Доступність адміністративного судочинства як складова судової та державно-правових реформ у європейських країнах

Размещено на http://www.allbest.ru

Доступність адміністративного судочинства як складова судової та державно-правових реформ у європейських країнах

верховенство право адміністративний судочинство

У статті автором розглянуто місце, зна-чення, шляхи запровадження вимог щодо забезпечення доступності адміністратив-ного судочинства як складової принципу вер-ховенства права, що набули опосередкування в стратегічних, програмних документах Сві-тового Банку, нормативних актах національ-ного законодавства європейських країн.

Обґрунтовано доцільність розробки стра-тегічних та програмних документів, спря-мованих на комплексне впровадження в Україні вимог принципу верховенства права, пропорційності, адекватності, ефектив-ності, відкритості діяльності судових установ, що становлять пріоритет стра-тегічних документів Світового Банку для розвинених країн світу.

Підкреслено необхідність сприяння розробці актів законодавства про критерії забез-печення доступності надання публічних послуг, зокрема, адміністративних послуг, послуг канцелярій адміністративних судів на рівні спеціального закону.

Автором зроблено висновок про те, що забезпечення доступності адміністра-тивного судочинства - це комплекс вимог адміністративного, фінансового, організа-ційного, технічного, інформаційного забез-печення діяльності адміністративних судів, що сприяють підвищенню об'єктивних можливостей звернутися до суду за захи-стом порушених прав, всупереч корупційним практикам, не правовим формам взаємодії в суспільстві.

Ключові слова: адміністративне судочин-ство, адміністративна реформа, страте-гія судової реформи, верховенство права, доступність адміністративного судочин-ства, судові інституції, права людини, Сві-товий Банку, фінансові та адміністративні бар'єри.

Abstract

Accessibility of administrative justice as an element of judicial and state legal reform in european countries

In the proposed article author has reviewed the place, role and modes of introduction of demands regarding providing access to administrative justice as an element of the Rule of Law principle, that had received normative fixation in the strategic, program documents of the World Bank, normative acts of the national legislation on the most of European countries.

Author has substantiated the necessity to develop strategic and program documents at national level, oriented at complex implementation in Ukraine of demands of the Rule of Law principle, proportionality, adequacy, effectiveness, openness of judicial institutions, that constitute a modern priority of strategic documents of the World Bank for developed countries of the world. It has been stressed, that there is a necessity to support drafting legislation on the criteria of granting access to rendering public services, among them - administrative services, activities of judicial front-offices in rendering judicial services, basically at the level of a special law. Author has concluded, that providing access to administrative justice - is a complex of demands having administrative, financial, organizational, technical, informational character to provide activities of administrative courts, granting objective possibilities to address to the court for protection of violated rights, as opposite t corruption practices, illegal forms of cooperation in the society.

Key words: administrative justice, administrative reform, strategy of judicial reform, the Rule of Law, accessibility of administrative justice, judicial institutions, human rights, the World Bank, financial and administrative burdens.

Актуальність обраної теми дослідження обумовлена важливістю забезпечення адмі-ністративно-правових гарантій, ефективного адміністративно-правового механізму забез-печення доступності, ефективності, резуль-тативності адміністративного судочинства як складової судових та державно-правових реформ, що відбуваються в провідних країнах світу в контексті демократизації та удоскона-лення організації публічної влади в цілому.

В Україні означена складова лише част-ково окреслена в стратегічних та програмних документах в контексті судової реформи, в той час як у низці європейських країн вже отри-мали конституційне закріплення та схвалення вимоги дотримання доступності судочинства для всіх категорій населення. Це має важливе значення для українців також у зв'язку з тим, що лише незначна частина населення може дозволити собі оплатити судовий збір та судові витрати, що виникають у зв'язку з необхідність судового захисту порушених прав.

Постановка завдання. Метою цієї статті є характеристика місця, значення, шляхів запровадження вимог щодо забезпечення доступності адміністративного судочинства як складової принципу верховенства права, що набули опосередкування в стратегічних, про-грамних, нормативних актах національного законодавства європейських країн. Серед основних завдань слід зазначити:

1) розкриття значення, місця сучасних вимог принципу верховенства права в судових та державно-правових реформах в європей-ських країнах;

2) описати сучасні підходи щодо закрі-плення критеріїв доступності адміністратив-ного судочинства (фінансових, адміністратив-них, організаційно-технічних тощо);

3) сформулювати пропозиції та реко-мендації щодо розвитку вітчизняної судової реформи в контексті поглиблення дотримання вимог принципу верховенства права в цілому та доступності адміністративного судочинства зокрема.

Методологічну основу дослідження становить використання системного підходу, структурно-функціонального методу, порів-няльно-правового аналізу, методів індук-ції та дедукції, формально-логічного методу тощо, за допомогою яких розроблені пропози-ції та рекомендації для подальшого врахування в українській правотворчій, судовій практиці вимог з дотримання принципу верховенства права як фундаментального принципу право-вої системи та, зокрема, доступності адміні-стративного судочинства як однієї з основної вимог, дотримання яких має.

Серед наступних напрямів розвитку озна-ченої проблематики слід зазначити вивчення практики Європейського суду з прав людини щодо забезпечення доступності судочинства, а також порівняння з критеріями, закріпле-ними в законодавстві європейських країн для надання різних видів публічних послуг.

Виклад основного матеріалу дослі-дження. Центральне місце принципу вер-ховенства права в сучасних конституційно- та адміністративно-правовій, судовій реформі визнається провідними вченими світу, а також українськими науковцями, зокрема: Дж. Гарингтоном, А. Дайсі, Б. Константом, Дж. Міллом, С. Резерфордом, Ж. Зіллером, Ю. Шварце, серед вітчизняних дослідників слід окремо зазначити праці видатних науков-ців - М.І. Козюбри, В.М. Шаповала, П.М. Рабі- новича, які в своїх дослідження визначили зміст та підходи до дослідження та впрова-дження принципу верховенства права в укра-їнській правовій доктрині. В контексті судової реформи зміст та особливості запровадження принципу верховенства права стали пред-метом досліджень таких видатних політичних діячів, суддів, ідеологів судової реформи як В.Б. Авер'янов, С.П. Головатий, Р.С. Куйбіда, Ю.С. Педько та деякі інші.

Важливо відмітити, що в чинній редакції Кодексу адміністративного судочинства Укра-їни закріплений підхід, розроблений на засадах людиноцентризму, розробленого в контексті конституційно- та адміністративно-правової реформи, проте його зміст потребує удоско-налення з урахуванням сучасних вимог до принципу верховенства права, зокрема, щодо доступності адміністративного судочинства, що проявляється через комплекс фінансових, адміністративних, організаційно-технічних гарантій, норм, приписів, що забезпечують не тільки формальну, але й реальну здатність здійснити судовий захист порушених прав в системі адміністративних судів.

Тривалий час вітчизняна правова думка ґрунтувалася на засадах дотримання режиму законності, відтак і принцип законності займав центральне місце в доктринальних та спеціаль-них юридичних дослідженнях. Лише частина вітчизняних науковців впродовж останніх десяти років почали визнавати фундамен-тальне значення принципу верховенства права та його істотних елементів, доцільність їх запровадження у національній доктрині та сис-темі законодавства. Зміст та місце принципу верховенства права на сьогодні закріплені на рівні Конституції України, спеціальних законів, що регулюють діяльність центральних органів державної влади, зокрема, судової системи, проте формального закріплення не достатньо для впровадження вимог верховенства права, необхідна розробка дієвого адміністратив-но-правового механізму реалізації та захисту прав людини, складовою якого виступає і роз-робка критеріїв доступності адміністративного судочинства в Україні з урахуванням досвіду провідних європейських країн.

В європейських країнах, на відміну від виро-бленого національного підходу, принцип вер-ховенства права впроваджувався впродовж другої половини ХХ століття як складова консти-туційно-, адміністративно-правових та судових реформ, більшість з них призвели до перегляду та прийняття нових редакцій конституційних актів в європейських країнах, а пізніше - систем-ного оновлення національного законодавства з урахуванням дотримання вимог принципу вер-ховенства права, законності, пропорційності, недискримінації, відкритості та результатив-ності, ефективності тощо. Цей досвід слід вра-ховувати і для проведення відповідних реформ в Україні, адже досі означені вимоги не отри-мали конституційного закріплення.

Сучасне тлумачення змісту та критеріїв дотримання принципу верховенства права дістало певної уніфікації в контексті євроін- теграційних процесів на європейському кон-тиненті, фактично можна узагальнити, що вироблене сучасне європейське розуміння принципу верховенства права, яка охоплює дотримання вимог щодо якості закону, пропо-рційності, доступності судочинства, відкрито-сті. Ефективності, юридичної визначеності. За аналогією з підходом до визначення живого механізму Конвенції про захист прав та осно-воположних свобод людини, виробленої суд-дями для тлумачення змісту Конвенції та прак-тики її застосування, на наш погляд, принцип верховенства права також динамічно розви-вається та характеризується виникненням нових, додаткових елементів, критеріїв, що потребують впровадження в національному законодавстві.

Зокрема, дотримання доступності адміні-стративного судочинства в Україні залиша-ється по-за увагою вчених і дослідників, які переважно розглядають організаційно-пра-вові засади забезпечення адміністратив-ного судочинства, проте комплексний аналіз проблем забезпечення доступності адміні-стративного судочинства як складової вер-ховенства права у вітчизняній доктрині адміні-стративного права досі не був проведений.

Тому важливо звернутися до сучасного досвіду європейських країн щодо закрі-плення вимог доступності адміністративного судочинства в контексті проведених реформ та схвалених стратегічних програм впрова-дження верховенства права в країнах Європи, що може становити орієнтир для розвитку вітчизняної правової думки, подальших науко-вих дискусій та розробки Стратегічного націо-нального плану реформ в сфері судочинства, що сприятиме покроковому впровадженню комплексу вимог верховенства права в судо-вій гілці влади.

Як зазначається у Звіті Світового банку за 2017 р. [1], дотримання вимог верховен-ства права - складова центральних держав-но-правових реформ в світі, його дотримання належить до «довгострокових пріоритетів Сві-тового банку, що сприяють подоланню бід-ності та сприяння загальному процвітанню». Основними пріоритетами Світового Банку у сфері судочинства залишаються: забезпе-чення доступності, ефективності та справед-ливості судових установ, отже доступність адміністративного судочинства визнано пер-шим з пріоритетних завдань проведення судо-вих та державно-правових реформ.

У європейських країнах дотримання вимог верховенства права також становило значний суспільний інтерес та потребувало розробки національного підходу до забезпечення адміністративно-правових гарантій доступності адміністративного судочинства. В цих країнах було проведено ревізію Конституцій, спеціаль-них актів законодавства у сфері судочинства та судоустрою, чим було звершено перегляд базових аксіологічних засад правової сис-теми, сформовано нову систему адміністра-тивного судочинства на засадах дотримання прав людини, верховенства права, демокра-тичних засад здійснення державної влади, у т.ч. судової гілки влади.

Означений досвід цікавий для України тим, що понад десятирічний період реформ в озна-чених країнах призвів до формування онов-леної системи судочинства та судоустрою, зокрема, на засадах дотримання вимог вер-ховенства права, поваги прав людини, забез-печення ефективного судового оскарження порушених прав і свобод в сфері виконавчої влади.

Закріплення критеріїв дотримання доступ-ності судочинства як складової верховенства права не може бути результатом виключно суб'єктивних узагальнень, тому проаналізу-ємо сучасні стратегічні, програмні та норма-тивні акти європейських країн, що встанов-люють критерії доступності адміністративного судочинства.

Забезпечення доступності адміністратив-ного судочинства виступає одним з пріори-тетів Світового Банку при проведенні судових реформ, зокрема, щодо реформи правового забезпечення судочинства та удосконалення відповідних кодифікованих актів, перегляду процесів удосконалення ефективності, змен-шення корупції, удосконалення систем авто-матичного розподілу справ, удосконалення фінансового менеджменту та добору суддів, подальшого інвестування в розвиток судової інфраструктури та інформаційно-технічного забезпечення з метою забезпечення доступу, ефективності та прозорості, удосконалення діяльності судових установ шляхом прове-дення твінінг проектів, обміну досвідом [2].

У європейських країнах вимога доступності судочинства була запроваджена на рівні кон-ституційних актів як базова вимога принципу верховенства права. За результатами прове-деного аналізу встановлено, що доступність адміністративного судочинства - складова вимог дотримання принципу верховенства права, належного урядування, низки міжна-родних актів, що забезпечують впровадження елементів верховенства права, демократич-ного врядування, захисту прав людини в демо-кратичних правових системах сучасності.

Дотримання критеріїв доступності адмі-ністративного судочинства в європейських країнах забезпечується як шляхом норматив-но-правового закріплення відповідних вимог на рівні законів та кодексів, що забезпечують реалізацію функцій правосуддя, так і шляхом сприяння формуванню правової культури, пра-вової свідомості суддів, учасників розгляду справ в судах. Вжиття таких заходів в комплексі сприятиме виробленню нової судової практики щодо спрощеного та доступного судочинства, подолання адміністративних бар'єрів та прак-тики відмов у прийнятті позовних заяв за звер-ненням приватних осіб без відповідних спеці-альних знань щодо письмового оформлення позовної заяви та порядку подання доказів, шляхом впровадження сучасних підходів щодо інформаційного та консультаційного забез-печення доступності судочинства в цілому, зокрема, адміністративного судочинства.

У той же час, слід відмітити, що недоступ-ність адміністративного судочинства - проти-лежне негативне явище, такий стан об'єктив-них можливостей приватних осіб при зверненні до адміністративних судів, який унеможливлює подання позову через адміністративні, фінан-сові, соціальні бар'єри, технічні, інформаційні, консультаційні складнощі, що перешкоджають захисту порушених прав людини в порядку адміністративного судочинства.

На жаль, як у європейських країнах, так і в Україні є приклади неналежного дотри-мання зазначеного критерію, переважною мірою вони стосуються надмірних фінансових тягарів, віддаленості розміщення канцелярії адміністративного суду, організаційно-техніч-них аспектів забезпечення доступності адміні-стративного судочинства.

На наш погляд, для України важливе зна-чення має врахування особливостей україн-ських реалій захисту порушених прав враз-ливими категоріями громадян, як, на жаль, не можуть дозволити собі оплатити судовий збір та судові витрати через втрату роботи, мізерну пенсію, відсутність соціального забезпе-чення, відсутність одного з батьків та скрутне матеріальне становище, що унеможливлює доступність судового оскарження порушеного суб'єктивного права.

У європейських країнах для подолання фінансових бар'єрів у наданні судових послуг враховується низка критеріїв, що визначають спроможність особи фінансово забезпечити, тобто самостійно оплатити, суму судових витрат та судового збору, що підлягає сплаті у разі подання адміністративного позову. В Україні немає окремого документа, яким би встановлювався орієнтовний перелік таких критеріїв ні в сфері судової влади, ні в сфері надання адміністративних послуг. З огляду на це, необхідно розробити проект Закону України «Про оплату та звільнення від оплати судового збору», в якому визначити критерії безоплатності, часткової оплатності розгляду спорів судами, а також передбачити можливо-сті розстрочки та часткової, поетапної сплати належних платежів.

Для подолання адміністративних бар єрів як складової доступності адміністративного судочинства, важливу роль відіграє місце розташування, спосіб організації під'їзду до адміністративної будівлі, час роботи, прийому громадян, зручність облаштування, наяв-ність необхідної інфраструктури, інформації, консультативних стендів, зразків заповне-них документів тощо. Звісно, в кожному суді допускаються свої особливості забезпечення подолання адміністративних барєрів, проте деякі з засобів можуть також стосуватися можливостей оскарження дій, рішень судді як до голови суду, так і до органів прокуратури, національного Омбудсмена.

Організаційно-технічне забезпечення діяльності адміністративних судів також стано-вить складову вимог доступності адміністра-тивного судочинства, адже дозволяє забез-печити судову установу усіма необхідними ресурсами для відправлення судочинства: водопостачання, газопостачання, вивезення відходів, надання послуг канцелярії суду тощо. В Україні залишається не вирішеним питання спеціального режиму організаційно-техніч-ного забезпечення судових установ з огляду на специфіку їх діяльності і особливе значення для забезпечення реалізації та захисту прав людини.

Враховуючи викладене, слід зробити наступні пропозиції та рекомендації щодо подальшого проведення судової реформи в контексті забезпечення доступності адміні-стративного судочинства:

1. Сприяти розробці стратегічних та про-грамних документів, спрямованих на комплек-сне впровадження в Україні вимог принципу верховенства права, пропорційності, адек-ватності, ефективності, відкритості діяльно-сті судових установ, що становлять пріоритет стратегічних документів Світового Банку для розвинених країн світу.

2. Сприяти розробці актів законодав-ства про критерії забезпечення доступності надання публічних послуг, зокрема, адміні-стративних послуг, послуг канцелярій адміні-стративних судів. На наш погляд, такі критерії потребують закріплення на рівні спеціального закону.

3. Переглянути вузький національний підхід до розуміння принципу верховенства права з урахуванням сформованих у стра-тегічних документах Світового Банку вимог щодо доступності, ефективності, результатив-ності судочинства, внести відповідні зміни як на конституційному рівні, так і до спеціального законодавства.

Підсумовуючи викладене, слід зазначити наступні висновки:

1. Досвід європейських країн засвідчує хоч і консервативний, але поступовий, уні-фікований підхід до закріплення критеріїв дотримання верховенства права в адміністра-тивному судочинстві, серед яких особлива роль належить доступності адміністративного судочинства, що уможливлює судовий роз-гляд та захист порушених суб'єктивних прав громадян.

2. Український досвід проведення консти-туційно-, адміністративно-правової та судової реформи засвідчує часткове впровадження вимог принципу верховенства права, зокрема в частині доступності адміністративного судочинства, що потребує удосконалення шляхом вироблення ефективного адміні-стративно-правового механізму та гарантій доступності адміністративного судочинства з урахуванням світового та європейського досвіду.

3. Забезпечення доступності адміністра-тивного судочинства - це комплекс вимог адміністративного, фінансового, організацій-ного, технічного, інформаційного забезпе-чення діяльності адміністративних судів, що сприяють підвищенню об'єктивних можливо-стей звернутися до суду за захистом поруше-них прав, всупереч корупційним практикам, не правовим формам взаємодії в суспільстві.

Размещено на Allbest