Участь народу в законотворчій діяльності: питання теорії та практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Участь народу в законотворчій діяльності: питання теорії та практики

Майданник О.О., д.ю.н., професор, професор кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права, Академія праці, соціальних відносин і туризму

У статті висвітлюються й аналізуються питання щодо участі громадян України у законотворчому процесі. Окреслюються перспективи впровадження інституту народної законодавчої ініціативи в Україні. Визначаються напрями розвитку вітчизняного законодавства у цій сфері.

Охарактеризовано сутність і зміст участі народу у законотворчій діяльності, визначено найхарактерніші її ознаки.

Визначено, що серед форм безпосередньої участі громадян у законотворенні однією із найбільш дійових є народна законодавча ініціатива. Водночас ця форма є ефективним інструментом контролю з боку громадян за законністю діяльності законодавчих органів.

Обґрунтовується, що запровадження на рівні Конституції й законів України права народної законодавчої ініціативи, його практичне застосування сприятиме більш активній участі громадян України в управлінні державою, підвищить їх зацікавленість до ознайомлення із законопроектами, спонукатиме до висловлення своєї позиції. Це сприятиме підвищенню рівня політичної та правової культури в Україні.

Враховуючи зарубіжний досвід регламентації інституту народної законодавчої ініціативи, його практичного застосування, вкрай необхідним є визначення конституційно-правових засад, гарантій та розроблення і впровадження механізмів практичної реалізації цього інституту. Відсутність відповідних конституційних норм та законодавчого регулювання цих питань унеможливлює практичну реалізацію громадянами названого права.

Таким чином, з метою розширення можливостей участі громадян у законотворенні та вдосконалення законодавчого процесу вбачається за необхідне внесення доповнень до відповідних статей Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, окремих законів, спрямованих на розширення переліку форм народного волевиявлення та впровадження механізму їх реалізації. У законодавстві необхідно чітко визначити порядок ініціювання громадянами законопроектів та розгляду таких законопроектів парламентом України. Пропонується встановити конституційну вимогу стосовно обов'язкового та невідкладного розгляду законопроектів, які підтримані не менш як 150 тисячами громадян України. Також треба удосконалити форми впливу громадськості на прийняття управлінських рішень, зокрема тих, що забезпечують виконання законів.

Ключові слова: форми прямої демократії, народна правотворчість, народна законодавча ініціатива, суб'єкт народної законодавчої ініціативи, законодавство.

People's participation in legislative activity: issues of theory and practice

The article examines issues of participation of Ukrainian citizens in the legislative process. Prospects for introduction of the institute of people's legislative initiative in Ukraine are outlined. Directions of development of domestic legislation in this sphere are defined.

The essence and content of people's participation in legislative activity are characterized, its most characteristic features are determined.

It is determined that the people's legislative initiative is one of the most effective forms of direct participation of citizens in lawmaking. At the same time, this form is an effective tool for monitoring the legality of the legislature by citizens.

It is substantiated that the introduction of the right of people's legislative initiative at level of the Constitution and laws of Ukraine will help increase level of political and legal culture in Ukraine. The practical application of this right will promote more active participation of Ukrainian citizens in governing the state, increase their interest in getting acquainted with bills, and encourage them to express their position.

A study of foreign experience in regulation and application of the institute of people's legislative initiative has shown that it is essential to determine the constitutional and legal framework and guarantees, development of mechanisms for the implementation of this institution. The lack of relevant constitutional norms and legislative regulation of these issues makes it impossible for citizens to exercise this right.

Thus, in order to expand the opportunities for citizen participation in lawmaking and to improve the legislative process, it is necessary to amend the relevant articles of the Constitution of Ukraine, the Rules of Procedure of the Verkhovna Rada of Ukraine, certain laws aimed at expanding the list of forms of popular expression. The legislation should clearly define the procedure for citizens to initiate bills and consider such bills by the Parliament of Ukraine. It is proposed to establish a constitutional requirement for mandatory and urgent consideration of bills that are supported by at least 150 thousand citizens of Ukraine. It is also necessary to improve the forms of public influence on management decisions, in particular those that ensure the implementation of laws.

Key words: forms of direct democracy, people's law-making, people's legislative initiative, subject of people's legislative initiative, legislation.

народ законодавчий ініціатива

У життєдіяльності суспільства і держави демократичні засади полягають не лише у конституційному закріпленні належності влади народові, а у й створенні і впровадженні реальних механізмів участі народу у здійсненні влади. Дотримання на практиці цих засад є необхідною і обов'язковою умовою становлення і розвитку України як правової держави. Реалізація форм безпосередньої демократії ґрунтується на концепті верховенства «влади народу», який є визначальним для конституційних механізмів її закріплення у нормах Конституції та реалізації у всіх сферах функціонування суспільства і держави [1].

Виходячи і змісту ч. 1 ст. 21 Загальної декларації прав людини [2], громадянам країни має бути забезпечена можливість у здійсненні влади не лише через відповідні органи влади, а й безпосередньо, через відповідні форми прямої демократії. У Конституції України положення міжнародно-правових документів з питань народовладдя відображені у статтях 5, 38, 69 та інших [3]. Однак Конституція, передбачивши у ст. 69 поряд із виборами та референдумами можливість застосування й інших форм народного волевиявлення, не здійснює їх регламентації.

Виникнення певних проблем та потребу у їх правовому урегулюванні, неефективність існуючих законів насамперед і найгостріше відчувають громадяни країни. Досить часто саме вони через різного роду акції - звернення, петиції тощо - звертають увагу влади на існуючі проблеми в суспільстві. Враховуючи це, у багатьох країнах світу, на рівні конституцій, серед форм народовладдя закріплене право народної законодавчої ініціативи та інші форми участі громадян у законотворчому процесі.

Аналіз останніх подій у житті нашого суспільства і держави засвідчив, що питання побудови демократичного громадянського суспільства набуло ще більшої гостроти та актуальності. Стає очевидним, що без розвитку інститутів прямої демократії, насамперед - народної право- творчості, запровадження такого інституту, як народна законодавча ініціатива, уповільнюється утвердження України як демократичної, правової, соціальної держави.

Наукові дослідження питань щодо народовладдя, конституційних засад його реалізації, форм народного волевиявлення, участі громадян у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення здійснювалися, зокрема, такими вченими, як: Ю. Бисага, Д. Бєлов, О. Бориславська, Г Задорожня, М. Козюбра, Л. Кривенко, А. Колодій, О. Марцеляк, В. Нестерович, В. Погорілко, Ю. Шемшученко та багатьма іншими. Однак, незважаючи на значні наукові доробки у цій сфері, у сучасних умовах подальших досліджень потребують питання вивчення та впровадження в Україні таких форм участі громадян в управлінні суспільними і державними справами, як народна законодавча ініціатива, народна експертиза законопроектів, електронні петиції, засади й механізм їх реалізації та багато інших.

Метою цієї статті є розгляд та аналіз питань щодо участі громадян України у законотворчому процесі, окреслення перспектив впровадження інституту народної законодавчої ініціативи та визначення напрямів розвитку вітчизняного законодавства у цій сфері.

Світова практика, розвиваючи загальновизнані принципи народного суверенітету та демократії, поряд із основними формами народовладдя - виборами та референдумами, встановлює переважно на рівні конституцій та застосовує такі форми безпосереднього волевиявлення громадян, як народна законодавча ініціатива, громадські обговорення законопроектів, законодавчих пропозицій, проектів інших нормативних актів тощо. У сучасний період набула світового визнання практика ініціювання та підписання петицій до органів державної влади: президентів, парламентів, мерій міст та інших представницьких чи виконавчих органів. Існують й інші механізми врахування думки громадян під час прийняття рішень державними та місцевими органами.

Розгляд питань участі громадян у законотворчому процесі зумовлює необхідність насамперед з'ясувати сутність, зміст його участі у цій діяльності, визначити основні її ознаки та форми.

Участь громадян у законотворенні слід розглядати як діяльність, що невід'ємно пов'язана з гарантованим Конституцією правом громадян на участь у реалізації влади через формування законодавства як безпосередньо шляхом проведення референдуму, реалізації народної законодавчої ініціативи, так і опосередковано - через суб'єктів законодавчої ініціативи.

Найбільш характерними ознаками законотворчої діяльності громадян можна вважати:

- публічність цієї діяльності;

- спрямованість на виявлення суспільних відносин, що потребують врегулювання виключно на законодавчому рівні;

- спрямованість її на розвиток і удосконалення законодавчого регулювання суспільних відносин.

Таким чином, законотворча діяльність громадян - це їх публічна діяльність, яка пов'язана з реалізацією громадянами права на участь у законотворчому процесі та спрямована на виявлення суспільних відносин, які потребують законодавчого врегулювання, що здійснюється через прийняття, зміну та скасування законів.

Участь громадян у законотворчому процесі має здійснюватися через певні, чітко визначені форми. Такі форми є зовнішнім проявом змісту діяльності громадян щодо їх участі в законотворчому процесі. Можна виокремити безпосередні та опосередковані, парламентські та позапарламентські, загальні та спеціальні форми участі громадян у законотворчому процесі. Слід зауважити, що форми та способи реалізації права громадян на участь у законотворчому процесі можуть забезпечити практичне здійснення цього права лише при умові їх чіткої регламентації чинним законодавством.

Серед форм безпосередньої участі громадян у законотворчому процесі однією із найбільш дійових є народна законодавча ініціатива. Що ж являє собою народна законодавча ініціатива, як інститут прямої демократії?

Слід зауважити, що в юридичній науці до усіх актів пра- вотворчості, які ухвалені громадянами, а точніше - встановленою кількістю виборців, застосовується узагальнюючий термін - «народна правотворча ініціатива». Залежно від предмету народної правотворчої ініціативи - проект конституції або закону застосовуються терміни: «народна конституційна ініціатива» та «народна законодавча ініціатива». Отже, зазначеними термінами позначаються різні види народної правотворчої ініціативи [1, с. 140].

Питання про сутність, процедуру та правове забезпечення реалізації права народної законодавчої ініціативи є одним із ключових у теорії і практиці правотворчої діяльності. Слід підкреслити, що через конституційне встановлення та гарантування права народної законодавчої ініціативи забезпечується взаємодія, співпраця законодавчих органів держави із народом - громадянами країни.

Наявність у громадян права законодавчої ініціативи означає, що парламент зобов'язаний розглянути внесену даним суб'єктом пропозицію про видання закону або його проект. Зрозуміло, що парламент не зобов'язаний ухвалити пропонований закон, але він має відреагувати на народну ініціативу. Відтак, народна законодавча ініціатива стверджує себе як одна з найкращих форм забезпечення безпосередньої участі громадян в законотворенні. Вона, водночас, є досить ефективним інструментом контролю з боку громадян за законністю діяльності законодавчих органів. це свідчить про важливість функціонування зазначеного інституту.

Викладене дає підстави вважати, що народна законодавча ініціатива - це форма безпосередньої демократії, яка гарантована конституцією та законами країни і полягає у можливостях громадян ініціювати прийняття або внесення змін до Конституції, законів, через подання законопроекту до законодавчого органу чи прийняття його шляхом проведення референдуму.

Які правові основи та механізми реалізації права народної законодавчої ініціативи існують в світі?

Поняття і механізм здійснення народної законодавчої ініціативи в зарубіжних країнах сформувалися досить давно. Історично, народній ініціативі передувало право петицій, визнане за підданими ще у Біллі про права 1689 р. (Англія).[4, с. 48]

Вперше, народну законодавчу ініціативу було запроваджено у Союзній Конституції Швейцарської конфедерації 1874 р. та в Конституціях окремих її кантонів. Конституція республіки та кантону Женева містила окремий Закон про ініціативу, більшою мірою присвячений саме праву народної ініціативи [5].

Слід відмітити, що Конституція Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 р. передбачала право народної законодавчої ініціативи. Встановлювалось, що виборці - громадяни Республіки є суб'єктом подання законопроектів до парламенту. Конституцією визначався особливий порядок внесення таких законопроектів [6, ст. 38].

В сучасний період у багатьох зарубіжних країнах право народної законодавчої ініціативи закріплюється безпосередньо на рівні Конституцій (ст. 118 Конституції Польської Республіки; ст. 71 Конституції Італійської республіки; ст.41 Конституції Австрії; ст. 29.1 Конституції ФРН; ст. 87.1 Конституції Іспанії) [7-11].

Наприклад, згідно із ст. 118 Конституції Польщі, законодавча ініціатива належить, поряд із депутатами Сенату, Президентом Республіки та Радою Міністрів, також групі не менше ніж 100 тис. громадян, котрі володіють правом обирати до Сейму. Порядок процедури реалізації народної законодавчої ініціативи визначається законом. Таким чином, у Республіці Польща право народної законодавчої ініціативи регламентується безпосередньо на рівні Конституції. Порядок його реалізації визначається окремим законом. В Італійській Республіці право народної законодавчої ініціативи також отримало закріплення на рівні Конституції. У її ст. 71 встановлено, що народ здійснює законодавчу ініціативу шляхом внесення від імені не менш ніж п'ятдесяти тисяч виборців законопроекту, що складений у формі статей закону. В Італії багато питань, зокрема - у законотворчій сфері, має вирішуватися, згідно із Конституцією, шляхом референдуму (ст.75, 123, 132, 138). Так. наприклад, у ст. 75 встановлено, що на вимогу 500000 виборців або п'яти обласних рад призначається народний референдум для відміни, повністю або частково, закону або акту, що має силу закону.

Отже, загалом є підстави для висновку, що саме по собі конституційне закріплення інституту народної законодавчої ініціативи має істотне позитивне значення. Наявність цього інституту є вагомим важелем впливу з боку громадськості на процес прийняття законів та інших нормативно-правових актів, на їх якість та ефективність.

З теоретичної і практичної точки зору важливим є питання щодо чіткого визначення суб'єкта народної законодавчої ініціативи. У цьому питанні заслуговує на увагу досвід зарубіжних країн. Суб'єкт народної законодавчої ініціативи визначається виходячи із певних кількісних, а досить часто й територіальних умов та показників. Наприклад, Конституцією Литовської Республіки передбачається право народної законодавчої ініціативи громадян у кількості 50 тис. Громадяни, які мають виборче право, можуть подати у Сейм проект закону. Сейм зобов'язаний розглянути його [12, ст. 68]. За Конституцією Республіки Словенія право законодавчої ініціативи належить виборцям, у кількості не менш 5 тис. [13 ст. 88, ]. У Республіці Білорусь Конституцією передбачене право законодавчої ініціативи у громадян, які володіють виборчим правом, у кількості не менш як 50 тис. осіб [14, ст. 99].

Отже, на конституційному рівні чітко визначається кількість виборців, яка є необхідною для реалізації права народної законодавчої ініціативи. При цьому характерно, що як правило не простежується залежності між кількістю виборців, яка необхідна для реалізації права законодавчої ініціативи та загальною кількістю громадян країни.

Таким чином, суб'єктом права народної законодавчої ініціативи слід вважати певну, законодавчо встановлену кількість громадян держави, кожен з яких має виборчу правосуб'єктність, що можуть брати участь у розробці та офіційному внесенні законопроекту до законодавчого органу.

У ряді країн на рівні конституцій встановлені обґрунтовані обмеження стосовно питань, з яких законопроекти вносяться у порядку народної законодавчої ініціативи. Наприклад, в Іспанії проекти державного бюджету та економічних планів не можуть вноситися в порядку народної законодавчої ініціативи. За Конституцією Румунії, не можуть вноситися законопроекти в порядку народної законодавчої ініціативи з фіскальних проблем, питань міжнародного характеру, амністії та помилування [15, ст. 73].

Водночас, європейська практика використання права народної законодавчої ініціативи не може вважатися достатньо успішною. В Італії, після 50 років з дня прийняття Конституції, попри множинні випадки подання законопроектів народної ініціативи, парламентом не було схвалено жодного. В Австрії та Іспанії взагалі інститут народної законодавчої ініціативи не використовується, оскільки такі законопроекти відхиляються більшістю в парламенті.

Не можна не зважати на невтішну статистику про недостатньо впливове становище народу як суб'єкта законодавчої ініціативи. Вона свідчить про необхідність приділити особливу увагу гарантіям реалізації та механізмові захисту народу, як суб'єкту законодавчої ініціативи.

Які перспективи та наслідки запровадження інституту народної законодавчої ініціативи в Україні?

Запровадження і практична реалізація права народної законодавчої ініціативи пов'язане з наступними важливими моментами. Це: - готовність народу брати безпосередню участь у законотворчому процесі; - готовність громадян взяти на себе відповідальність за вирішення проблем, у тому числі і через прийняття відповідного закону.

Пропозиції щодо запровадження права народної законодавчої ініціативи неодноразово висувалися та обґрунтовувалися науковцями та громадськістю України. Зокрема, такі пропозиції були відображені в проектах Конституції України, як від 1 липня 1992 р., так і від 26 жовтня 1993 р. У процесі прийняття чинної Конституції 1996 року також пропонувалося запровадити інститут народної законодавчої ініціативи. Однак, ці пропозиції не отримали підтримки депутатів парламенту України. Після прийняття Конституції України в 1996 році було розроблено декілька законопроектів з цього питання, які стосувалися внесення відповідних змін до Конституції України, а також урегулювання права народної законодавчої ініціативи в окремому законі [5].

На сьогодні, правовою основою участі народу України у здійсненні законотворчої діяльності є Конституція України, Закони України "Про звернення громадян", "Про комітети Верховної Ради України", "Про Регламент Верховної Ради України", "Про Всеукраїнський референдум", деякі інші нормативні акти. Водночас, стосовно участі громадян у законотворенні, то ні Конституція України, ні закони не передбачають права громадян на законодавчу ініціативу. Народ України, як видно із змісту ст. 93 Конституції, не має статусу суб'єкту законодавчої ініціативи. Отже, громадяни України можуть реалізувати законодавчу ініціативу не безпосередньо, а лише опосередковано - через суб'єкта законодавчої ініціативи, насамперед - через народних депутатів, які є представниками народу України у парламенті [16, ст. 1]. Отже, наразі, в Україні, інститут народної законодавчої ініціативи не отримав належного конституційно-правового регулювання.

На користь запровадження інституту народної законодавчої ініціативи та інших форм участі громадян України в законотворчому процесі можна зазначити про наступне. Розвиток народного волевиявлення через запровадження на рівні Конституції й законів України та широке практичне застосування таких його форм, як народна законодавча ініціатива, громадська експертиза законопроектів, сприятиме більш активній участі громадян України в управлінні державою. Це підвищить їх зацікавленість до уважного вивчення законопроектів, які виносяться на розгляд Верховної Ради України, спонукатиме їх щодо висловлення своєї позиції стосовно підтримки чи відхилення законодавчих ініціатив. Поряд із тим, висока увага громадськості до законопроектів, що внесені на розгляд Верховної Ради України, спонукатиме народних депутатів України до прийняття більш відповідальних рішень. З рештою, це сприятиме підвищенню рівня політичної та правової культури в Україні.

Усвідомлення необхідності розширення можливостей громадян України впливати безпосередньо на розвиток і вдосконалення законодавства, спонукало Президента України Володимира Зеленського, 29 серпня 2019 р. внести до Верховної Ради України законопроект (№ 1015) про внесення змін до статті 93 Конституції (щодо законодавчої ініціативи народу). Президентський проект передбачає запровадження народної законодавчої ініціативи, як форми безпосередньої демократії. Передбачається, що вона має реалізовуватися громадянами через їх звернення до парламенту із законодавчими ініціативами.

Однак, слід зазначити, що у пропонованому вигляді законопроект не передбачає механізму реалізації права народної законодавчої ініціативи.

Враховуючи зарубіжний досвід законодавчої регламентації цього інституту, його практичного застосування, вкрай необхідним є визначення конституційно-правових засад, гарантій та розробка і впровадження механізмів практичної реалізації народної законодавчої ініціативи. Це зобов'язує парламент України юридично встановити на рівні Конституції та спеціального закону комплекс питань, що забезпечують його реалізацію. Насамперед визначити:

- форму реалізації громадянами України законодавчої ініціативи;;

- чітке визначення ознак суб'єкта народної законодавчої ініціативи (кількісних, якісних);

- визначення предмету та встановлення обмежень щодо предмету народної законодавчої ініціативи;

- процедурні питання: процедура збирання голосів та верифікації підписів громадян;

- гарантії захисту народної законодавчої ініціативи - зокрема, обов'язковість для парламенту розгляду законопроектів, поданих у порядку народної законодавчої ініціативи.

Доцільним, при цьому, також вбачається: встановлення права народу вносити не лише готові законопроекти, а також проекти законодавчих пропозицій; надання можливостей суб'єкту внесення законопроекту чи законодавчої пропозиції усувати недоліки, що виявлені у процесі їх розгляду у парламенті. Важливо встановити чіткі строки розгляду таких проектів парламентом. Безумовно, пошук дійових та реальних механізмів реалізації права народної законодавчої ініціативи має здійснюватися через громадські обговорення та консультації фахівців.

Таким чином, з метою розширення можливостей участі громадян у законотворенні та вдосконалення законодавчого процесу, вбачається за необхідне внесення доповнень до відповідних статей Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, прийняття спеціальних законів, спрямованих на розширення переліку форм народного волевиявлення та впровадження механізму їх реалізації. Зокрема, в законодавстві необхідно чітко визначити та встановити:

- правові форми щодо висловлення громадянином своєї позиції стосовно доцільності прийняття законів, проекти яких знаходяться на розгляді у Верховній Раді України;

- порядок ініціювання громадянами законопроектів та розгляду таких законопроектів парламентом України;

- конституційну вимогу стосовно обов'язкового та невідкладного розгляду законопроектів, які підтримані не менш, як 150 тисячами громадян України;

- порядок ініціювання громадянами питання про скасування закону чи іншого акту повністю або частково;

- форми та процедури безпосередньої участі громадян у прийнятті та скасуванні законів й інших актів;

- форми впливу громадськості на прийняття управлінських рішень, зокрема тих, що забезпечують виконання законів.

Зазначене сприятиме розвиткові механізмів залучення громадськості до управління суспільними і державними справами через її вплив та безпосередню участь у законотворчому процесі, у контролі за виконанням законів.

Література

1. Нестерович В.Ф. Поняття народної правотворчої ініціативи: наукові підходи та законодавча практика. ACADEMIA

2. Загальна декларація прав людини. Верховна Рада України. Законодавство України

3. Конституція України: станом на 15.10.2020.

4. Шаповал В.М. Народна ініціатива. Юридична енциклопедія: в 6-ти томах / Голова редкол. Ю.С. Шемшученко. Київ, 2002. Т 4. С. 48;

5. Іванова А.Ю. Законодавча ініціатива народу: рефлексії на законопроект № 1015. Харківська правозахисна група. Інформаційний портал «Права людини в Україні»

6. Конституція Української Народньої Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР). Верховна Рада України. Законодавство України

7. Конституция Республики Польши, 02.04.1997. Правовая библиотека legalns.com

8. Конституция Итальянской Республики, 01.01.1948. Правовая библиотека legalns.com

9. Федеральный конституционный закон Австрии, 10.11.1920. Правовая библиотека legalns.com

10. Основной закон Федеративной Республики Германии, 23.05.1949. Правовая библиотека legalns.com

11. Конституция Королевства Испании, 27.12.1978. Правовая библиотека legalns.com

12. Конституція Литовської Республіки, 25.10.1992. Верховна Рада України. Бібліотечні ресурси

13. Конституція Республіки Словенія, 23.12.1991. Верховна Рада України. Бібліотечні ресурси

14. Конституция Республики Беларусь, 24.11.1996. Правовая библиотека legalns.com

15. Конституция Румынии, 21.11.1991. Правовая библиотека legalns.com

16. Про статус народного депутата України. Закон України від 17 груд. 1992 р. № 2790-XII

Размещено на Allbest.ru