Адміністративно-правові засади децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правові засади децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади

Бараненко Д.В., кандидат юридичних наук

У статті досліджені адміністративно-правові засади децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади. Розглянуто та узагальнено теоретико-методологічну сутність традицій в процесі функціонування публічної влади з урахуванням особливостей науки публічного управління. Проаналізовано та обґрунтовано плідність традицій децентралізації публічної влади України. Констатовано, що врахування традицій публічної влади має вагоме значення для реформування центральних органів виконавчої влади, оскільки традиції публічної влади закріплюють у суспільній свідомості народу правові норми; зберігають інформацію, є засобом подолання кризи, виконують функції захисту від непродуманих новацій, реалізація яких призводить до руйнівних наслідків чинять значний вплив на суспільні настрої та на поточну політико-правову ситуацію. Розкрито термін «децентралізація» та його вплив на вітчизняну управлінську традицію. Подано класифікацію основних форм та видів децентралізації. Розроблено теоретичні підходи до ідентифікації європейських і вітчизняних традицій децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади на основі економічних, політичних, адміністративно-територіальних критеріїв, за допомогою яких можна визначити ознаки децентралізації публічної влади в різних країнах у різні періоди.

Визначена традиція децентралізації в Україні, як політико-управлінська спадщина минулого щодо побудови системи врядування на засадах самоврядування та самоорганізації й яка підпадає під об'єктивне визначення, зберігає та модифікує свій зміст при переході до сьогодення. Встановлена наукова періодизація процесів децентралізації в Україні, що дозволило визначити конкретно-історичні моделі та організаційні форми, які набувала традиція децентралізації в Україні, виявлено чинники стійкості традиції децентралізації, що обумовлюються не стільки й не тільки часовими параметрами, як ціннісним потенціалом, а також особливості прояву процесів децентралізації задані конкретно-історичним етапом розвитку суспільства.

Запропоновано концепцію вдосконалення системи центральних органів виконавчої влади в Україні на основі традиції децентралізації шляхом розвитку принципу деконцентрації влади у системі публічної' влади.

Ключові слова: адміністративні послуги, адміністративно-правові засади, виконавча влада, владні повноваження, делеговані повноваження, децентралізація, публічна влада, публічне управління, центральний орган виконавчої влади.

Administrative and legal framework of decentralization of the activity of central executive government bodies

The article examines the administrative and legal principles of decentralization in the activities of central executive bodies. The theoretical and methodological essence of traditions in the process of functioning of public power is considered and generalized taking into account the peculiarities of the science of public administration. The fruitfulness of the traditions of decentralization of public power of Ukraine is analyzed and substantiated. It is stated that taking into account the traditions of public power is important for the reform of central executive bodies, as the traditions of public power enshrine in the public consciousness of the people legal norms; store information, are a means of overcoming the crisis, perform the functions of protection against ill-considered innovations, the implementation of which leads to devastating consequences have a significant impact on public sentiment and the current political and legal situation. The term "decentralization" and its impact on the domestic management tradition are revealed. The classification of the main forms and types of decentralization is given. Theoretical approaches to the identification of European and domestic traditions of decentralization in the activities of central executive bodies on the basis of economic, political, administrative-territorial criteria, which can determine the signs of decentralization of public power in different countries in different periods.

Key words: administrative services, administrative and legal principles, executive power, powers, delegated powers, decentralization, public power, public administration, central executive body.

Вступ

Постановка проблеми. Майже три десятиліття в Україні триває соціально-політична криза, яку можна певним чином зарахувати до системної кризи пострадянської української моделі державності. Для останньої характерно функціонування неефективного управління в державі; щорічне зростання внутрішнього та зовнішнього боргу; високий рівень корупції в країні - все це негативно впливає на подальший соціально-економічний розвиток держави. Негативним наслідком радянського минулого, що дістався Україні в спадок, є надмірна централізація влади. Остання «законсервувала» застосування уніфікованих методів в управлінні регіонами, які не враховують соціально-економічних, політичних, культурних, етнічних, історичних, мовних й інших особливостей розвитку окремих регіонів. Ознаками надмірної централізації влади також є низька якість і недостатнє фінансування соціальних благ, що надаються на місцевому рівні (дошкільне виховання, початкова та середня освіта, охорона здоров'я, житлово-комунальні послуги); неможливість реалізації стратегічного підходу до вирішення питань власного господарського розвитку. Постає загроза неефективного витрачання коштів держави. Одним із напрямів вирішення окреслених проблем має стати децентралізація публічної влади. Актуальність проблеми посилюється й тією обставиною, що Україна обрала зовнішньополітичний курс на інтеграцію до європейської спільноти, а це не можливе без реформування вітчизняних органів публічної влади. Усе це зумовлює потребу в подальшому осмисленні та узагальненні питань, пов'язаних зі становленням традицій функціонування децентралізованих центральних органів виконавчої влади в нашій країні; дослідженні різноманітних політико-правових конструкцій децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади; здійсненні науково-теоретичного осмислення традицій децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Адміністративно-правові засади децентралізації в діяльності органів виконавчої влади аналізували В. Авер'янов, В. Алексєєв, І. Гри- цяк, Л. Дорофєєва, Т. Забейворота, Г. Колесникова, Р. Колишко, А. Колодій, К. Ліньов, І. Ляпін, В. Мамонова, Н. Мєдвєдєва, О. Миз- никова, Г. Мінцберг, Ю. Наврузов, П. Надолішний, Дж. Неліс, Н. Нижник, В. Огаренко, Г. Райт, Р. Рибіков, Д. Рондинеллі, С. Чима, A. Трачук та ін. Осмислення процесу децентралізації влади з позицій регіонального управління подано в працях таких учених, як: Т. Безверхнюк, З. Варналій, М. Долішній, B. Кампо, В. Копєйчиков, В. Колтун, А. Леле- ченко, А. Матвієнко, А. Мацнєва, Ю. Харбіха та ін. Але попри значні наукові досягнення згаданих авторів і достатньо велику кількість публікацій, присвячених різним аспектам децентралізації, діяльність центральних органів виконавчої влади ґрунтовно не досліджено у вітчизняній науці адміністративного права. Поза увагою фахівців залишилися теоретичне осмислення та узагальнення передумов становлення децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади, з'ясування особливостей адміністративно-правових засад децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади, визначення позитивних і негативних рис децентралізованої публічної влади.

Формування цілей. Метою статті є характеристика адміністративно-правових засад децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади та визначення шляхів їх удосконалення.

Виклад основного матеріалу

Децентралізація в діяльності центральних органів виконавчої влади є складним і тривалим за часом процесом, що виходить за межі структурних реформ, адже здійснює вплив на всі сфери суспільного життя, оскільки «наближає процес прийняття рішень до громадськості і тому дозволяє впровадженим програмам і послугам краще задовольняти місцеві потреби» [1]. Найважливішим і ключовим результатом запровадження реформи децентралізації є те, що означені реформи позитивно впливають на подальший соціально-економічний розвиток держави. Серед наслідків запровадження децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади виокремимо ті, що мають вагоме значення для подальшого успішного розвитку нашої держави.

Децентралізація в діяльності центральних органів виконавчої влади сприяє встановленню громадянського суспільства. Досвід розвинених країнах світу засвідчив, що у громадянському суспільстві є найкращі можливості для застосування різноманітних засобів народовладдя (ключовий принцип децентралізації влади) з метою висунення вимог до уряду з приводу проведення структурних реформ і забезпечення прав людини. У громадянському суспільстві особистості гарантовані вільний вибір форм економічного та політичного буття, інші важливі потреби й інтереси. При характеристиці громадянського суспільства науковці звертають увагу, на те, що в громадянському суспільстві «громадяни беруть активну участь у формуванні правової держави, у якій перевага надається принципу верховенства права та пріоритетові прав особистості, зокрема, що стосуються її соціальних і демократичних спрямувань» [2, с. 31]. Процеси розбудови українського громадянського суспільства тривають повільно та непослідовно. До факторів, які гальмують створення громадянського суспільства в нашій державі, на наш огляд слід віднести наступні: функціонування в нашій країні впродовж тривалого періоду надто централізованого управління, яке не дозволяло ефективно функціонувати різним рівням публічної влади; соціально-економічна та політична кризи.

Створення в Україні громадянського суспільства можливе за наступних умов: функціонування стабільної економіки; діяльності сильної централізованої влади, яка здатна ефективно вирішувати нагальні проблеми держави; розвинутого інституту місцевого самоврядування; активної участі в політичному житті та в управлінні державою місцевого населення. Очевидно, що становленню громадянського суспільства громадянського суспільства найповніше відповідає реформа з децентралізації влади та супутній їй принцип субсидіарності (згідно з цим принципом, відбувається фактична децентралізація влади «знизу».

Функціонування децентралізованої діяльності центральних органів виконавчої влади сприяє демократизації суспільства. У Звіті Програми розвитку Організації Об'єднаних націй зазначено: зміцнення потенціалу для людей - вступний розвиток, управління розвитку та управління» за вересень 1997 р. підкреслено, що при децентралізованому управлянні «публічна влада в державі стає більш демократичною у зв'язку зі збільшенням можливостей для участі людей у прийнятті рішень в економічній, соціальній і політичних сферах». Загальновідомим є факт, що демократичність суспільства вимірюється ступенем участі громадян у політичному житті держави. Передавання значної частини повноважень на місця наближає таку перспективу. Універсальним проявом демократичної влади у державі є право людини вибирати та впливати на формування й на реалізацію політичних і економічних рішень. найкраще демократичні засади в управленні державою реалізуються на нижчому рівні влади. Адже «місцеве самоврядування - це особлива влада, яка не належить до жодної гілки або до рівня державної влади; один із найстаріших інститутів демократії, у рамках якого громадяни можуть самі безпосередньо захищати свої права й інтереси та долучатися до участі в управлінні справами громади» [3].

Таким чином, завдяки передаванню владних повноважень до нижчого рівня влади, на місцях створено умови для реалізації народовладдя. Останнє засноване на самоорганізації місцевих громад і самостійному вирішенні громадами проблем власного життєзабезпечення. Проте низка сучасних дослідників дотримуються іншої думки щодо зв'язку децентралізації влади та демократизації суспільства. Так, у науковій літературі продовжують тривати дискусії з цієї проблематики. Зокрема, американський філософ Е. Тоффлер вважав, що «політична децентралізація - не гарантія демократії, - цілком можливі жахливі місцеві тиранії. Місцеві політики часто навіть більш продажні, ніж національні». Інший американський письменник, І. Крістол, у своїй публікації «Що таке децентралізація?», порівнявши децентралізовану Швейцарію з демократичним Нью-Йорком, дійшов висновків, що Швейцарія менш демократична, ніж Нью- Йорк. Останнє дало І. Крістолу підстави вважати, що «децентралізацію плутають із демократією». Дослідник наголошував, що «для успіху децентралізації влади ключовим фактором є функціонування органів контролю за публічною владою».

У цілому погоджуючись із твердженнями дослідників щодо наведених прикладів децентралізованих країн, які дійсно є недемократичними, однак, зазначимо, що схарактеризовані держави мають незначний рівень децентралізації (зокрема, для Китаю характерна лише широка автономія) або для держав притаманні тільки певні ознаки децентралізації (зокрема, відсутність централізованого управління в середньовічних державах). Світовий банк і Британський дослідницький центр здійснили масштабні дослідження з метою з'ясування рівня децентралізації та ступеня демократії в сучасних країнах світу. Здійснений аналіз засвідчив, що держави з найбільш високим ступенем децентралізації влади мають найвищий рівень демократії. Про це свідчать дані індексу децентралізації та індексу демократії.

У процесі зіставлення рейтингів індексів децентралізації та демократії видно, що найбільш децентралізовані країни світу віднесені до категорії «повна демократія», що означає найбільш високий ступінь демократії у світі. Й навпаки, чим нижчий рівень децентралізації в країні, тим менший ступінь демократії у державі. Це наочно проілюстровано на прикладі України, яка займає у рейтингу індексу децентралізації 26 місце й належить, згідно з індексом демократії, до категорії «гібридний режим». Прийняття рішень за допомогою різних засобів прямої демократії (народовладдя) позитивно впливає на соціально-політичний розвиток держави. Адже, завдяки народовладдю, громадяни можуть: здійснювати управління державою; впливати на політику уряду; нести відповідальність за прийняття та виконання власних рішень; здійснювати безпосередній контроль за діяльністю влади через різні громадські інститути.

У науковій літературі усталеною є думка про те, що «пряма демократія може добре функціонувати лише там, де в процесі заді- яна невелика кількість людей; у великому за масштабом суспільстві як стабільна система управління вона не працює» [4]. Відомий німецький соціолог, філософ, історик, політичний економіст М. Вебер також допускав пряму демократію лише за умови, коли «локальні співтовариства обмежені кількістю членів; соціальні позиції членів суспільства не суттєво відрізняються один від одного; управлінські функції відносно прості та стійкі».

Отже, слід зазначити, що по-перше, безпосереднє народовладдя найефективніше діє на первинному рівні організації публічної влади, тобто в органах місцевого самоуправління, у комунах, муніципалітетах, громадах тощо. По-друге, застосування сучасних новітніх технологій та досягнень науково-технічного прогресу дає змогу розширити можливості участі людей у правлінні державою через систему електронний уряд (е-петиції, електронні звернення тощо).

Підсумовуючи, зазначимо, що при функціонуванні децентралізованої публічної влади у державі існують найкращі умови для: систематичного та продуктивного функціонування інституту народовладдя, для участі громадян в управлінні державою, прийнятті рішень та контролю за органами публічної влади. Останнє впливає на покращення якості публічних послуг і сприяє збільшенню добробуту людей.

Децентралізація в діяльності центральних органів виконавчої влади сприяє вирішенню ряду економічних проблем на місцевому рівні. Адже органи публічної влади на місцях у результаті децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади отримають повноваження у сфері оподаткування, визначення ставок окремих місцевих податків і зборів, запровадження податкових пільг із метою стимулювання окремих галузей економіки на місцевому рівні, визначення структури витрат, це сприятиме: «створенню ефективної системи розподілу вирівнювальної та стимулю- вальної фінансової допомоги, що ґрунтується на показниках бюджетного потенціалу і сукупного індексу витрат місцевих органів влади, сприяння підтримці підприємницької активності та збільшення інвестиційних можливостей місцевих органів влади» - зазначають науковці [5]; забезпеченню фінансової самостійності місцевих органів влади щодо фінансування покладених на них функцій і завдань.

Децентралізація в діяльності центральних органів виконавчої влади дозволяє зменшити витрати на координацію діяльності. Оскільки, в умовах децентралізації влади «тільки стратегічна (а не оперативна) інформація повинна передаватися центральним органам виконавчої влади, це дозволяє зменшити затрати на координацію діяльності та уникати конфліктів» - підкреслив Я. Богів [6, с. 92].

Децентралізація в діяльності центральних органів виконавчої влади - ефективний засіб урегулювання, культурних, національних і релігійних конфліктів на території певної адміністративно-територіальної одиниці. У докладі про світовий розвиток міжнародного банку реконструкції та розвитку (квітень 2011 р.), наголошено, що «сьогодні більше ніж 1,5 мільярда осіб живуть у країнах, які потерпають від конфліктів, зазначено» [7, с. 38]. Для подолання конфліктів, насилля і військового протистояння в таких країнах недостатньо лише впровадження однієї реформи децентралізації публічної влади. Так, у Доповіді Світового банку про світовий розвиток 2011 р., наголошено на тому, що «ризик великомасштабних спалахів насильства найбільш високий у ситуаціях, коли потужні чинники стресу поєднуються зі слабкістю й відсутністю легітимності національних інститутів. Суспільство виявляється вразливим, якщо його інститути не в змозі захистити громадян від свавілля або забезпечити їм однаковий доступ до правосуддя й економічних можливостей». Крім того, уразливість суспільства до конфліктів «посилюється в тих країнах, де є велика частка безробітної молоді, збільшується нерівність прибутків і відчувається несправедливість. До факторів стресу, здатних спровокувати насильство, «додаються події, викликані зовнішніми причинами, зокрема, проникнення бойовиків із кордону, діяльність мереж контрабандистів або сильні економічні потрясіння» [8, с. 40]. Таким чином, децентралізація публічної влади може сприяти подоланню конфлікту, насильства, військового протистояння за умови: створення легітимних інститутів влади; функціонування дієвих засобів захисту громадян від корупції через розгалужену систему органів контролю за діями публічних органів влади; забезпечення доступу до незалежної від держави та системи правосуддя; можливостей працевлаштування на ринку праці, а також при соціальній згуртованість населення навколо громади.

При децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади вирішення місцевих проблем відбувається набагато швидше. В умовах децентралізації влади «передавання значних повноважень, відповідальності та фінансових ресурсів до органів місцевої публічної влади сприяє тому, що часовий розрив між прийняттям і виконанням рішень на регіональному рівні значно коротший, ніж на національному» [9, с. 357]. Це сприяє швидкому й ефективному вирішенню місцевих проблем.

При децентралізованій публічній владі покращується якість публічних послуг. Науковці зазначили, що передавання до компетенції місцевого самоврядування права задовольняти потреби населення та фінансові ресурси «забезпечує ефективне використання суспільних ресурсів і поліпшує якість послуг» [10, с. 232]. Крім того, «децентралізоване надання публічних послуг прагне до більшої відповідальності, більшої відповідності місцевим потребам» [11, с. 96]. Важливою перевагою децентралізації є також те, що «близькість місцевої влади до населення і часта взаємодія між ними дозволяє сформувати канали комунікацій, за допомогою яких громадяни можуть висловлювати свої інтереси» [12, с. 28]. Отже, при децентралізованій владі покращується якість та скорочується час на надання публічних послуг, крім того зростає відповідальність органів публічної влади.

Децентралізація в діяльності центральних органів виконавчої влади сприяє збільшенню відповідальності місцевої влади перед виборцями. Оскільки децентралізація влади передбачає відмову центральної влади призначати керівників і перехід до виборності керівників органів місцевого самоврядування таким чином «разом із виборністю керівників різних рівнів буде збільшуватись відповідальність і залежність місцевої влади від населення» [13, с. 23].

Завдяки децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади діяльність центральної влади стає більш ефективною. По-перше, «децентралізований процес прийняття рішень дозволяє оцінювати різні варіанти рішень, стимулюючи поширення передового досвіду» [14, с. 9-10]. Сьогодні в постіндустріальному суспільстві забезпечити ефективне керівництво місцевим і регіональним рівнями з центрального рівня державного управління неможливо. Про це свідчать «порівняння економічної ефективності централізованих і децентралізованих держав: у країнах, де частина державних завдань вирішується на місцевому та регіональному рівнях, економічні показники виявляються найвищими» - підкреслив М. Мишак [15, с. 63].

В цілому, до функцій органів місцевого самоврядування у децентралізованих західноєвропейських держав належать: «соціальне забезпечення; допомога з безробіття; організація соціального догляду (для людей похилого віку, дітей, які перебувають під соціальним захистом, інвалідів); охорона здоров'я; освіта; культурна спадщина; розважальні та спортивні споруди; комунальні послуги («комунальне господарство»); заходив енергетичній політиці; місцеві дороги; громадський транспорт; соціальне житло; ініціативи економічного розвитку», зазначено у звіті про розподіл повноважень стосовно соціальних послуг між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування у країнах Європи від 24 серпня 2016 р.. Отже, для децентралізованих держав притаманне передавання урядом держави частини повноважень на місця, таким чином центральна влада концентрує свою увагу та матеріальні ресурси на проблемах національного значення та звільняється від тих поточних питань, які можуть більш ефективно вирішуватися на місцевому рівні [16, с. 164].

адміністративний правовий децентралізація влада

Висновки

Таким чином, децентралізація в діяльності центральних органів виконавчої влади надає людям можливості брати участь у політичному процесі, залучатись до демократичних інститутів, а також виховує почуття відповідальності та громадянськості. Впровадження децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади знизили б соціальну напругу в нинішній Україні та зменшила руйнівний у широкому сенсі співпраця населення або громадян держави з ворогом в інтересах ворога-загарбника на шкоду самій державі чи її союзників на сході України) у східних регіонах держави. На нашу думку досягнення миру та злагоди в нашій державі можливе лише за умови запровадження децентралізації в діяльності центральних органів виконавчої влади та здійснення комплексного реформування на засадах децентралізації та субсидіарності всіх сфер суспільства (охорони здоров'я, освіти, соціального захисту, адміністративно-територіального поділу тощо). Усі вищенаведені чинники позитивно впливають на розвиток соціальної та економічної сфери суспільства.

Література

1. Ільчанінова Н.І. Механізм надання адміністративних послуг в контексті децентралізації влади в Україні. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2017. № 12. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ Duur_2017_12_9.

2. Кізюн Л.І. Децентралізація влади та суміжні поняття. Право. Людина. Довкілля. 2019. Vol. 10, № 1. С. 28-34.

3. Кухленко О.В., Федоряк Р.М., Невмержицька С.М. Проблеми децентралізації влади у межах регіональної політики України. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2017. № 2. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Duur_2017_2_3.

4. Димченко О.В., Белявцева В.В. Аналіз основ регіональної політики і регіонального розвитку в умовах децентралізації влади. Ефективна економіка. 2019. № 2. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ efek_2019_2_15.

5. Загурська-Антонюк В.Ф. Сучасні тенденції децентралізації державної влади та їх реалізація в Україні. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2019. № 2. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ Duur_2019_2_14.

6. Богів Я. Правові проблеми децентралізації влади у контексті реалізації народного суверенітету в Україні. Історико-правовий часопис. 2016. № 1. С. 92-96.

7. Серьогіна Т.В. Адміністративно-територіальна реформа як складова децентралізації влади в Естонській Республіці. Аспекти публічного управління. 2015. № 4. С. 36-44.

8. Соболева К.Ю. Трансформація системи державного управління в умовах децентралізації владних повноважень: очікування та реалії. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Державне управління. 2015. Вип. 1. С. 40-42.

9. Евтушенко О.Н., Лушагіна Т.В. Розвиток локальної організації влади в умовах децентралізації: евро- пейський досвід та українські реалії. Проблеми міжнародних відносин. 2017. Вип. 12. С. 352-369.

10. Харитонюк О. Роль українського менталітету в процесі реалізації реформи децентралізації влади в Україні. Міжнародні відносини, суспільні комунікації та регіональні студії. 2020. № 1. С. 230-237.

11. Павлов О.І., Павлова І.О. Громадівський вимір публічного управління в умовах децентралізації влади та управління. Економіка харчової промисловості. 2020. Т 12, Вип. 2. С. 91-98.

12. Дурас М.М. Децентралізація публічної влади в Україні: сучасний стан та перспективи. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Державне управління. 2014. Вип. 2. С. 24-33.

13. Гураль П. Правова та організаційна складові реформи децентралізації влади в Україні та їх удосконалення. Український часопис конституційного права. 2019. № 4. С. 23-30.

14. Коротич О.Б. Комунікативна діяльність органів публічного управління в умовах децентралізації влади в Україні. Теорія та практика державного управління. 2019. Вип. 2. С. 8-15.

15. Мищак І.М. Деякі проблемні аспекти законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади). Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2020. № 1. С. 60-67.

16. Маслов Ю. Децентралізація влади як вимога та принцип побудови ефективної системи влади в сучасних демократичних країнах. Науковий вісник [Одеського національного економічного університету]. 2014. № 11. С. 163-171.

Размещено на Allbest.ru