Інститут конституційної скарги в механізмі гарантування та розвитку конституційного ладу України: теоретичні та практичні проблеми реалізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут конституційної скарги в механізмі гарантування та розвитку конституційного ладу України: теоретичні та практичні проблеми реалізації

Марина Ставнійчук

Заслужений юрист України, кандидат юридичних наук, голова правління Громадського об'єднання «За демократію через право», член Венеційської комісії від України 2009-2013 м. Київ, Україна

Анотація

Стаття присвячена дослідженню теоретичних та практичних проблем реалізації інституту конституційної скарги в механізмі гарантування та розвитку конститу ційного ладу України. Показано, що для української держави, її правової системи та політики у сучасних умовах надзвичайно важливо, щоб український конституціоналізм відбувся на лише як ідея, ідеологія, як інноваційна доктрина у сфері права і політики, а став реально-працюючим феноменом, в основу функціонування якого дійсно покладено систему цінностей верховенства права, невичерпність прав і свобод людини, а також демократична організація влади.

Наголошено, що беручи до уваги очевидну потребу створення належного функціонування кон-ституційного ладу України з справжнім гарантуванням та захистом прав людини, серед останніх новел інноваційного формування національного конституціоналізму у ході конституційної та судово-правової реформ 2016 року було запроваджено інститут конституційної скарги. Проте сьогодні є певні проблеми, потреба вирішення яких випливає з вищезазначених позицій. Йдеться про необхідність здійснення системного дослідження теоретичних та практичних проблем цього процесу. Автором акцентовано увагу на тому, що сьогодні важливо розробити, насамперед, комплекс загальнотеоретичних питань, що пов'язані з природою конституційної скарги, виокремити проблеми процедури підготовки та розгляду скарг, проаналізувати питання строків у процесі розгляду скарг, і наостанок, виокремити проблеми забезпечення виконання рішень за наслідками розгляду конституційних скарг.

Доведено, що механізм звернення та розгляду конституційної скарги, алгоритм прийнятності (фільтрації) конституційних скарг потребує суттєвого вдосконалення. Правовий ефект цього конституційно-правового інституту буде досягнутий лише із запровадженням повної, а не нормативної конституційної скарги, що забезпечить належне функціонування конституційного ладу України зі справжнім гарантуванням та захистом прав людини.

Ключові слова: конституційний лад, конституціоналізм, конституційна скарга, права громадя-нина, процедура розгляду конституційних скарг.

Abstract

THE INSTITUTE OF THE CONSTITUTIONAL COMPLAINT IN THE MECHANISM FOR ENSURING AND DEVELOPING OF THE CONSTITUTIONAL ORDER IN UKRAINE: THEORETICAL AND PRACTICAL PROBLEMS OF IMPLEMENTATION

Maryna Stavniichuk

Honored Lawyer of Ukraine, Candidate of Juridical Sciences, Chairman of the Board in a NGO `For Democracy Through Law', Member of the Venice Commission from Ukraine 2009-2013, Kyiv, Ukraine

The article is devoted to the theoretical and practical issues of implementation of the institute of constitutional complaint into the mechanism for ensuring and developing of the constitutional order in Ukraine. The article emphasizes the utmost importance of the constitutionalism in Ukraine to

become more than merely an idea, an ideology, an innovative doctrine in the field of law and policy, but a real- working phenomenon, which is the base for the rule of law functioning, inexhaustibility of human rights and freedoms, as well as the democratic organization of power.

It was stressed that, taking into account the obvious need to ensure the proper functioning of the constitutional order in Ukraine with a genuine guarantee and protection of human rights, among the latest novelties of the innovative formation of national constitutionalism in course of the constitutional and judicial reforms of 2016 the institute of constitutional complaint was introduced. However, there are some problems today that need to be addressed from the abovementioned points. It is necessary to carry out a systematic study of the theoretical and practical problems of this process. The author emphasizes that today it is important to develop, first and foremost, a set of general theoretical issues related to the nature of constitutional complaints, to distinguish the problems of procedures of complaints' preparation and consideration, to analyze the issues of time limits in the process of complaints consideration, and finally, to isolate the problems of implementation of decisions on the results of constitutional complaints consideration.

It is proved that the mechanism of appeal to the Constitutional Court, as well as the consideration of a constitutional complaints and the algorithm of constitutional complaints filtration (decisions on their admissibility) require significant improvements. The legal effect of this constitutional institute will be achieved only after introduction of a complete, not normative, constitutional complaint, which will ensure the proper functioning of the constitutional order of Ukraine with genuine guarantee and protection of human rights.

Keywords: constitutional order, constitutionalism, constitutional complaint, human rights, procedure for consideration of constitutional complaints.

Постановка проблеми

конституційна скарга україна

Сучасний український конституціоналізм формується сьогодні не лише під впливом власного національного конституційного розвитку.

Глобальний конституціоналізм, наднаціональні досягнення на базі порівняльного консти-туційного права значною мірою формують прагматично-науковий підхід та створення в Україні відповідних практик конституційного ладу, в основі якого мають бути утверджені справедливі та ефективні відносини співпраці і спільної відповідальності у владному трикутнику - людина, суспі-льство і держава.

Для української держави, її правової системи та політики у сучасних умовах надзвичайно важливо, щоб український конституціоналізм відбувся не лише як ідея, ідеологія, як інноваційна доктрина у сфері права і політики, а став реально-працюючим феноменом, в основу функціону-вання якого дійсно покладено систему цінностей верховенства права, невичерпність прав і свобод людини, а також демократичну організацію влади.

Формування в нашій державі конституціоналізму саме європейського зразка об'єктивно су-проводжується науково-теоретичним осмисленням, філософським, конституційно-правовим порі-вняльним аналізом його змісту, розвитком доктринального бачення цього суспільно-правового феномену, усвідомленням його фундаментальних цінностей, принципів та засад і, зрештою, визна-ченням актуальних пріоритетів та завдань формування позитивної практики.

Стан дослідження проблеми

Повертаючись до ретроспективи та аналізуючи сьогоднішній стан наукових розвідок, відзначимо, що дослідженню проблем конституційно-правової пробле-матики конституційної скарги, у тому числі і здійсненню академічних досліджень, дисертаційних робіт у національному праві присвятили увагу Айріян К.Б, Алексеєнко І.Г., Барабаш Ю.Г., Бодрова І.І,, Бринь Т.Ю., Гультай М.М., Євграфов П.Б., Єзеров А.К., Петришин О.В., Савчин М.В., Серьогіна С.Г., Терлецький Д.С., Шаповал В.М., Шевчук С.В., Христова Г.О. та ін.

Виклад основного матеріалу

Беручи до уваги очевидну потребу створення належного фу-нкціонування конституційного ладу України з справжнім гарантуванням та захистом прав людини, серед останніх новел інноваційного формування національного конституціоналізму у ході конституційної та судово-правової реформ 2016 року було запроваджено інститут конституційної скарги.

Дійсно, конституційна скарга є новим для українського конституційного законодавства ін-ститутом, поява якого на теперішньому етапі безпосередньо зумовлена внесенням змін до статті 55 Конституції України. Приписи цієї статті було доповнено частиною четвертою про те, що «кож-ному гарантується право звернутися з конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених Конституцією та у порядку, визначеному законом. Підстави такого звер-нення також встановлені на конституційному рівні у статті 151-1, де зазначено, що Конституцій-ний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції (конституційність) закону Укра-їни за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рі-шенні в її справі закон України суперечить Конституції України. Конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано.

Зауважимо, що актуальність практичного запровадження конституційної скарги виникла в Україні достатньо давно. Певний консенсус був досягнутий щодо необхідності запровадження цього конституційного інституту ще на початку 2000-х років. Здається, ініціаторами такої дискусії виступили судді Конституційного Суду України, де власне і накопичувався насамперед досвід кон-ституційного правосуддя.

Зокрема, колишній суддя Конституційного Суду України П.Б. Євграфов у той час відзначав те, що механізм захисту конституційного принципу прав і свобод людини і громадянина, конкре-тизований у статті 43 Закону України «Про Конституційний Суд України» (стара редакція - прим. авт.), є досить складним, а сам Конституційний Суд є важкодоступним для пересічних громадян. І оскільки, з одного боку, згідно Конституції виключно законами України регулюються основні права та свободи, гарантії цих прав, обов'язки тощо, а з іншого - кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, органів місцевого само-врядування, посадових, службових осіб, то цілком логічно постає питання щодо права громадян на звернення до Конституційного Суду з конституційною скаргою на закони, якими порушуються права і свободи людини і громадянина.

Ця проблема достатньо жваво обговорювалася в науковому середовищі. Так, професор А.В. Селіванов розглядав відсутність у людини права подавати конституційну скаргу до Конституцій-ного Суду як одну із істотних прогалин конституційного правосуддя і обмеження гарантій щодо оскарження неправових законів1,.

В.М. Шаповал розглядає конституційну скаргу як правовий засіб ініціювання в органі кон-ституційної юрисдикції, насамперед фізичною особою, спеціальної процедури захисту конкрет-ного права, що порушено актом, виданим державним органом або посадовою особою в системі ви-конавчої влади, чи рішенням суду загальної юрисдикції .

Запровадження конституційної скарги, як необхідної гарантії прав людини, під впливом конституційної науки сприймав із самого початку дискусії й політикум України.

Таким чином, ще у процесі підготовки відповідних конституційних пропозицій у 2007-2009 роках інститут конституційної скарги було вперше запропоновано запровадити на рівні Конститу-ції України.

Згодом Конституційна Асамблея у 2011-2014 роках підготувала системні пропозиції в частині гарантування прав і свобод людини, де однією із актуальних новел було представлено інститут конституційної скарги як одного із засобів розширення принципу прямої дії Конституції України, підсилення верховенства права, забезпечення формування правової системи України на основі розуміння безумовного пріоритету цінностей прав і свобод людини. З іншого боку, інститут кон-ституційної скарги у конституційно-правовому аспекті розглядався також як додатковий спосіб забезпечення ефективної діяльності власне Конституційного Суду України.

Безумовно, що в умовах пріоритету побудови правової і демократичної держави, як завдання формування справді реально функціонуючого конституційного ладу такі новели були важливими і не могли бути відкинутими, непоміченими і на наступних етапах функціонування державності тощо.

Саме тому при внесенні змін до Конституції України у 2016 році однією із небагатьох пози-тивних та привабливих новел, яка взята до уваги як напрацьована раніше, була ідея запрова-дження конституційної скарги, як спеціальної індивідуальної, персоніфікованої форми звернення до Конституційного Суду України, насамперед, з метою захисту прав і свобод особи, а також здійс-нення належного конституційного контролю, з іншого боку, - надаючи Конституційному Суду Ук-раїни, як єдиному органу конституційної юрисдикції, відповідні додаткові повноваження, воче-видь ставилося завдання не обмежуватися лише захистом певної особи. На нашу думку, у цьому контексті йдеться також про розширення можливостей системи конституційної демократії як ос-нови належного функціонування конституційного ладу України, наповнюючи цю систему додат-ковим, субсидіарним засобом конституційного контролю у сфері діяльності законодавчої та судо-вої влади.

Водночас, з огляду на те, що у Конституції України закладена можливість звертатися з кон-ституційною скаргою до Конституційного Суду України лише після того, як усі інші національні засоби юридичного захисту буде використано, цей вид звернень громадян до Конституційного Суду України може бути фільтром у національній правовій системі можливостей звернення до Єв-ропейського Суду з прав людини згідно Конвенції про захист прав людини і основоположних сво-бод.

У всіх країнах, де існує Конституційний Суд, індивідуальна конституційна скарга є логічним вибором у якості такого засобу правового захисту, оскільки така скарга теж, як правило, є субсиді- арною на національному рівні і застосовується тільки після вичерпання засобів правового захисту у звичайних судах, відповідно у останню можливу чергу на національному рівні, до виникнення можливості звернення до Європейського Суду з прав людини (п. 70 Доповіді Європейської комісії за демократію через право (Венеційської комісії) «Про прямий доступ до конституційного право-суддя»). Цю позицію активно просувають сьогодні судді Конституційного Суду України Головатий С.П., Гультай М.М. та інші вчені,.

Загалом, ці позиції, на наше переконання, вимагають всебічної підтримки. Однак, як наш погляд, при одній умові. Конституційно-правова природа конституційної скарги має бути дотри-мана повністю у класичному її розумінні, а відтак має бути також сформована належна конститу-ційно-правова практика застосування цього інституту. Конституційна судова практика щодо кон-ституційних скарг повинна стати потужним інструментом формування права, розвитку його на за-садах справедливості й загального блага для громадян та органів публічної влади. Конституційна скарга, вважає д.ю.н. О.В. Щербанюк, через реформу судової влади 2016 року стала базовим елеме-нтом правового життя, підтвердженням пріоритету прав і свобод людини перед будь-яким законом, який їх обмежує, і має примусити владу до самообмеження та врахування конституційних цінностей.

Проте сьогодні, навіть з огляду на те, як і у які строки забезпечувався процес запуску інсти-туту конституційної скарги в Україні, ми вже маємо певні проблеми та необхідність їх вирішення з вищезазначених позицій. Зокрема, йдеться про необхідність здійснення системного дослідження теоретичних та практичних проблем цього процесу. Зараз важливо сформувати, насамперед, ком-плекс загальнотеоретичних питань, що пов'язані з природою конституційної скарги, по-друге, ви-окремити проблеми процедури підготовки та розгляду скарг, по-третє, проаналізувати питання строків у процесі розгляду скарг, і наостанок, виокремити проблеми забезпечення виконання рі-шень за наслідками розгляду конституційних скарг. Безперечно, неможливо проаналізувати в ме-жах однієї наукової статті усі аспекти порушених проблем, тому зупинимося на аналізі, на наш по-гляд, ключових проблем.

Процедура практичної реалізації нового права звернення з конституційною скаргою навіть після його запровадження була певний період ускладнена самою державою. Спочатку - парламен-том, згодом - Конституційним Судом України. Адже лише 13 липня 2017 року Верховна Рада Укра-їни ухвалила нову редакцію Закону України «Про Конституційний Суд України», яким із суттєвим запізненням було врегульовано процедуру розгляду конституційних скарг. Значною мірою стри-мав у часі впровадження інституту конституційної скарги також і Конституційний Суд України, який лише 22 лютого 2018 року схвалив своєю постановою 1-пс|2018 Регламент Конституційного Суду України, а 29 березня того ж року сформував свою структуру у вигляді відповідних колегій і сенатів.

Попри те, що на підставі статей 8, 55, 151-1, 151-2 Конституції України наявність права зве-рнення до Конституційного Суду України за визначених умов виникла одразу після набуття чин-ності змінами та доповненнями до Конституції України згідно із Законом № 1401-VIII від 02.06.2016 року, процедури реального впровадження цього інституту в Україні відбулися із затри-мкою фактично майже на півтора роки. Є парадоксальною ситуація, коли конституційна скарга за-проваджується як довгоочікуваний субсидіарний, додатковий механізм посилення прямої дії Кон-ституції України ефективного захисту прав людини Конституційним Судом України, а процес її за-провадження не забезпечується цим Судом безпосередньо на підставі Основного Закону України. За нашим підрахунком, беручи до уваги інформацію з офіційного сайту Конституційного Суду Ук-раїни, за період з жовтня 2016 року до квітня 2018 року до Суду надійшло майже 500 конституцій-них скарг. Ця ситуація склалася за умов того, що Конституційний Суд України декларує свою гото-вність послідовно продовжувати у своїх рішеннях принцип дружнього ставлення до міжнародного права, основними вимогами якого у процесі прийняття рішень Конституційним Судом України є дотримання верховенства права та врахування як його принципів, так й інших міжнародних стан-дартів. Насамперед, дивною ця ситуація виглядає з позиції необхідності застосування належних процедур і принципів юридичної визначеності, пропорційності тощо.

Доктор юридичних наук С.В. Шевчук слушно вважає, що однією зі складових конституціо-налізму є те, що Конституційний Суд України повинен здійснювати судовий конституційний кон-троль за юридичною і фактичною діяльністю держави та її органів, захищати конституційні права людини, зокрема, на підставі інституту конституційної скарги. Пропонує надалі не обмежуватися Україні «нормативним» різновидом конституційної скарги, як це є сьогодні, а запровадити так звану «повну» форму конституційної скарги, як, до прикладу, є у Німеччині. Звичайно, такі нама-гання треба тільки вітати і підтримувати, бо саме повна конституційна скарга може цілковито за-хистити права людини, виступати всебічною гарантією конституційного ладу України через запро-вадження ефективного конституційного контролю.

І все ж, упродовж періоду функціонування навіть обмеженої «нормативної» скарги в Україні вже виникла низка питань загальнотеоретичного плану, які потребують вирішення.

Відповідно до статті 55 Конституції України гарантується право звернутися, зокрема, із конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цією Консти-туцією. При цьому у статті 151-1 Конституції України, зокрема, визначено, що Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону Укра-їни за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рі-шенні в її справі закон України суперечить Конституції України. Конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано. Водночас питання правового упущення конституційного механізму у цьому питанні законодавець намагається вирі-шувати через Закон України «Про Конституційний Суд України», насамперед виходячи з того, що порядок розгляду конституційної скарги визначається законом. Так, стаття 55 Закону України «Про Конституційний Суд України», даючи законодавче визначення конституційної скарги, уточ-нює, що у питаннях неконституційності закону йдеться про альтернативні дві, а не одну, як у Кон-ституції, нормативні опції: по-перше, про закон загалом; по-друге, про окремі його положення.

З іншого боку, конституцієдавець і законодавець, навіть будучи парламентом одного і того ж скликання, по-різному також визначають питання предмету конституційності законів, що оска-ржують у конституційній скарзі. Адже якщо взяти до уваги вимоги Закону щодо оформлення цієї скарги, то серед обов'язкових умов обґрунтування тверджень щодо неконституційності закону Ук-раїни (його окремих положень), є необхідність зазначення, яке з гарантованих Конституцією Ук-раїни прав людини, на думку суб'єкта права на конституційну скаргу, зазнало порушення внаслі-док застосування закону. Тобто при надзвичайно широкому конституційному підході до предмету оскарження конституційності закону у конституційній скарзі, визначеному статтею 151-1 Консти-туції України, на законодавчому рівні і без того обмежена - субсидіарна, нормативна - форма кон-ституційної скарги звужена ще більше. За логікою законодавця оскаржити можна лише гаранто-ване Конституцією України право людини. З цього випливає, як мінімум, декілька дискутивних по-зицій, які вже лише частково знайшли своє висвітлення у наукових дослідженнях.

З точки зору функціонального призначення інституту конституційної скарги, що має подвійну юрисдикційну природу, передусім він все ж є засобом захисту прав і свобод від свавілля публічної влади (її дій, рішень, бездіяльності). При цьому, очевидними є намагання українського за-конодавця (до речі, не тільки українського, а до прикладу, також і Польського) відсилати до пере-ліку прав і свобод, визначених, а відтак і гарантованих Конституцією. Однак сутнісний зміст прав і свобод людини, доктринальне загальне тлумачення та інтерпретаційні правові позиції Конститу-ційного Суду України щодо статей 3, 22 Конституції України виходять з невичерпності фундамен-тальних прав і свобод людини, які закріплені Конституцією України та ґрунтуються на широкій системі цінностей, що лежать в основі права: гідність, рівність, повага тощо. Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018 у справі про визнання некон-ституційними положень пункту 7 розділу II Закону України «Про запобігання фінансової катаст-рофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» зауважив, що гідність лю-дини належить до фундаментальних цінностей, захищених Конституцією України та становить ос-нову системи конституційного захисту прав і свобод людини і громадянина.

Отже, з одного боку, держава, публічна влада у ній має бути організована таким чином, щоб захищати права, свободи, мати легітимну мету створення та функціонування, бути належно та про-порційно обмеженою. А тому, в основу предмету конституційної скарги можуть бути покладені по-ложення законів, що не відповідають положенням не лише Розділу ІІ Конституції України, а й іншим конституційним приписам, як це також вже передбачено пунктом 5 частини другої статті 55 Закону України «Про Конституційний Суд України». Таким чином, здається, є необхідність до-даткове обтяжуюче обмеження пункту 6 цієї ж частини та статті вилучити з тексту Закону.

Саме такий підхід, на нашу думку, відповідатиме духу та букві конституційного сенсу запро-вадження у чинному вигляді статей 55, 151-1 Конституції України. Безперечно, такий підхід зако-нодавця міг би швидко та ефективно відформатовати і Конституційний Суд України шляхом влас-ного інтерпретаційного тлумачення при здійсненні належного конституційного контролю під час розгляду конституційних скарг, беручи до уваги принцип верховенства права, невичерпність прав і свобод людини, їх невідчужуваності, непорушності. Однак формування практики прийнятності конституційної скарги за період 2016 - 2019 років свідчить про дещо формальний підхід Суду при визначенні відповідності конституційних скарг вимогам закону. Згідно Щорічної інформаційної доповіді Конституційного Суду України за 2018 рік із 426 клопотань, що були повернуті заявникам у зв'язку з невідповідністю за формою вимогам, у 282 випадках було не дотримано вимог пункту 6 частини другої статті 55 Закону.

Як також слушно вважає професор М.В. Савчин, беручи до уваги Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання) від 2 листопада 2004 р. № 15-рп|2004 та Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення третього речення частини першої статті 13 Закону України «Про психіатричну допомогу» (справа про судовий контроль за госпіталізацією недієздатних осіб до психіатричного закладу) від 1 червня 2016 р. № 2-рп|2016 викривлення сутності змісту основоположного права у Законі України «Про Конституційний суд України» через неналежне правове регулювання має стати об'єктом судового конституційного контролю, оскільки з огляду на принцип пропорційності та вимоги статті 64 Конституції України можуть застосовуватися лише ті обмеження у здійсненні прав, які прямо визначені у Конституції України, переслідують легітимну мету у демократичному суспільстві, відповідають вимогам адекватності соціально обумовлених цілей і не можуть посягати на сутнісний зміст права. На нашу думку, це вимагає, очевидно, формування окремої ґрунтовної юридичної позиції Конституційного Суду України за рахунок спеціального рішення. Наразі Конституційний Суд України розглядає низку законопроектів щодо змін до Конституції України (хаотичних, несистемних та невідкладних змін до Конституції України - оцінка автора), що дає Конституційному Суду України усі підстави повернутися до фундаментального правового питання сутності українського конституціоналізму - сутнісного змісту права в контексті невичерпності прав людини.

Ще одним ключовим питанням, як у плані науково-теоретичного пошуку, так і практичному плані застосування конституційної скарги, насамперед, в контексті ефективності національного судового захисту прав та свобод людини, гарантування системи конституційного порядку як основи конституційного ладу України є питання реального виконання інститутом конституційної скарги функцій належного національно-правового фільтру для справ, що можуть розглядатися ЄСПЛ.

Сучасний стан конституційно-правового регулювання цього інституту, наукові дослідження та розвідки, зрештою, практика розгляду конституційних скарг Конституційним Судом України, а також практика судів загальної юрисдикції на теперішній час свідчить про те, що відповіді на ключові питання «фільтраційної» теми конституційної скарги: чи повинен цей засіб захисту бути обов'язково вичерпаним згідно статті 35 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод тоді, коли особа має намір звернутися до ЄСПЛ, поки остаточно немає. Зауважимо, що відповідне національне законодавство, у тому числі й процесуальні кодекси Укра-їни, не зазнали у цьому контексті змін та доповнень, крім включення до переліку підстав для пере-гляду судових рішень з підстави встановлення Конституційним Судом України неконституційно-сті (конституційності) закону, іншого правового акту чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане.

Попри те, що ця проблема не є новою для науки і практики конституційного права, її аналіз вбачається актуальним як з наукової, так і з практичної точок зору. Зокрема, фахівці Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) у дослідженні про прямий доступ до конституційного правосуддя 2011 р. присвятили одну з його частин питанню індивідуальної скарги як національного «фільтра» для справ, що передаються до ЄСПЛ (пункти 69-93).

Г. Христова, аналізуючи наукову літературу, приходить до висновку, що «...можливість особи отримати прямий індивідуальний доступ до органу конституційного правосуддя є ефективним способом уникнення перенавантаження Страсбурзького Суду. Статистичні дані, представлені самими Судом, показують, що ті країни, в яких існує конституційний механізм подання скарг, ма-ють меншу кількість заяв до Європейського Суду з прав людини». Аналогічної позиції дотриму-ються судді Конституційного Суду України, а також учені С.П. Головатий, М.М. Гультай, П.М. Рабі- нович, М.Д. Савенко, Д. Шаров та ін.

Водночас аналіз наявного в Україні досвіду, практики подання заяв до ЄСПЛ громадянами України, відповідна статистика ЄСПЛ показують, що протягом 2016 року до ЄСПЛ було подано 18171, 2017 року - 7112 звернень, у 2018 році - 7267 звернень. Таким чином, треба визнати, що за увесь час дії в Україні інституту конституційної скарги, попри усі науково-теоретичні сподівання, цей інститут, так званого, «фільтраційного» навантаження поки не забезпечує. Що, на нашу думку, свідчить на сьогодні про неефективність конституційно-правового механізму інституту конституційної скарги. І лише коли конституційна скарга запрацює на повну потужність, неод-мінно зміниться кількість поданих заяв до ЄСПЛ, істотно укріпивши національну систему судо-устрою та захисту прав людини.

Безперечно, такі підходи слід лише вітати. Ідучи у науково-дослідному фарватері основних підходів Європейської Комісії «За демократію через право», затверджених у Доповіді Комісії «Про прямий доступ до конституційного правосуддя», вони прогностично, як на наш погляд, підтвер-джують позицію, що об'єктивно у країнах, де існує спеціалізований Конституційний суд, індивіду-альна скарга до цього Суду являється логічним вибором в якості такого засобу правового захисту,

оскільки така скарга теж, як правило, є субсидіарною на національному рівні і застосовується тільки після вичерпання засобів правового захисту у звичайних судах, відповідно на останній мо-жливій стадії на національному рівні, до виникнення можливості звернення до Європейського суду з прав людини.

З цієї точки зору наукові погляди до конституційної скарги як національного фільтру перед зверненням до ЄСПЛ заслуговують на підтримку. Однак не варто при цьому забувати, що для того, аби конституційна скарга стала ефективним національним фільтром та обов'язковим засобом пра-вового захисту, який необхідно вичерпати в сенсі статті 35 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, національне законодавство і конституційно-правові практики, як зауважено у Доповіді, повинні бути ефективними в контексті статті 13 цієї ж Конвенції. Більше того, Інтерлакенська декларація вимагає від держав-учасників створення саме ефективних субсидіарних конвенційних механізмів з метою забезпечення прав і свобод, передбачених Конвен-цією.

У цьому контексті надзвичайно важливою є практика українського конституційного право-суддя щодо запровадження у рішеннях Конституційного Суду України доктрини дружнього став-лення до міжнародного права, згідно якої практика тлумачення і реалізації конвенційних прав Єв-ропейського Суду з прав людини, позиції Європейської комісії «За демократію через право» (Вене-ційської комісії) застосовуються при ухваленні рішень Суду. Усталені європейські правові позиції і стандарти стають справжнім джерелом інтерпретації національного конституційного правосуддя аналогічно, як це передбачено статтею 31 Віденської Конвенції «Про право міжнародних догово-рів», а також у Рекомендації Яес(2004)5 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо перевірки законопроектів, існуючих законів та адміністративної практики на відповідність стан-дартам, викладеним в Європейській конвенції з прав людини та інших міжнародних документів, де йдеться про застосування Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у світлі прецедентної практики ЄСПЛ.

Законодавчий механізм правового регулювання конституційної скарги явно хибує правовою невизначеністю та має низку недоліків, що, на наш погляд, не дозволяють Конституційному Суду України належно застосовувати цей інститут. Зокрема, у статтях 77 і 78 Закону України «Про Конституційний Суд України» закріплені дискреційні повноваження Конституційного суду Укра-їни. Йдеться про «виняткові випадки», коли Суд з власної ініціативи може, до прикладу, як виняток, поза обов'язковими умовами прийнятності, визнати розгляд конституційної скарги необхідним із мотивів суспільного інтересу. У іншому винятковому випадку, при розгляді конституційної скарги Суд (Велика Палата) з власної ініціативи може вжити заходів щодо забезпечення конституційної скарги через видачу забезпечувального наказу як виконавчого документу у тому разі, коли вбачається необхідність запобігти незворотнім наслідкам. У обох випадках йдеться про оціночні, суб'єктивні, а відтак чітко не визначені законодавцем способи поведінки Конституційного Суду України, які, з одного боку, можуть бути спрямовані на захист прав і свобод людини, а з іншого - усе ж допускають певну можливість сприйняття суспільством способу ухвалення рішень в умовах загальної суспільної недовіри до суду як упередженої, нелегітимної тощо, що у принципі є неприпустимим.

За період дії цього законодавчого механізму, власне, Конституційний Суд України поки що також не сформував відповідних юридичних позицій, що дали б можливість однозначного засто-сування положень Закону, формування відповідної конституційної практики.

За таких умов є очевидна потреба вдосконалення законодавства про Конституційний Суд України. Тим більше, що і Президент держави, і парламент очевидно розуміють потребу у сформуванні поняття «суспільний інтерес» та визначенні його критеріїв для правових, політичних процесів та процедур. Так, у своїх зауваженнях до Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії» від 06 червня 2019 року Президент України звертає увагу на необхід-ність встановлення критеріїв визначення суспільного інтересу.

Нині поняття «суспільний інтерес» використовується в сфері інформаційних правовідносин. Зокрема, термін «суспільний інтерес» вживається у статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», хоча на нормативному рівні відсутнє легальне визначення. Щоправда, у свій час у проекті цього Закону у процесі його ухвалення містилося визначення цього терміну, проте в остаточній редакції його було виключено . Таким чином, в інформаційному законодавстві та відповідній сфері існує проблема вдосконалення правового регулювання базових визначень по-нять для низки важливих правовідносин в державі.

Як показує правозастосовча практика, це спричиняє серйозні ускладнення дії законодавства України аж до виникнення значної кількості судових спорів, насамперед з огляду на те, що кожного разу суб'єкти права, а також згодом суди, мають обов'язок у кожному конкретному випа-дку з'ясовувати, чи має місце суспільний інтерес. З огляду на це, у Постанові пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» міститься перелік підстав, які дають змогу визначити, становить така інформація суспільний інтерес чи ні, якщо її поширення сприяє: 1) дискусії з питань, що хвилюють суспільство чи його частину, необхідності роз'яснення питань, які важливі для актуальної суспільної дискусії; 2) з'ясуванню та розумінню причин, які лежать в основі рішень, які приймає державний орган, орган місцевого самоврядування, його службова чи посадова особа; 3) посиленню підзвітності і підконтрольності влади суспільству загалом, у тому числі шляхом забезпечення прозорості процесу підготовки і прийняття владних рішень; 4) дієвому контролю за надходженням та витрачанням публічних коштів, розпорядженням державним або комунальним майном, розподіленням соціальних благ; 5) запобіганню розтраті, привласненню публічних коштів і майна, запобіганню незаконному особистому збагаченню публічних службовців; 6) захисту навколишнього середовища, виявленню завданої або можливої шкоди екології, обізнаності суспільства про дійсний стан довкілля та чинники, які на нього впливають; 7) виявленню ризиків для здоров'я людей, для громадської безпеки і порядку, запобігання їм та їх наслідкам; 8) виявленню шкідливих для людини наслідків діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб; 9) інформуванню про діяльність органів публічної влади (державних органів, органів місцевого самоврядування), про їхні внутрішні правила, організацію роботи тощо; 10) інформуванню про діяльність та поведінку публічних осіб, тобто осіб, які обіймають посади публічної служби та/або користуються публічними ресурсами, а також, у ширшому значенні, осіб, які відіграють певну роль у громадському житті - в політиці, економіці, мистецтві, соціальній сфері, спорті чи у будь-якій іншій сфері; 11) викриттю недоліків у діяльності органів публічної влади, їх працівників; 12) виявленню порушень прав людини, зловживання владою, корупційних правопорушень, неетичної поведінки публічних службовців, невиконання (чи неналежного, недбалого виконання) ними своїх обов'язків, дискримінації за будь-якою ознакою; 13) інноваціям, науковим дослідженням; 14) економічному розвитку, підприємницькій діяльності, інвестиціям; 15) виявленню фактів введення громадськості в оману.

Отже, у свій час Вищий адміністративний суд України зорієнтував суди України на однозначне розуміння судами та учасниками проваджень у порядку адміністративного судочинства розуміння категорії суспільного інтересу, чим спонукав до якості та ефективності розгляду відповідних судових спорів, сприяв забезпеченню однакового застосування відповідного законодавства.

Висновки

Таким чином, резюмуючи результати дослідження інституту конституційної скарги в механізмі гарантування та розвитку конституційного ладу України можемо констатувати, що конституційна скарга стає базовим елементом правового життя, підтвердженням пріоритету прав і свобод людини перед будь-яким законом, який їх обмежує, та повинна примусити владу до самообмеження і врахування конституційних цінностей. Ця нова правова реальність - досягнення інтеграції конституційних принципів та норм у конституційному правосудді, від якого суспільство очікує прямого застосування передбачених Конституцією України гарантій у виконанні публічно- правових зобов'язань держави перед кожним громадянином.

Однак сучасна конституційна практика доводить, що механізм звернення та розгляду кон-ституційної скарги, алгоритм прийнятності (фільтрації) конституційних скарг потребує суттєвого вдосконалення. Правовий ефект цього конституційно-правового інституту буде досягнутий тільки із запровадженням повної, а не нормативної конституційної скарги, що забезпечить нале-жне функціонування конституційного ладу України зі справжнім гарантуванням та захистом прав людини.

Список використаних джерел

Бібліографія:

1. Гультай М.М. Конституційна скарга у механізмі доступу до конституційного правосуддя : монографія. Х.: Право, 2013. 424 с.

2. Інтерв'ю Голови Конституційного Суду України Станіслава Шевчука - головному редакторові журналу «Право України» Олександру Святоцькому. Право України. 2018. № 12. С. 11-21.

3. Маріц Д. Поняття «суспільний інтерес» в інформаційних правовідносинах. Підприємництво, господарство, право. 2018. № 11. С. 165 - 170.

4. Мішина Н. Конституційна скарга та індивідуальна заява до Європейського суду з прав людини як юридичні гарантії прав людини в Україні. Право України. 2018. № 12. С. 178-196.

5. Нестеренко О. Деякі проблеми застосування Закону України «Про доступ до публічної інформації». Права людини в Україні | Інформаційний портал Харківської правозахисної групи. URL: http:||khpg.org|index.php?id=1317625772

6. Савчин М. Доктринальні проблеми запровадження конституційної скарги в Україні. Право України. 2018. № 12. С. 39-54.

7. Селіванов А. Право на «конституційну скаргу» доповнило систему гарантій захисту прав і свобод людини. Голос України. 2016.

8. Селіванов А., Євграфов П. Конституційна скарга громадян в реаліях сучасності. Право України. 2003. № 4. С. 80-85.

9. Христова Г. Конституційна скарга як національний «фільтр» справ на шляху до Європейського суду з прав людини. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції з питань запровадження конституційної скарги в Україні: збірка тез (м. Київ, 18 грудня 2015 р.). Ваіте, 2016. С. 91.

10. Шаповал В.М. Суд як орган конституційного контролю (із зарубіжного досвіду). Вісник Конституційного Суду України. 2005. № 6. С. 20-33.

11. Шаров Д. Конституційна скарга: остання статистика та недоліки під час подання. Українське право. 4 червня 2018. URL: http:||ukrainepravo.com|scientific-thought|legal_analyst|konstytutsiyna-skarga-ostannyastatystyka-ta- nedoliky-pid-chas-podannya

12. Щербанюк О. Індивідуальна конституційна скарга як засіб забезпечення конституційної демократії. Право України. 2018. № 12. С. 77-91.

Перелік юридичних документів:

1. Доповідь Європейської комісії за демократію через право (Венеційської комісії) «Про прямий доступ до конституційного правосуддя» (85-те пленарне засідання, 17-18 грудня 2010 р., Венеція.) URL: http://www.venice.coe.int

2. Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 р. // База даних «Законодавство України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_004

3. Інтерлакенська декларація від 19.02.2010. // База даних «Законодавство України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_a48

4. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

5. Офіційний сайт Європейського Суду з прав людини. URL: https: //

www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=home

6. Офіційний веб-сайт Конституційного Суду України. URL: http://www.ccu.gov.ua/novyna/u-ksu-vidbuvsya- kruglyy-stil-efektyvna-realizaciya-prava-na-konstytuciynu-skargu-v-ukrayini

7. Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації: Постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року. URL: http://www.vasu.gov.ua/plenum/post_plenum/postanova_plenumu_10_29-09-2016/

8. Пропозиції Президента України до Закону України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" від 06 червня 2019 року. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66929

9. Рекомендація Rес(2004)5 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо перевірки законопроектів, існуючих законів та адміністративної практики на відповідність стандартам, викладеним в Європейській конвенції з прав людини від 12.05.2004 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_574

10. У справі про визнання неконституційними положень пункту 7 розділу II Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні»: Рішення Конституційного Суду України від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v009p710-18

11. У справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання): Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р. № 15-рп/2004. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v015p710-04

12. У справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення третього речення частини першої статті 13 Закону України "Про психіатричну допомогу" (справа про судовий контроль за госпіталізацією недієздатних осіб до психіатричного закладу): Рішення Конституційного Суду України від 1 червня 2016 р. № 2-рп/2016. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v002p710-16

13. Щорічна інформаційна доповідь Конституційного Суду України за 2018 рік. URL: http://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/dopovid_2018.pdf

References

Bibliography:

1. Hultai M.M. Konstytutsiina skarha u mekhanizmi dostupu do konstytutsiinoho pravosuddia : monohrafiia. Kh. : Pravo, 2013. 424 s.

2. Interviu Holovy Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy Stanislava Shevchuka - holovnomu redaktorovi zhurnalu «Pravo Ukrainy» Oleksandru Sviatotskomu. Pravo Ukrainy. 2018. № 12. S. 11-21.

3. Khrystova H. Konstytutsiina skarha yak natsionalnyi «filtr» sprav na shliakhu do Yevropeiskoho sudu z prav liudyny. Materialy Mizhnarodnoi naukovo-praktychnoi konferentsii z pytan zaprovadzhennia konstytutsiinoi skarhy v Ukraini: zbirka tez (m. Kyiv, 18 hrudnia 2015 r.). Vaite, 2016. S. 91.

4. Marits D. Poniattia «suspilnyi interes» v informatsiinykh pravovidnosynakh. Pidpryiemnytstvo, hospodarstvo, pravo. 2018. № 11. S. 165 - 170.

5. Mishyna N. Konstytutsiina skarha ta indyvidualna zaiava do Yevropeiskoho sudu z prav liudyny yak yurydychni harantii prav liudyny v Ukraini. Pravo Ukrainy. 2018. № 12. S. 178-196.

ЧАСОПИС 2 I 2019

6. Nesterenko O. Deiaki problemy zastosuvannia Zakonu Ukrainy «Pro dostup do publichnoi informatsii». Prava liudyny v Ukraini / Informatsiinyi portal Kharkivskoi pravozakhysnoi hrupy. URL: http:||khpg.org|index.php?id=1317625772

7. Savchyn M. Doktrynalni problemy zaprovadzhennia konstytutsiinoi skarhy v Ukraini. Pravo Ukrainy. 2018. № 12.

S. 39-54.

8. Selivanov A. Pravo na «konstytutsiinu skarhu» dopovnylo systemu harantii zakhystu prav i svobod liudyny. Holos Ukrainy. 2016.

9. Selivanov A., Yevhrafov P. Konstytutsiina skarha hromadian v realiiakh suchasnosti. Pravo Ukrainy. 2003. № 4. S. 80-85.

10. Shapoval V.M. Sud yak orhan konstytutsiinoho kontroliu (iz zarubizhnoho dosvidu). Visnyk Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy. 2005. № 6. S. 20-33.

11. Sharov D. Konstytutsiina skarha: ostannia statystyka ta nedoliky pid chas podannia. Ukrainske pravo. 4 chervnia 2018. URL: http:||ukrainepravo.com|scientific-thought|legal_analyst|konstytutsiyna-skarga-ostannyastatystyka-ta- nedoliky-pid-chas-podannya12. Shcherbaniuk O. Indyvidualna konstytutsiina skarha yak zasib zabezpechennia konstytutsiinoi demokratii. Pravo Ukrainy. 2018. № 12. S. 77-91.

List of legal documents:

1. Dopovid Yevropeiskoi komisii za demokratiiu cherez pravo (Venetsiiskoi komisii) «Pro priamyi dostup do konstytutsiinoho pravosuddia» (85-te plenarne zasidannia, 17-18 hrudnia 2010 r., Venetsiia.) URL: http:||www.venice.coe.int

2. Interlakenska deklaratsiia vid 19.02.2010. // Baza danykh «Zakonodavstvo Ukrainy». URL:

https:||zakon.rada.gov.ua|laws|show|994_a48

3. Konstytutsiia Ukrainy: Zakon Ukrainy vid 28 chervnia 1996 r. № 254k|96-VR / Verkhovna Rada Ukrainy. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 1996. № 30. St. 141.

4. Ofitsiinyi sait Yevropeiskoho Sudu z prav liudyny. URL: https: // www.echr.coe.int|Pages|home.aspx?p=home

5. Ofitsiinyi veb-sait Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy. URL: http:IIwww.ccu.gov.ua/noyynaIu-ksu-vidbuvsya- kruglyy-stil-efektyvna-realizaciya-prava-na-konstytuciynu-skargu-v-ukrayini

6. Pro praktyku zastosuvannia administratyvnymy sudamy zakonodavstva pro dostup do publichnoi informatsii: Postanova plenumu Vyshchoho administratyvnoho sudu Ukrainy vid 29 veresnia 2016 roku. URL: http:IIwww.vasu.gov.uaIplenumIpost_plenumIpostanova_plenumu_10_29-09-2016I

7. Propozytsii Prezydenta Ukrainy do Zakonu Ukrainy "Pro tymchasovi slidchi komisii, spetsialnu tymchasovu slidchu komisiiu i tymchasovi spetsialni komisii Verkhovnoi Rady Ukrainy" vid 06 chervnia 2019 roku. URL: http:IIw1.c1.rada.gov.uaIplsIzweb2Iwebproc4_1?pf3511=66929

8. Rekomendatsiia Res(2004)5 Komitetu Ministriv Rady Yevropy derzhavam-chlenam shchodo perevirky zakonoproektiv, isnuiuchykh zakoniv ta administratyvnoi praktyky na vidpovidnist standartam, vykladenym v Yevropeiskii konventsii z prav liudyny vid 12.05.2004 r. URL: https:||zakon.rada.gov.ua|laws|show|994_574

9. Shchorichna informatsiina dopovid Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy za 2018 rik. URL: http:IIccu.gov.uaIsitesIdefaultIfilesIdocsIdopovid_2018.pdf

10. U spravi pro vyznannia nekonstytutsiinymy polozhen punktu 7 rozdilu II Zakonu Ukrainy «Pro zapobihannia finansovoi katastrofy ta stvorennia peredumov dlia ekonomichnoho zrostannia v Ukraini»: Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 7 lystopada 2018 roku № 9-rI2018. URL: https:IIzakon.rada.gov.uaIlawsIshowIv009p710-18

11. U spravi za konstytutsiinym podanniam Verkhovnoho Sudu Ukrainy shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) polozhen statti 69 Kryminalnoho kodeksu Ukrainy (sprava pro pryznachennia sudom bilsh miakoho pokarannia): Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 2 lystopada 2004 r. № 15-rp|2004. URL: https:IIzakon.rada.gov.uaIlawsIshowIv015p710-04

12. U spravi za konstytutsiinym podanniam Upovnovazhenoho Verkhovnoi Rady Ukrainy z prav liudyny shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) polozhennia tretoho rechennia chastyny pershoi statti 13 Zakonu Ukrainy "Pro psykhiatrychnu dopomohu" (sprava pro sudovyi kontrol za hospitalizatsiieiu nediiezdatnykh osib do psykhiatrychnoho zakladu): Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 1 chervnia 2016 r. № 2-rpI2016. URL: http:IIzakon.rada.gov.uaIlawsIshowIv002p710-16

13. Yevropeiska Konventsiia pro zakhyst prav liudyny ta osnovopolozhnykh svobod vid 04.11.1950 r. || Baza danykh «Zakonodavstvo Ukrainy». URL: https:||zakon.rada.gov.ua|laws|show|995_004

Размещено на Allbest.ru