Державне стимулювання альтернативної енергетики: порівняльно-правовий аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНЕ СТИМУЛЮВАННЯ АЛЬТЕРНАТИВНОЇ ЕНЕРГЕТИКИ: ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ

X. Григор'єва,

доктор юридичних наук, доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права Національного університету «Одеська юридична академія»

Постановка проблеми. Поєднання екологічної та енергетичної криз в Україні сформували сприятливу основу для розвитку альтернативної енергетики - такої системи виробництва енергії, яка базується на відновлюваних невуглецевих джерелах. Ці передумови втілились у спеціальному протекційному законодавстві та знайшли свій найяскравіший прояв у високому «зеленому» тарифі для виробників відновлюваної енергії. Однак у 2020 році відбувся колапс вітчизняної державної системи стимулювання альтернативної енергетики, що спричинило регресивні зміни законодавства, зокрема зменшення підтримки за рахунок «зеленого» тарифу.

Ця ситуація вимагає серйозного всебічного осмислення, і такі спроби вже започатковані в наших попередніх публікаціях [1-5]. Однак залишається ще багато питань. Наприклад, указані поспішні зміни законодавства політично виправдовуються тим, що розвинені країни від «зеленого» тарифу поступово відмовляються як від пережитку. Подібні аргументи мають бути або науково обґрунтовані, або спростовані на основі серйозного компаративного аналізу.

Стан дослідження. Питаннями правового забезпечення розвитку альтернативної енергетики в Україні займалися такі науковці, як Я.С. Бенедик, С.Д. Білоцький, О.В. Гафурова, X.А. Григор'єва, Г.Д. Джумагельдієва, К.М. Караханян, О.Б. Кишко-Єрлі, Р. С. Кірін, М.В. Краснова, М. М. Кузьміна, О. І. Кулик, С. А. Оболєнська, А. В. Павлига, А.В. Пастух, Є. О. Платонова, Е. Ю. Рибнікова, Ю. М. Рудь, О. М. Савельева, М.В. Чіпко, І.Є. Чумаченко, Т. Є. Харитонова, Г. І. Шматько та інші. Проте стрімкі зміни правового регулювання потребують постійного моніторингу та забезпечення актуальних наукових досліджень, але проблеми реформування вітчизняної державної підтримки альтернативної енергетики ще не досліджувалися в розрізі порівняльного аналізу.

Саме тому мета нашого дослідження -- виявлення закономірностей еволюції системи державного стимулювання альтернативної енергетики у світі та визначення на цій підставі особливостей розвитку відповідного вітчизняного законодавства.

Виклад основного матеріалу. Виклики, що постали перед людством, вимагають якомога швидкого, узгодженого й дієвого їх вирішення. Однією з найсерйозніших проблем сучасності цілком виправдано вважається кліматична. Подальше прогресування негативного антропогенного впливу на довкілля призведе до безповоротних процесів, які важко змоделювати та яким варто запобігти. Невід'ємним складником протидії кліматичним змінам є так званий енергетичний перехід. Він означає, що традиційна «коричнева» енергетика - основний продуцент парникових газів має замінюватися новою системою виробництва енергії - альтернативною енергетикою. Ступінь усвідомлення необхідності цього кроку суттєво різниться залежно від країни, проте спостерігається загальна прогресивна тенденція до розвитку альтернативної енергетики у світі.

Компаративний аналіз показує, що шляхи, які обирають країни для досягнення цілей розвитку «зеленої» енергетики, різняться. Ми схематично розглянемо деякі найбільш репрезентативні приклади.

Європейський Союз. Система енергетичного законодавства ЄС відзначається єдиною нормативно-правовою базою, що формується низкою стратегічних директив і дорожніх карт, розроблених Єврокомісією. На національному рівні з метою розвитку відновлюваних джерел енергії у країнах ЄС прийнято низку нормативних документів, таких як національні стратегії («Національна Енергетична стратегія Угорщини до 2030 року» від 14 лютого 2012 р., «Енергетична стратегія Данії до 2050 року» від 24 лютого 2011 р.) та національні Закони з енергетики (Закон Німеччини «Про відновлювальні джерела енергії» від 2000 р., Закон «Про енергетику» Болгарії від 2011 р.).

Національні державні програми містять відмінності в підходах до здійснення енергетичної політики ЄС, спричинені різним рівнем енергетичної інфраструктури країн, наявністю енергоносіїв, пріоритетами в забезпеченні енергетичної безпеки. У більшості європейських країн стратегія енергоефективності та використання альтернативних джерел енергії набула характеру національної ідеї. Згідно з новою Енергетичною Стратегією ЄС до 2050 року (EU 2050 Energy Strategy) планується забезпечити більше половини всього енергоспоживання електроенергією, 80% якої має вироблятися з альтернативних джерел [6].

Практичні заходи щодо гармонізації у сфері відновлюваних джерел енергії ЄС почав уживати з розробки концептуальних політичних документів - актів «м'якого права» у формі Білих та Зелених книг. Вони мали окреслити проблему та намітити перспективні шляхи її вирішення на основі спільної стратегії. Зокрема, одним із перших актів ЄС, присвячених правовому регулюванню відносин, пов'язаних із відновлюваними джерелами енергії, стала Зелена книга Європейської Комісії від 20 листопада 1996 року. За результатами дискусії Зеленої книги була прийнята у 1997 році Біла книга «Енергія для майбутнього: відновлювані джерела енергії», яка визначила стратегію ЄС і план дій.

Основні напрямки розвитку енергетики ЄС, включаючи відновлювану, впродовж наступних років визначаються також у таких документах ЄС, як Зелена книга ЄС 2005/265 про енергетичну ефективність, і Зелена книга ЄС 2006/105 про європейську стратегію стійкої, конкурентоспроможної та безпечної енергетики. Реалізація їх положень сприяла зростанню в ЄС частки відновлюваної електроенергії порівняно з іншими новими технологіями [6].

Проте основними регуляторними актами з використання і розвитку відновлюваних джерел енергії є Директиви ЄС, що містять спільні цілі для країн-учасниць у галузі відновлюваної енергетики [7, с. 10]. Європейське законодавство зобов'язує країни-члени стимулювати альтернативну енергетику, однак залишає право вибору способів такого стимулювання національному законодавцю. Найпоширенішими правовими механізмами стимулювання використання альтернативних джерел енергії є: «зелений» тариф (feed-in tariff, FIT), преміум «зелений» тариф (feed-in premium, FIP), квотні зобов'язання з торговими «зеленими» сертифікатами, тендери й аукціони, а також інвестиційні гранти, пільгові кредити, податкові й митні пільги тощо [8].

США. В енергетичному законодавстві США простежується тенденція державної підтримки і сприяння розвитку галузі альтернативної енергетики. У 2007 році Законом «Про енергетичну незалежність та безпеку» (Energy Independence and Security Act - EISA) було закріплено положення про те, що виробництво енергії із відновлюваних джерел є одним із найважливіших та ефективних засобів вирішення не тільки енергетичних, але й екологічних задач, що постають перед людством. Відповідно до Закону «Про відновлення економіки та інвестиції» (American Recovery and Reinvestment Act) ціла низка федеральних проектів і програм у цьому напрямку фінансувалася з федерального бюджету у вигляді грантів, зокрема, виробництво біопалива (Biomass Program), геотермальна енергетика (Geothermal Technologies Program), виробництво нової генерації батарей і програмного забезпечення для електромобілів та авто гібридів, забезпечення енергоносіями з відновлюваних джерел будівель і споруд федеральної власності під час їх проектування, будівництва та модернізації.

Наразі Конгресом США розглядається проект Закону «Про чисту енергетику» (Clean Energy Standard); його метою є забезпечення до 2050 року отримання електроенергії за нульового викиду в атмосферне повітря парникових газів (net-zero emissions). Положення проекту базуються на міжнародно-правових принципах охорони довкілля передусім щодо запобігання зміни клімату. Зокрема одними з головних напрямків запропонованого механізму виступають створення ринку енергоресурсів, а також продаж кредитів на розроблення альтернативних джерел енергії. Отже, відновлювана енергетика у США досягла високого рівня і продовжує стрімко розвиватися [9].

Канада. Розвиток законодавства Канади в енергетичному секторі характеризується тим, що конституція наділяє саме провінції і території правом регулювання ринку енергетики - кожен із 13 регіонів країни має унікальну ситуацію. Федеральна влада відповідальна лише за вироблення мінімальних екологічних стандартів і правил міжнародної торгівлі ресурсами й енергією. Нині держава реалізує низку федеральних проектів, спрямованих на використання відновлюваних джерел енергії, зокрема, надає значні субсидії компаніям, які впроваджують альтернативну енергетику, стимулює виробників «чистої» енергії для нарощування генеруючих потужностей, встановлює «зелені» тарифи на рівні одних із самих високих у світі з метою залучення додаткових інвестицій.

У 2008 році в Канаді було прийнято Закон «Про сталий розвиток» (Federal Sustainable Development Act), в якому офіційно оголошено про підтримку відновлюваної енергетики [10]. З метою розвитку положень і підтримки вказаного Закону діяла Федеральна стратегія сталого розвитку за період 2016-2019 рр. (Federal Sustainable Development Strategy - FSDS) [11]. Основними напрямками дії стратегії були заходи, спрямовані на збереження екології та запобігання зміни клімату, зокрема виробництво енергії із альтернативних джерел.

Запроваджувався план виробництва так званої «чистої енергії», який передбачав виробництво енергії із відновлюваних джерел на рівні 90% усього обсягу до 2030 року.

Це завдання стратегії вже має певні позитивні напрацювання. Зокрема, до 2017 року федеральні та місцеві уряди в енергетичній сфері, які погодилися на спільний план дій, здійснили важливі кроки щодо розширення кола учасників, що використовують «чисту» енергетику, а також надали значні інвестиції у будівництво нових об'єктів альтернативної енергетики. З метою прискорення росту компаній, які використовують «чисті» технології, з державного бюджету було надано майже 14 млрд. дол. Окрім цього, уряд збирається інвестувати 21,9 млрд. дол. протягом 11 років для підтримки «зеленої інфраструктури», що дозволить створити в Канаді чисту економіку завдяки розвитку відновлюваних джерел енергії [9].

Країни Латинської Америки. У 70-х роках минулого століття, під час першої хвилі нафтової кризи уряд Бразилії запровадив програму щодо використання алкоголю як палива (National Fuel Alcohol Program). Реалізація програми не викликала суттєвих ускладнень, оскільки Бразилія є одним із найбільших світових виробників цукру та цукрового очерету. Проте уряд допомагає приватному бізнесу реалізовувати цю програму, надаючи додаткові податкові пільги і преференції. Наприклад, до вказаних стимулюючих заходів підтримки виробників біоетанолу, який роблять із цукру, належить положення законодавства щодо обов'язкового вмісту останнього в паливі на рівні 20% - 25%. Тим самим держава забезпечує існування ринку збуту виготовленої продукції. Для споживачів, тим часом, встановлюються субсидії у вигляді невисокої ціни на таке пальне, що робить його доступним для споживання.

Що стосується нормативно-правового забезпечення розвитку альтернативної енергетики країн Латинської Америки, то національні закони останніх закріплюють аналогічні положення енергетичної політики, основними з яких виступають: гарантії економічної та енергетичної безпеки, політика збереження навколишнього природного середовища та екологічна безпека, забезпечення застосування стимулюючих заходів (зокрема державних дотацій та субсидій), інвестиції в енергетичний сектор, податкові пільги, державна підтримка виробників відновлюваної енергетики [12].

Австралія. Правове забезпечення підтримки альтернативної енергетики в Австралії втілюється в домінуючому правовому механізмі зелених сертифікатів. Згідно із законодавством, альтернативна енергетика заохочується за допомогою виданих федеральним урядом торгових сертифікатів, які роздрібні продавці електроенергії зобов'язані придбати [13]. Крім того, Австралія однією з перших країн світу запровадила податок на вуглець. Однак за відсутності належної політичної волі ці позитивні нормотворчі дії не створили ефективного рушія трансформації енергетичної системи, що підтверджується збереженням високих показників використання викопного палива [14].

Науковцями критикується нормативне забезпечення альтернативної енергетики Австралії. Зокрема стверджується, що прийнятий енергетичний закон - «Біла книга» 2015 року - зосередив увагу лише на економіці, повністю проігнорувавши політику енергетичної безпеки та не досить приділивши увагу питанням захисту навколишнього середовища [15]. Зокрема, австралійський федеральний закон про відновлювану енергію має бути розширений задля вирішення важливих питань, яким нині приділяється мало законодавчої чи політичної уваги [16].

Азійські країни. Малайзія, усвідомлюючи вичерпність власних запасів викопних ресурсів, ще 20 років тому розпочала стимулювати розвиток альтернативної енергетики. Водночас відповідний поступ відбувався по висхідній: з 2001 по 2010 роки діяла програма Small Renewable Energy Power (SREP), яка характеризувалася помірним стимулюючим ефектом, а з 2011 року законодавчу основу було суттєво реформовано з метою активізації розвитку сектору альтернативної енергетики. Цікаво, що в основу свого реформування 2011 року Малайзія поклала правовий досвід Німеччини, запровадивши систему FIT (Feed-in Tariff) - аналог вітчизняного «зеленого» тарифу [17].

Наявність сприятливих природно-кліматичних умов зумовила розробку цілеспрямованої державної політики стимулювання біоенергетики і в Індонезії. Це швидко дало необхідний ефект, а саме: за даними ФАО, у період з 1994 до 2004 ріку виробництво пальмової олії зросло більше ніж на 400%, і вже з 2005 року Індонезія завоювала лідерські позиції із виробництва пальмової олії у світі. Цей стрибок спричинив такі очікувані наслідки: збільшення виробництва і споживання біопалива, збільшення робочих місць, посилення експорту тощо. Однак особливий інтерес викликають неявні наслідки, які проявилися під час становлення біоенергетики та змусили країну до них адаптуватися: 1) міжнародний осуд несталого землекористування внаслідок розширення пальмових плантацій; 2) негативний досвід перерозподілу земель на користь пальмових плантацій, який спричинив масові порушення земельних прав місцевих жителів і громад [18].

Проведений схематичний опис основних правових стратегій підтримки альтернативної енергетики в різних країнах світу вказує на те, що пошук оптимальних правових механізмів триває. Порівняльно-правовий аналіз показав, що універсальної правової моделі стимулювання альтернативної енергетики не існує: кожна країна сформувала власну унікальну систему протекційних механізмів. Проте існують такі спільні риси, на які варто звернути увагу:

а) виявлене широке різноманіття підходів до стимулювання альтернативної енергетики у світі може бути зведене до кількох ключових правових механізмів: «зелений» тариф (feed-in tariff, FIT); преміум «зелений» тариф (feed-in premium, FIP); квотні зобов'язання з торговими «зеленими» сертифікатами; тендери й аукціони; інвестиційні гранти, пільгові кредити, податкові та митні пільги тощо;

б) практично всі країни, які розвинули сектор альтернативної енергетики, використовують для цього поєднання певного домінуючого правового механізму (найчастіше ним виступає «зелений» тариф) та низки додаткових допоміжних правових механізмів стимулювання;

в) у багатьох країнах спостерігається еволюційна трансформація системи стимулювання альтернативної енергетики, яка проходить кілька послідовних етапів (рівнів).

Водночас глибокий аналіз істо- рико-правових особливостей становлення і розвитку законодавства багатьох зарубіжних країн продемонстрував цікаву закономірність, яка полягає у багаторівневому розвитку системи стимулювання альтернативної енергетики, а саме:

- державне стимулювання першого рівня (економічного), на якому заохочується діяльність у сфері альтернативної енергетики як така. Цей рівень характеризується впровадженням суттєвих пільг, високих тарифів, наданням дешевих кредитів тощо. Метою такого типу державного стимулювання є швидке залучення інвестицій і надання поштовху цій галузі економіки;

- державне стимулювання другого рівня (екологічного) заохочує вже не будь-яку діяльність у сфері альтернативної енергетики, а лише екологічно безпечну. Саме тому цей рівень підтримки супроводжується запровадженням екологічних імперативів, критеріїв сталості, виокремленням певних напрямів альтернативної енергетики як пріоритетних за екологічними якостями тощо;

- державне стимулювання третього рівня (кліматоохоронного) поєднує, крім підтримки екологічних ідей попереднього рівня, також механізми заохочення споживачів до використання лише екологічно безпечної енергії. Цей рівень супроводжується активним цілеспрямованим розвитком екологічної культури, просвітництвом, впровадженням кліматоохоронних бар'єрів у міжнародній торгівлі.

Типовий розвиток переважної більшості країн світу, які підтримують альтернативну енергетику, відбувається послідовно і прогресивно - від першого до третього рівня, але трапляються виключення. Наприклад, Україна за цією класифікацією демонструє нетиповий регресивний рух. Перебуваючи протягом близько десяти років на яскраво вираженому першому рівні стимулювання (це, зокрема, проявилося у встановленні високого «зеленого» тарифу), Україна в 2020 році різко зменшила державну підтримку, хоча відповідне скорочення не мало екологічного підґрунтя. Оскільки Україна не пройшла еволюційно перший рівень державного стимулювання альтернативної енергетики, слід усвідомлювати, що поспішний перехід на наступний (екологічний) рівень буде приреченим на провал.

Ідея багаторівневого державного стимулювання пояснює той факт, що механізм «зелених» тарифів уже зіграв свою позитивну роль на ринках багатьох європейських країн. Унаслідок зростання конкурентоспроможності альтернативних джерел енергії такі країни поступово відмовляються від них, скорочуючи розмір виплат або переходячи до інших, більш ефективних механізмів стимулювання. Однак цей процес у країнах із добре розвинутим сектором альтернативної енергетики є еволюційно закономірним.

Висновки. На підставі проведеного дослідження можна сформувати такі висновки:

1) кожна країна має власне унікальне законодавче забезпечення альтернативної енергетики, що підтверджує думку про відсутність кращих чи гірших правових моделей такого стимулювання - доцільно говорити лише про більш оптимальні та менш оптимальні правові механізми для конкретної країни;

2) незважаючи на різноманітність систем підтримки альтернативної енергетики, існують певні спільні риси такого законодавчого забезпечення: а) виявлене широке різноманіття підходів до стимулювання альтернативної енергетики у світі може зводитися до кількох ключових правових механізмів; б) поєднання певного домінуючого правового механізму (найчастіше ним виступає «зелений» тариф) та низки додаткових допоміжних правових механізмів стимулювання; в) еволюційна трансформація системи стимулювання альтернативної енергетики, що проходить кілька послідовних етапів (рівнів);

3) узагальнення досвіду багатьох країн, які розвивають альтернативну енергетику, демонструє закономірності поступової еволюції такої підтримки, що полягає у багаторівневому розвитку системи стимулювання альтернативної енергетики, а саме: а) державне стимулювання першого рівня (економічного); б) державне стимулювання другого рівня (екологічного); в) державне стимулювання третього рівня (кліматоохоронного). Спираючись на виявлену закономірність, можна констатувати, що українське законодавство у сфері альтернативної енергетики демонструє нетиповий регресивний розвиток, під час якого не відбулося еволюційного переходу на наступний (екологічний) рівень державного стимулювання. Саме тому сліпе рівняння на інші країни, які зменшують зелені тарифи та/або змінюють їх іншими правовими механізмами, не є науково обґрунтованим.

вітчизняне законодавство альтернативна енергетика екологічна

У статті досліджено системи державно-правового стимулювання альтернативної енергетики різних країн (ЄС, США, Канади, країн Латинської Америки, Австралії, Малайзії, Індонезії). Сформульовано невирішену проблему відсутності належної аргументації висунутої політичної тези про необхідність відмови від «зеленого» тарифу як основного механізму підтримки альтернативної енергетики за прикладом інших країн світу. За активного використання порівняльно-правового методу наукових досліджень зроблено кілька важливих висновків.

Кожна країна має власне унікальне законодавче забезпечення альтернативної енергетики, що підтверджує думку про відсутність кращих чи гірших правових моделей такого стимулювання - доцільно говорити лише про більш оптимальні та менш оптимальні правові механізми для конкретної країни.

Незважаючи на різноманітність систем підтримки альтернативної енергетики, визначено певні спільні риси такого законодавчого забезпечення: а) виявлене широке різноманіття підходів до стимулювання альтернативної енергетики у світі може бути зведене до кількох ключових правових механізмів;

б) поєднання певного домінуючого правового механізму (найчастіше ним виступає «зелений» тариф) та низки додаткових допоміжних правових механізмів стимулювання;