нові форми участі та можливостей пов'язані із появою нових інформаційно-комунікаційних технологій та соціальних мереж як засобу для поліпшення та розширення, як в онлайн-, так і в офлайн-режимі [13, с. 11]. У цьому контексті актуальною є постанова КМУ від 21 жовтня 2015 р. № 835 "Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних" [14], в результаті реалізації положень якої державні органи відкрили десятки реєстрів у сфері екології: дані про якісний стан поверхневих вод, ліцензії на поводження з небезпечними відходами, дозволи на викиди в атмосферне повітря, на користування надрами та спец- водокористування і багато інших. Публікація державних даних на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних [15] у вільному доступі - це перший та важливий крок. Дані мають бути легкими для розуміння навіть непрофільним фахівцям. На основі цих даних розробники створюють зручні у застосуванні сервіси, які спрощують пошук інформації про стан довкілля, наявність забруднювачів та потенційно небезпечних об'єктів. Отримати офіційну інформацію про підприємства-забруднювачів та виявити можливі порушення законодавства або корупційні ризики у сфері екології нині можна також із даних Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля [16].

Ще одним універсальним інструментом запобігання потенційним конфліктам, які генеруються в процесі реалізації планів, проектів та програм, що є потенційно небезпечними для довкілля або ж можуть мати опосередковані наслідки, пов'язані зі змінами стану довкілля, є стратегічна екологічна оцінка (СЕО). Виходячи з цього, СЕО є невід'ємним елементом сучасного стратегічного планування, а також інструментом екологічної політики, спрямованої на збалансування та узгодження інтересів зацікавлених сторін у процесі розроблення і реалізації стратегій, планів і програм [17, с. 99], тобто документів державного планування. СЕО як процес включає участь громадськості в процесі прийняття рішень (документів) державного планування. До громадськості в процесі СЕО слід звертатися якомога раніше, а в ідеалі - на момент формування робочої групи із СЕО. Участь громадськості на цьому ранньому етапі свідчитиме про суспільний інтерес до СЕО, підвищить прозорість процесу, забезпечить можливість виявлення потенційного конфлікту інтересів різних соціальних груп, а також гарантуватиме розгляд пріоритетних для громадськості питань. СЕО передує ОВД конкретних проектів та впливає на вибір майбутньої діяльності, яка підпадатиме під ОВД [18, с. 12]. Для того, щоб ці процедури були раціонально проведені та максимально ефективні, у науковій літературі запропоновано методологію скоупінгу в процедурах ОВД та СЕО, тобто визначення обсягу та рівня деталізації дослідження. Так, Я.О. Адаменко аргументує, що визначення обсягу та рівня деталізації дослідження (скоупінг) - це процес, покликаний сприяти підвищенню ефективності процедур ОВД та СЕО шляхом виявлення ключових проблем, інтересів і альтернатив, що вимагають дослідження. Ця інформація дозволить особам, відповідальним за їх виконання, належним чином орієнтувати дослідницьку групу на дослідження значимих проблем [19, с. 78, 80].

Висновки

Сучасний стан нормативного врегулювання процедур, які забезпечують прийняття адекватного і всебічно обґрунтованого рішення з упровадження проектного задуму інвестора чи реалізації довгострокової стратегії розвитку певної природоресурсної галузі, достатньо якісний, організаційно та процедурно визначений. Водночас важливо у процесі реалізації відповідних демократичних інститутів не перетворити їх складники у формально дотримані, важливо ставити питання про повноцінне впровадження всіх етапів дослідження проектної документації, з дотриманням принцу альтернативності та компромісного підходу. Окреслені певні недоліки, що проявляються у процесі правозастосовної діяльності, повинні бути усунуті, і тоді розглянуті заходи превентивного характеру, у тому числі ОВД та СЕО, стануть потужним інструментом забезпечення врахування усіх важливих факторів соціального, економічного та екологічного змісту та узгодження інтересів зацікавлених сторін.

Література