Щодо питання аналізу нормативно-правової бази Національної поліції України за 2018-2019 роки

Солнцева Х.В., кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності; Сливна В.А., студентка міжнародно-правового факультету, 3 курсу, 3 групи Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

У статті проаналізовані нормативно-правові акти Національної поліції України за 2018-2019 роки для того, щоб простежити практичне виконання завдань реформи 2015 року та спрямованість діяльності органів Національної поліції, засновану на адаптації та впровадженні механізмів та методів роботи за європейським зразком.

В статье проанализированы нормативно-правовые акты Национальной полиции Украины за 2018-2019 годы для того, чтобы проследить практическое выполнение задач реформы 2015 года данного органа и направленность деятельности Национальной полиции, основанной на адаптации и внедрении механизмов и методов работы по европейскому образцу.

Other important changes in the activities of the National Police occurred on the basis of resolutions of the Cabinet of Ministers of Ukraine. For example, the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine «On Approval of the Procedure of Conducting the Assessment of Population Confidence in the National Police» of 07.02.2018 defines the main mechanism of such assessment, principles and tasks, establishes its subjects and periodicity.

Постановка проблеми

Діяльності будь-якого органу державної влади у країні повинна бути ефективною та плідною. Вона залежить від багатьох факторів: сформована на високому рівні система управління та організації роботи, рівень професійної підготовки та кваліфікації штату службових та посадових осіб, запровадження інноваційних механізмів та сучасних технологічних розробок при здійсненні повноважень, а також наявність чітко визначеної нормативно-правової основи діяльності. Не є виключенням й правоохоронні органи України, зокрема, органи Національної поліції, які є представниками публічної влади, а тому відповідно до основних положень теорії права базовим принципом існування таких органів є спеціально-дозвільний принцип або так званий тип правового регулювання «заборонено все, що прямо не дозволено законом». Дане правило пов'язує державу та її органи правом, зобов'язуючи їх діяти у правових межах, у правових формах та правовими способами [с. 58, 1]. З іншої сторони, має значення у даному контексті також завдання та призначення відповідних органів.

Так, Закон України «Про Національну поліцію» закріплює: «Завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3) протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги» [2]. Виходячи з даних тверджень, варто зазначити, що для реалізації та виконання всіх покладених завдань та враховуючи сувору обмеженість приписами законодавства, необхідною є наявність такої правової основи у діяльності правоохоронних органів, яка б чітко розмежовувала компетенцію між ними, надавала широке, проте обґрунтоване коло прав та обов'язків, визначала порядок здійснення повноважень, а також закріплювала ряд інших ключових положень, без яких правомірність існування таких органів ставиться під сумнів.

Іншим моментом, який має значення при постановці проблематики, є те, що з 2015 року в Україні почала діяти нова система органів Національної поліції. В основі таких змін стала не лише перестановка кадрів, а й більш кардинальні перетворення. Зокрема, було повністю оновлено нормативну базу діяльності органів поліції: видано спеціальний Закон України «Про Національну поліцію», внесено відповідні зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також прийнято ряд підзаконних нормативно-правових актів. Так, являючи собою вже іншу потужну систему, Національна поліція в Україні почала здійснювати свою діяльність та давати перші ефективні показники: збільшення кількості затриманих правопорушників та рівня довіри з боку громадян.

Проте для наявності й у подальшому таких високих результатів, а також для усунення існуючих прогалин та проблем у ході виконання своїх повноважень, має бути постійна динаміка в організації органами своєї діяльності в усіх сферах та за всіма напрямами. Через це актуальність даної роботи полягає в тому, що на сьогодні ще не досягнуті повністю ті цілі, які були покладені в основі реформи 2015 року. А тому Національна поліція України має вдосконалювати свою роботу, у тому числі шляхом покращення нормативно-правової бази з метою її відповідності сучасним умовам життя та ліквідації будь-яких наявних недоліків.

Виклад основного матеріалу

Питання того, що лежить в основі діяльності поліцейських органів в Україні, якими нормативно-правовими актами вони керуються при здійсненні своїх повноважень, не раз підіймалося різними науковцями та авторами. Нова хвиля досліджень розпочалася після 2015 року, коли перелік таких актів було скасовано, а замість нього видано ряд нових. Це викликало інтерес у вчених з метою порівняльного аналізу оновленої правової бази зі старою. Так, заслуговують на увагу праці з детальним дослідженням законодавства про Національну поліцію таких авторів, як Бандурка О.М., Банчук О.А., Братель С.Г., Галай А.О., Калюк О.М., Кравець Л.В., Куліков В.А., Лакійчук А.О., Новікова О.Ф., Черняк А.Г., Щербатюк Т.О. тощо.

Основним актом діяльності поліції є вищезгаданий Закон України «Про Національну поліцію» від 2015 року. На сьогодні Закон налічує близько 20 змін, більшість з яких були внесені у 2018 році. Дані поправки не змінюють істотним чином норми, а лише конкретизують їх у зв'язку із певними оновленнями законодавства в інших сферах права. Проте цікавою є редакція від 31.08.2018 року, відповідно до якої у статті 97 про одноразову грошову допомогу в разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського серед підстав виплати такої допомоги було доповнено наступну: «здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів» [2]. Розширення переліку саме даною умовою є важливим та свідчить про те, що здійснення поліцейським таких дій виокремлюється з інших його службових обов'язків, через що держава визнає та посилює правовий захист зі свого боку, зважаючи на існуючу сьогодні складну політичну ситуацію у країні.

Інші важливі зміни у діяльності Національної поліції відбулися на основі постанов Кабінету Міністрів України (далі - КМУ). Наприклад, Постанова КМУ «Про затвердження Порядку проведення оцінки рівня довіри населення до Національної поліції» від 07.02.2018 року визначає основний механізм проведення такої оцінки, принципи та завдання, встановлює його суб'єктів та періодичність. Так, «принципами проведення оцінки є об'єктивність опрацювання інформації та системність оцінювання якості» [3]. Причиною видання цього акту є положення ст. 11 Закону України «Про Національну поліцію», відповідно до якої «рівень довіри населення до поліції є основним критерієм оцінки ефективності діяльності органів і підрозділів поліції» [2], а також затвердження цього критерію як першочергового при оцінці роботи поліції у 2019 році. Дана постанова реалізує собою також один із напрямів реформи 2015 року: регламентація обов'язку поліції тісно взаємодіяти з населенням, територіальними громадами та територіальними об'єднаннями. Для цього у липні 2018 року Національна поліція оголосила тендер для соціологічної служби, яка здійснить оцінку рівня довіри населення до неї. Результати такої оцінки були представлені на початку 2019 року, за якими кожен третій громадянин довіряє поліції, що є на 5 % більше попереднього найвищого показника, що був встановлений у 2012 році.

Потребують уваги й акти, що регулюють міжнародну діяльність Національної поліції. Так, Постановою КМУ від 05.09.2018 року № 714 Україна приєдналася до Угоди між Урядом Румунії та Урядом Республіки Молдова про створення та функціонування Спільного контактного центру «Галац» від 2011 року. За словами міністра внутрішніх справ «це великий крок у протидії міжнародній і транснаціональній злочинності, метою якого є оперативний обмін інформацією між прикордонними, митними та поліцейськими відомствами країн-учасниць» [5].

Результатом реформи стала і поява у 2018 році Управління кримінального аналізу як окремого аналітичного підрозділу кримінальної поліції, яке відповідає за впорядкування та подальший аналіз усієї наявної оперативної інформації. Передумовою появи такого органу став проект Європейського Союзу «Підтримка реформи поліції в Україні», метою якого є підвищення ефективності роботи поліції та зміцнення довіри суспільства до поліцейських [8]. Завдяки цьому проекту Консультативна місія Європейського Союзу сьогодні надає матеріальну допомогу та іншим чином підтримує перетворення правоохоронних органів в Україні у відкриті, демократичні служби. Зокрема, Місія Євросоюзу передала Національній поліції технічне обладнання для Управління кримінального аналізу з метою організації його роботи за принципом інформаційно-аналітичної роботи «Intelligence-Led Policing (ILP)». З цього приводу Мовчан А.В. зазначає наступне: «ILP є моделлю поліцейської діяльності, згідно з якою оперативно-аналітична інформація (intelligence) слугує підставою для проведення операцій та розслідувань, а не навпаки. Ця модель дозволяє зменшити матеріальні витрати, знизити рівень злочинності, забезпечити більш високий рівень безпеки особового складу» [с. 18, 9].

Ефективний результат має також існування вже відомої на сьогодні інформаційної підсистеми (далі - ІП) «Гарпун». Вона була створена на підставі Наказу Міністерства внутрішніх справ від 13.06.2018 року № 497, яким було затверджено Інструкцію з формування та ведення даної підсистеми. ІП «Гарпун» є частиною інформаційно-телекомунікаційної системи «Інформаційний портал Національної поліції України» та призначений для обробки відомостей про транспортні засоби усіх типів та їх номерні знаки, що розшукуються у рамках кримінального, виконавчого проваджень, проваджень у справах про адміністративні правопорушення, оперативно-розшукової діяльності, а також за ухвалою слідчого судді, суду. Таким чином, завдяки створенню даної системи відбулося повне об'єднання інформації про розшукувані об'єкти, що в результаті сприяло більш оперативному реагуванню та прийняттю рішень працівниками поліції. Так, за кількісними показниками поліцейські органи та підрозділи на сьогодні мають доступ та використовують інформацію майже з 20 тисяч камер відеоспостереження, що, безумовно, підвищує рівень викриття правопорушників.

Показовим є і той факт, що Національна поліція з кожним роком усе більше розширює коло своїх зовнішніх зв'язків за різними напрямами з іншими органами державної влади, організаціями, міжнародними об'єднаннями. Суть таких взаємодій теж чітко регламентується у підзаконних актах поліції. Напри- клад, Наказом МВС від 30.01.2018 року № 64/261/5 затверджено Порядок взаємодії МВС, Національної поліції України та органів і осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів. За даним Порядком органи поліції за відповідними постановами державних чи приватних виконавців наділяються повноваженнями щодо розшуку транспортних засобів боржників у кримінальному провадженні, а також забезпечують охорону та безпеку таких виконавців у разі вчинення можливих кримінальних та адміністративних правопорушень при проведенні інших виконавчих дій. Іншим прикладом є Наказ МВС від 27.02.2018 року № 147, відповідно до якого Національна поліція співпрацює з Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації.

Сфера такої взаємодії виникає у зв'язку із забезпеченням публічної безпеки та порядку за місцем проведення заходів з виявлення та припинення порушень законодавства в галузі зв'язку, виявлення ознак кримінальних правопорушень в галузі зв'язку. Напрями співпраці полягають в обміні інформацією, що стосується даної сфери, проведення спільних семінарів, тренінгів, нарад, круглих столів, надання взаємних консультацій тощо. Під час здійснення заходів з управління активами, на які накладено арешт у кримінальному провадженні, Національна поліція спільно діє з Національного агентством України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів. Механізм даної взаємодії закріплений у спільному Наказі відповідних органів від 13.07.2018 року № 140/608.

Внутрішніми актами МВС регулюється також і взаємодія з міжнародними організаціями. Така співпраця має розпорядчий характер, тобто полягає переважно в обміні працівниками, ресурсами, об'єктами, що стосуються певної сфери, і здійснюється на основі вже існуючих угод з приєднання України до відповідних організацій чи міжнародних договорів. Так, на основі Постанов «Про представника Національного центрального бюро Інтерполу в Глобальному комплексі інновацій Інтерполу» від 22 травня 2019 року № 495 та «Про направлення офіцерів зв'язку до Європейського поліцейського офісу» від 22 травня 2019 року №494 КМУ за пропозиціями Національної поліції нещодавно направив кількох поліцейських до Інтерполу та Європолу з оплатою всіх витрат, необхідних для їх утримання та соціального страхування. Крім цього, іншим аспектом міжнародної діяльності є те, що Національна поліція активно слідує та використовує різного роду рекомендаційні та пояснювальні документи, що деталізують певні актуальні чи проблемні міжнародні питання.

Наприклад, на сайті поліції у 2018 році було розміщено інформацію щодо прийняття до уваги усіма органами та підрозділами у ході своєї діяльності Рекомендації Комітету Міністрів про ролі та обов'язки Інтернет-посередників, яка була ухвалена Комітетом Міністрів 7 березня 2018 року на 1309-му засіданні Заступників Міністрів. Дана Рекомендація встановлює принципи та умови, якими мають керуватися держави, зокрема, їх правоохоронні органи, при здійсненні дій щодо Інтернет-посередників. Регламентація цієї сфери сьогодні має важливе значення, адже через глобальний характер мережі Інтернет коло відносин та кількість її посередників є безмежним, а тому забезпечення у цій сфері дотримання всіх прав та свобод людини, безпеки суспільства та держав є вкрай проблемним завданням для державних органів.

Істотні зміни торкнулися за останні роки соціального та матеріально-технічного забезпечення поліцейських. Наприклад, відповідно до Постанови КМУ від 24.10.2018 року № 866 «Про затвердження Порядку виплати та визначення розміру грошової компенсації за найм ними житла» поліцейським, які не мають власного житла в населеному пункті, де вони проходять службу, і винаймають його на підставі договору житлового найму, виплачується щомісяця грошова компенсація. Наказ МВС «Про затвердження Порядку організації системи психологічного забезпечення поліцейських, працівників Національної поліції України та курсантів (слухачів) закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських» від 06.02.2019 року № 88 забезпечує надання усім працівникам органів поліції комплексу організаційних, психопрофілактичних, практичних, психологічних заходів, спрямованих на запобігання впливу ризиконебезпечних чинників професійної діяльності, збереження їх фізичного та психічного здоров'я, підвищення психологічної стійкості, надійності та готовності.

Крім цього, 25 квітня 2019 року було видано Наказ МВС «Про заохочення в Національній поліції України», хоча раніше відповідні заходи регламентувалися лише на рівні Закону України «Про Національну поліцію» та Дисциплінарного статуту Національної поліції України. Відповідно до цього Наказу «за мужність, відвагу, героїзм, особливі заслуги перед державою в боротьбі зі злочинністю, забезпеченні публічної безпеки і порядку, бездоганну та ефективну державну службу, особливі трудові заслуги та зразкове виконання службових обов'язків до поліцейських можуть застосовуватися такі види заохочень: занесення на дошку пошани; заохочення грошовою винагородою; заохочення цінним подарунком; надання додаткової оплачуваної відпустки тривалістю до п'яти діб; заохочення відомчими заохочувальними відзнаками Національної поліції України або Міністерства внутрішніх справ України; дострокове присвоєння чергового спеціального звання та інше» [10].

Для можливості ефективно та оперативно здійснювати свої повноваження, а також з метою реалізації гарантій своєї професійної діяльності поліцейські мають бути забезпечені відповідним технічним оснащенням. Правовою основою цього є Інструкція з організації забезпечення, зберігання та експлуатації озброєння в Національній поліції України, затверджена Наказом МВС від 11.10.2018 року № 828, яка визначає організацію забезпечення зброєю, боєприпасами, спеціальними засобами, засобами індивідуального захисту, приладами та іншим захисним спорядженням у Національній поліції України, їх зберігання та експлуатацію.

Показовим у цьому аспекті є той факт, що за останні роки за даними на сайті Національної поліції було проведено масштабне переозброєння підрозділів поліції особливого призначення новими видами стрілецької зброї, які відповідають сучасним вимогам, що висуваються до такого виду зброї. Так, поліція закупила майже 1000 комплектів штурмових та снайперських автоматичних гвинтівок, 2000 пістолетів-кулеметів. Крім зброї, після завершення реформи та до 2019 року більше ніж на чверть оновлено парк легкового автотранспорту технологічно сучасними автомобілями, загальна кількість закупівлі яких становить майже 2,5 тисячі одиниці.

Як було вище зазначено, в Україні на разі залишається актуальним питання окремого правового регулювання різних сфер діяльності органів держави на території Донецької та Луганської областей. Не є винятком робота співробітників поліції, коло повноважень яких теж є складовою при вирішені проблем, пов'язаних з охороною суспільства, держави та публічної безпеки. Через це важливим кроком для можливості більш ефективно здійснювати відповідні свої завдання стала Постанова КМУ від 26 вересня 2018 року № 772, яка затвердила Порядок забезпечення Збройних Сил, інших утворених відповідно до законів військових формувань, правоохоронних органів спеціального призначення, Міністерства внутрішніх справ, Національної поліції, розвідувальних органів, військової прокуратури, Державної служби з надзвичайних ситуацій, працівників закладів охорони здоров'я необхідними засобами та ресурсами під час їх залучення до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях. Даний акт чітко закріплює на нормативному рівні порядок, перелік та умови передачі відповідним органам різного виду допомоги: боєприпасів, озброєння, бойової техніки, продовольства, медичних матеріалів, грошової допомоги, предметів побутового користування тощо.

Незважаючи на таку велику кількість змін та нововведень у нормативно-правовій основі діяльності органів Національної поліції України, не всі питання ще є достатньо врегульовані та вирішені. Наприклад, вищезгаданий новостворений Департамент стратегічних розслідувань хоча на сьогодні вже налічує в собі штат працівників, які дають гарні показники у ході своєї роботи, проте існує нагальна потреба у виданні або спеціального акту, або відповідних змін в існуючих нормах, які б чітко визначали повноваження, структуру, матеріально-технічну базу та порядок взаємодії даного Департаменту з іншими підрозділами поліції та органами влади [с. 245, 11]. Іншою проблемою досі залишається наявність застарілих актів, які не враховують змін, що відбулися після реформи 2015 року, а тому правомірність та ефективність їх застосування ставиться під сумнів. Наприклад, усе ще чинною залишається Інструкція про взаємодію правоохоронних органів у сфері боротьби з організованою злочинністю, затверджена спільним наказом МВС та Служби безпеки України від 10.06.2011 № 317/235, проте, зрозуміло, що про такі нові органи, як Управління кримінального аналізу чи Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України, у даному акті мова не йде.

Висновок

Отже, на основі вищевикладеного матеріалу можна зробити висновок, що після проведення реформи у 2015 році вся діяльність органів Національної поліції Україні набула іншої спрямованості, заснованої на адаптації та впровадженні механізмів та методів роботи за європейським зразком, тісній співпраці з національними та міжнародними організаціями та об'єднаннями, підвищенні рівня довіри з боку населення та вдосконаленні умов та порядку організації роботи працівників поліції. Отримання таких результатів можна простежити шляхом аналізу відповідних нормативно-правових актів за 2018-2019 роки, які демонструють практичне виконання поставлених завдань реформи. Такий правовий стан свідчить про те, що існує певна динаміка та конкретний план подальшої діяльності поліції, метою якої є, безумовно, досягнення кращих результатів та вищих показників за всіма аспектами.

Проте на разі можна говорити лише про те, чи буде така динаміка постійною. Адже ще залишаються невирішеними проблеми не лише правового регулювання сучасних умов життя, а й практичної реалізації прав та обов'язків поліцейських. Таким чином, стверджувати, що реформування органів поліції в Україні завершилося чи підходить до кінця не є обґрунтованим. Так, Національна поліція активно впроваджує усі намічені цілі, але для ефективного виконання своїх завдань вона повинна постійно оновлювати себе та розвивати, зважаючи на зміни, що виникають як у житті держави, так і на світовій арені.

національна поліція реформа правовий