Сучасний етап децентралізації та нової територіальної організації влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського»

Сучасний етап децентралізації та нової територіальної організації влади

О.М. Антонюк

аспірантка кафедри господарського та адміністративного права

Анотація

Антонюк А. М. Сучасний етап децентралізації та нової територіальної організації влади. - Стаття.

Статтю присвячено визначенню особливостей, здобутків та недоліків сучасного етапу децентралізації та нової територіальної організації влади, а також обґрунтуванню напрямків подальших дій у цій сфері.

Автором обґрунтовано, що сучасний процес реформування місцевого самоврядування розпочався у 2014 р. та був зумовлений підписанням Угоди про асоціацію та ратифікацією низки міжнародних актів у сфері розвитку місцевого самоврядування. Встановлено, що реформування місцевого самоврядування передбачається реалізувати у два етапи, перший з яких спрямований на правове та організаційне забезпечення вказаної реформи. Доведено, що головними здобутками початкового етапу реформування є прийняття низки важливих законодавчих актів, що стали правової основою утворення нової моделі місцевого самоврядування, а також прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка визначила основні етапи проведення реформи.

На підставі аналізу регулятивного значення нормативно-правових актів, прийнятих у ході здійснення реформи децентралізації, автором зроблено висновок про те, що головним здобутком цієї реформи є утворення спроможних територіальних громад у фінансовому, ресурсному, функціональному відношеннях, зокрема, шляхом укрупнення цих громад та передачі цим громадам переважної більшості повноважень у сфері вирішення питань місцевого значення.

Автором доведено, що подальшими кроками у напрямку здійснення реформи децентралізації та нової територіальної організації влади є: конституювання реформи децентралізації, визначення правової основи нового адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади, урегулювання відповідальності органів місцевого самоврядування за свої дії (бездіяльність) та прийняті ними рішення, а також визначення засад здійснення державного.

Ключові слова: децентралізації влади, місцеве самоврядування, територіальна організація, об'єднана територіальна громада.

Summary

Antonyuk O. М. Current stage of decentralization and the new territorial organization of government. - Article.

The article is devoted to identifying the features, achievements and shortcomings of the current stage of decentralization and the new territorial organization of power, as well as to justify the direction of further action in this area.

The author substantiates that the current process of reforming local self-government began in 2014 and was conditioned by the signing of the Association Agreement and the ratification of a number of international acts in the field of local self-government development. It is established that the reform of local self-government is expected to be implemented in two stages, the first of which is aimed at legal and organizational support of this reform. It is proved that the main achievements of the initial stage of reform are the adoption of a number of important legislative acts that became the legal basis for the formation of a new model of local government, as well as the adoption of the Concept of local government reform and territorial organization in Ukraine.

Based on the analysis of the regulatory significance of regulations adopted during the decentralization reform, the author concludes that the main achievement of this reform is the formation of viable territorial communities in financial, resource, functional terms, in particular, by consolidating these communities and transferring them communities of the vast majority of powers in the field of local issues.

The author proves that further steps towards decentralization reform and new territorial organization of power are: constitution of decentralization reform, determination of legal basis of new administrative- territorial structure and territorial organization of power, settlement of responsibility of local self-government bodies for their actions (inaction) and decisions , as well as determining the principles of state.

Key words: decentralization of power, local selfgovernment, territorial organization, united territorial community.

Постановка проблеми

Реформа децентралізації влади в Україні є триваючим процесом, який заплановано реалізувати у декілька етапів. Ці етапи реформи закладено у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р [1].

Зокрема, цією Концепцією передбачалося проведення відповідної реформи у два етапи, перший з яких (підготовчий) мав тривати протягом 2014 року та завершитись внесенням до Конституції України змін щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними, оновленням законодавства, що регулює правовідносини у цій сфері та здійсненням моделювання адміністративно-територіальних одиниць у регіонах.

Другий етап реформування заплановано провести у період з 2015 р. по 2017 р. На цьому етапі мали бути проведені місцеві вибори з урахуванням реформованої системи органів місцевого самоврядування, удосконалено систему планування території громад, вирішено питання забезпечення новостворених громад схемами планування території та генеральними планами та ін. децентралізація територіальний влада самоврядування

З огляду на отримані станом на кінець 2021 р. результати, можна стверджувати, що реалізованими у повній мірі є лише декілька з поставлених цілей. До того ж говорити про те, що процес реформування наразі завершено, було б помилковим.

Отже, дослідження сучасного етапу децентралізації влади дає можливість виявити здобутки та прорахунки у сфері реформування місцевого самоврядування та визначити подальші кроки на цьому шляху.

Аналіз останніх дослідження

Історичному розвитку місцевого самоврядування у правовій науці присвячено чимало досліджень таких науковців, як Г. В. Бойко та Н. В. Камінська, К. Ємельяненко, О. В. Звіздай, І. О. Майданник, Р. І. Панчишин, О. М. Руденко, Н. В. Ткаленко та ін. Разом з тим, у вітчизняній науці адміністративного права недостатньо наукових робіт, присвячених сучасному етапу реформи децентралізації та нової організації влади.

Постановка завдання дослідження

Метою статті є визначення особливостей, здобутків та недоліків сучасного етапу реформи децентралізації та нової територіальної організації влади. Для досягнення поставленої мети виконано такі завдання: 1) окреслено особливості сучасного етапу здійснення децентралізації влади; 2) проведено аналіз регулятивного значення прийнятих у ході здійснення реформи децентралізації нормативно-правових актів; 3) визначено подальші кроки у напрямку здійснення реформи децентралізації та нової територіальної організації влади.

Виклад основного матеріалу

Новий етап реформи децентралізації в Україні у 2014 р. було розпочато значною мірою з огляду на незадовільну спроможність переважної більшості органів місцевого самоврядування з-поміж близько 11 тис. місцевих рад, які існували до 2014 р., здійснювати власні та делеговані повноваження на належному рівні. Однією з ключових цілей реформи місцевого самоврядування й територіальної організації влади на засадах децентралізації стало забезпечення належної спроможності територіальних громад насамперед до надання публічних послуг [2, с. 8].

Саме тому, одними з перших правових актів, прийнятих у межах нового етапу реформи децентралізації, стали закони України «Про співробітництво територіальних громад» [3] та «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [4].

Загалом, за інформацією Мінрегіону, нова законодавча база значно посилила мотивацію до міжмуніципальної консолідації в країні, створила належні правові умови та механізми для формування спроможних територіальних громад сіл, селищ, міст, які об'єднують свої зусилля у вирішенні нагальних проблем. Також вже виправдала себе нова модель фінансового забезпечення місцевих бюджетів, які отримали певну автономію і незалежність від центрального бюджету [5].

Важливою для реалізації приписів Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» є Методика формування спроможних територіальних громад, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 214 [6]. Відповідно до п. 5 цієї Методики формування спроможних територіальних громад має здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 16 березня 2016 року № 200 було затверджено Порядок надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад [7], який визначив механізм надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на підтримку розвитку об'єднаних територіальних громад, передбаченої законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

На початку нового етапу реформи децентралізації також було прийнято Закон України «Про засади державної регіональної політики» [8]. Важливість цього Закону для реалізації реформи децентралізації полягала у тому, що завдяки законодавчому урегулюванню засад державної регіональної політики визначено найбільш пріоритетні орієнтири у цій сфері, а також окреслено коло уповноважених суб'єктів формування та реалізації регіональної політики тощо.

Необхідним для реалізації Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» було прийняття Закону України «Про місцеві вибори» [9], який у подальшому, крім положень щодо організації та проведення повторних, проміжних, додаткових виборів і заміщення депутатів, обраних у багатомандатному виборчому окрузі, повноваження яких достроково припинені, що діють до наступних чергових або позачергових виборів депутатів місцевих рад, втратив чинність на підставі Виборчого кодексу України [10]. Саме цим Законом визначена процедура перших, повторних, проміжних та додаткових виборів в об'єднаних територіальних громадах.

Певну цінність у цьому аспекті мав Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2014 р. [11], який привніс певні зміни до міжбюджетних відносин, зокрема, на розпорядників місцевих бюджетів було покладено функцію щодо розробки та затвердження паспортів бюджетних програм і складання звітів про їх виконання, здійснення аналізу показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), при цьому забезпечуючи своєчасність затвердження паспортів бюджетних програм, достовірність і повноту інформації, що в них міститься та ін.

На виконання доручення Прем'єр-міністра України від 11 листопада 2019 р. № 39919/1/119 та Указу Президента України «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави» від 8 листопада 2019 р. № 837/2019 [12], де визначено завдання стосовно перегляду Методики формування спроможних територіальних громад з урахуванням критерію розвитку оптимальної мережі соціальної інфраструктури та доступності публічних послуг, а також забезпечення в установленому порядку розроблення згідно з такою Методикою, схвалення та затвердження актуалізованих перспективних планів формування територій громад областей, Мінрегіон у 2019 р. підготував та оприлюднив оновлені Методичні рекомендації щодо оцінки спроможності територіальних громад.

Зокрема, відповідно до Методичних рекомендацій щодо оцінки рівня спроможності територіальних громад [13] основними показниками, що визначають спроможність територіальних громад є: 1) нерозривність та географічна цілісність території територіальної громади; 2) на території територіальної громади проживає не менш як 250 дітей шкільного і 100 дітей дошкільного віку; 3) на території територіальної громади розташований загальноосвітній навчальний заклад I--III ступеня, проектною потужністю не менш як 250 учнів.

Особливе значення для здійснення реформи децентралізації влади та формування спроможних територіальних громад мало здійснення земельної реформи, яка передбачає поступову передачу земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території відповідної громади, до комунальної власності.

Така реформа була розпочала з прийняттям розпорядження Кабінету Міністрів України «Про питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад» від 31 січня 2018 року № 60-р [14] (втратило чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2020 р. № 1113 [15]).

Цими актами Міністерству розвитку громад та територій, Міністерству юстиції, Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства та Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру доручено опрацювати питання щодо активізації оформлення територіальними громадами права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, передані з державної власності; рекомендовано органам місцевого самоврядування зареєструвати право комунальної власності на отримані земельні ділянки сільськогосподарського призначення у порядку, встановленому законом.

Починаючи з 2020 року, який вніс певні корективи у запланований процес децентралізації влади, оскільки став роком пандемії та відповідно певного економічного занепаду, реформа децентралізації влади продовжилась, головним чином, у напряму подальшого розширення повноважень та зміцнення самостійності та спроможності територіальних громад.

Крім того, на цьому етапі здійснення реформи децентралізації влади передбачається зміна територіальної організації влади, що ґрунтуватиметься на новому адміністративно-територіальному поділі, а також запровадження окремих інститутів в структурі органів місцевого самоврядування, що покликано зміцнити функціональну спроможність місцевої влади.

Зокрема, постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 р. № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» [16] передбачається ліквідування дрібних районів у межах кожного обласного центру та утворення на їх основі декількох укрупнених районів, що поєднають територію відповідних ліквідованих районів. Зміна адміністративно-територіальної організації територіальних громад обумовлює й нову територіальну організацію місцевої влади.

На думку розробників вищенаведеної постанови, утворення нових та ліквідація існуючих районів забезпечить відповідність системи адміністративно-територіального устрою районного рівня України сучасним вимогам та європейським стандартам, що, в свою чергу, сприятиме визначенню обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів виконавчої влади та відповідних органів місцевого самоврядування [17].

У липні 2021 р. було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост» [18], яким були внесені зміно, зокрема, до Виборчого кодексу України [10], законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про адміністративні послуги».

Крім розглянутих вище змін, у планах Уряду продовжити розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері розпорядження земельними ділянками, що розміщені на території відповідної територіальної громади (об'єднаної громади).

Зокрема, Кабінет Міністрів України у Програмі своєї діяльності, затвердженої постановою 12 червня 2020 р. № 471 [19], визначив підтримку реформи децентралізації в Україні одним з пріоритетних завдань, що сприятиме розвитку місцевого самоуправління і економічного розвитку країни в цілому.

Передбачаються такі заходи у даному напрямку: делегування окремих функцій держави у сфері землекористування, контролю за використанням та охороною земель органам місцевого самоврядування; збільшення ресурсу, яким будуть розпоряджатися органи місцевого самоврядування, а саме земель сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів; посилення фінансової спроможності місцевих бюджетів для виконання власних та делегованих повноважень, впровадження збалансованої моделі їх надходжень та видатків; підвищення рівня фінансової спроможності місцевих бюджетів у результаті можливості погашення боргу за рахунок місцевих зовнішніх запозичень, залучених для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності тощо [19].

Отже, на початку чергового етапу децентралізації продовжилось розширення повноважень органів місцевого самоврядування за рахунок утворення окремих інститутів та делегування частини державних повноважень у сфері таких правовідносин, як земельні, містобудівні та ін. органами місцевого самоврядування. Крім того, на цьому етапі було змінено адміністративну організацію шляхом укрупнення районів.

Унаслідок проведення реформи децентралізації було досягнуто певних результатів, що виразились у створенні спроможних об'єднаних територіальних громад, передачі об'єктів спільної власності декількох районів до комунальної власності, збільшення частки власних доходів місцевих бюджетів у структурі ВВП тощо. Зокрема, станом на початок 2022 р. в Україні створено 1470 об'єднаних територіальних громад, з яких 410 - міські, 433 - селищні та 627 - сільські; утворено 8177 старостинських округів; передано до комунальної власності 23734 об'єкти спільної власності громад району (99,9% всіх об'єктів спільної власності); суттєво знизилась частка трансферів з Державного бюджету України у структурі доходів місцевих бюджетів (з 59,1% у 2015 році до 33,7% у 2021 році) та, відповідно, збільшилась частка власних доходів місцевих бюджетів [20].

Однак, попри суттєві досягнення реформи децентралізації, залишається низка невирішених питань та проблем, розв'язання яких є завданням подальших етапів здійснення реформи.

Зокрема, конституціювання реформи децентралізації має стати пріоритетним, однак не єдиним завданням на поточному етапі її здійснення. При цьому, іншими законодавчими прогалинами залишаються неурегульованість, з урахування реформаційних змін, таких питань, як організація органів місцевого самоврядування, правовий статус службовців органів місцевого самоврядування, проведення місцевих референдумів, організація нового адміністративно-територіального устрою та ін. Більшість законопроектів у цій сфері наразі розроблені та перебувають на різних стадіях розгляду Верховної Ради України.

Окрім того, невизначеним залишається питання щодо здійснення державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування, способу організації такого нагляду та збереження при цьому самостійності органів місцевого самоврядування. При цьому особливістю органів місцевого самоврядування як суб'єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб'єктів є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу. Такий висновок слідує з аналізу положень ст. ст. 5 та 7 Конституції України та підтверджується судовою практикою у справах, в яких вирішується питання про повноваження цих органів [21; 22].

Вищезазначене означає, що орган, уповноважений здійснювати державний контроль за діями, рішеннями органів місцевого самоврядування, фактично відсутній. Законом України «Про місцеві державні адміністрації» [23] передбачено, що місцеві державні адміністрації здійснюють контроль за виконанням органами місцевого самоврядування лише делегованих повноважень.

З огляду на це, Міністерство розвитку громад та територій України здійснює розробку законо- проєкту щодо здійснення державного нагляду (контролю) за відповідністю рішень органів місцевого самоврядування Конституції та законам України. У результаті повноваження між рівнями управляння повинні бути розмежовані за принципом субсидіарності, мешканці громад мають бути забезпечені механізмами та інструментами впливу на місцеву владу та участі у прийнятті рішень [24].

Крім того, наразі ведуться роботи щодо розробки проєкту нової редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [25], який відповідав би реформі децентралізації, відображав би нову концепцію організації місцевого самоврядування. Передбачається, що процес розгляду цього про- єкту відбуватиметься у три етапи - з 2020 р. по березень 2022 р., включаючи публічні слухання. Однак, наразі, текст законопроєкту не поданий на розгляд Верховної Ради України.

Висновки

Отже, сучасний процес реформування місцевого самоврядування, що розпочався у 2014 р. та був зумовлений, головним чином, підписанням Угоди про асоціацію та ратифікацією низки міжнародних актів у сфері розвитку місцевого самоврядування, заплановано здійснити у два етапи, перший з яких мав закінчитися у 2017 році, проте фактично був завершений до 2020 р. Головними здобутками цього етапу стали прийняття низки важливих законодавчих актів, що стали правової основою утворення нової моделі місцевого самоврядування, а також прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка визначила основні етапи проведення реформи.

Основні положення концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади можна представити такими положеннями: 1) утворення спроможних територіальних громад у фінансовому, ресурсному, функціональному відношеннях, зокрема, шляхом укрупнення цих громад та передачі цим громадам переважної більшості повноважень у сфері вирішення питань місцевого значення; 2) проведення перших виборів у цих громадах; 3) здійснення бюджетної децентралізації шляхом внесення відповідних змін до Бюджетного та Податкового кодексів України; 4) укрупнення районів шляхом ліквідації одних та утворення на їх місці інших - більш великих районів; 5) запровадження інститутів старости, перфекта та ін.

На другому етапі реформи, який розпочався у 2020 р., передбачається продовжити розширення фінансової та функціональної спроможності територіальних громад шляхом делегування їм низки державних функцій у земельних, містобудівних, адміністративних та інших правовідносинах. Невиконаними залишаються такі важливі завдання: конституювання реформи децентралізації, визначення правової основи нового адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади, урегулювання відповідальності органів місцевого самоврядування за свої дії (бездіяльність) та прийняті ними рішення, а також визначення засад здійснення державного контролю за такими рішеннями та діями органів місцевого самоврядування.

Література

1. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України; Концепція від 01.04.2014 № 333-р.

2. Децентралізація і формування політики регіонального розвитку в Україні : наук. доп. Шевченко О. В., Романова В. В., Жаліло Я. А. та ін.; за наук. ред. д-ра екон. наук Я. А. Жаліла. Київ : НІСД, 2020. 153 с.

3. Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17.06.2014 № 1508-VII.

4. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 05.02.2015 № 157-VIII.

5. Загальна інформація щодо реформи децентралізації: офіційний вебпортал «Децентралізація».

6. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: постанова Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214.

7. Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад: Постанова Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 № 200.

8. Про засади державної регіональної політики: Закон України від 05.02.2015 № 156-VIII.

9. Про місцеві вибори: Закон України від 14.07.2015 № 595-VIII.

10. Виборчий кодекс України від 19.12.2019 № 396-IX.

11. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин: Закон України від 28.12.2014 № 79-VIII.

12. Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави: Указ Президента України від 08.11.2019 № 837/2019

13. Методичні рекомендації щодо оцінки рівня спроможності територіальних громад: Міністерство розвитку громад та територій України, 2019.

14. Про питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад: розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року № 60-р.

15. Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин: постанова Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2020 р. № 1113.

16. Про утворення та ліквідацію районів: постанова Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-IX.

17. Пояснювальна записка до проекту Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» реєстр. № 3650 від 15.06.2020.

18. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост: Закон України від 14.07.2021 № 1638-IX.

19. Про затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України: постанова Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. № 471.

20. Моніторинг реформи децентралізації влади та територіальної організації влади станом на 10 січня 2022 р.: інформація Міністерства розвитку громад та територій України, 2021.

21. Постанова Верховного Суду від 28 січня 2021 р. у справі № 380/3398/20.

22. Постанова Верховного Суду від 2 грудня 2021 р. у справі № 320/10736/20.

23. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 № 586-XIV.

24. Нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування: за і проти (+ інфографіка): вебпортал Децентралізація.

25. Про новий законопроект «Про місцеве самоврядування в Україні»: вебпортал. Децентралізація.

Размещено на Allbest.ru