Региональные социально-экономические различия и роль бюджетной системы России в их преодолении

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕГИОНАЛЬНЫЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РАЗЛИЧИЯ И РОЛЬ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ В ИХ ПРЕОДОЛЕНИИ

Молчанова Н.П.,

д.э.н., профессор Департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Аннотация

Преодоление различий в социально-экономическом положении субъектов Российской Федерации является актуальной темой исследования. Одной из первоочередных проблем является необходимость задействования всей совокупности методов и инструментов государственного финансового регулирования с учетом специфики их применения на субнациональном уровне управления. Цель исследования состоит в выявлении причин региональных социально-экономических различий и определении роли бюджетной системы России в их преодолении. При анализе структуры и динамики социально-экономических преобразований в пространственном аспекте были выявлены многоаспектность применяемого инструментария финансового регулирования и динамика позитивных изменений в функционировании всех звеньев и уровней бюджетной системы, которые стали следствием предпринимаемых действий по совершенствованию управления публичными финансами. По результатам проведенного исследования была установлена ключевая роль инноваций как отличительной черты современного периода экономического развития в государственном финансовом регулировании. На основе анализа официальной информации и законодательных норм сделан вывод о многогранности аспектов проводимой в России финансовой политики и взаимовлиянии ее основных видов. Доказана необходимость обеспечения взаимодействия финансовой политики и региональной политики в направлении согласования и координации проводимого комплекса регулятивных мер. На основе разностороннего изучения особенностей применяемых методов государственного финансового регулирования обоснованы рекомендации по достижению сбалансированности бюджетов бюджетной системы и улучшению управления региональными и муниципальными финансами. Сделаны выводы о целесообразности усиления внимания к вопросам совершенствования нормативной правовой базы, разработки новых финансовых инструментов и их применения в практике хозяйствования, более широкого использования накопленного отечественного и зарубежного опыта.

Ключевые слова: финансовая политика, бюджетная система, федеративное государство, публичные финансы, региональная политика, финансовое регулирование, методы и инструменты.

Annotation

N.P. Molchanova. REGIONAL SOCIO-ECONOMIC DIFFERENCES AND THE ROLE OF THE BUDGET SYSTEM OF RUSSIA IN OVERCOMING THEM.

Overcoming the differences in the socio-economic situation of the constituent entities of the Russian Federation is a relevant research topic. One of the primary problems is the need to use the entire set of methods and instruments of state financial regulation, taking into account the specifics of their application at the subnational level of government. The purpose of the study is to identify the causes of regional socio-economic differences and determine the role of the budget system of Russia in overcoming them. When analysing the structure and dynamics of socio-economic transformations in the spatial aspect, the multidimensionality of the applied instruments of financial regulation and the dynamics of positive changes in the functioning of all links and levels of the budget system, which were the result of actions taken to improve public finance management, were revealed. According to the results of the study, the key role of innovations, as a distinctive feature of the modern period of economic development, in state financial regulation was established. Based on the analysis of official information and legislative norms, a conclusion is drawn on the multifaceted aspects of the financial policy pursued in Russia and the mutual influence of its main types. The need to ensure the interaction of financial policy and regional policy in the direction of coordination and coordination of the ongoing complex of regulatory measures has been proven. Based on a comprehensive study of the features of the applied methods of state financial regulation, recommendations are justified on achieving a balanced budget of the budget system and improving the management of regional and municipal finances. Conclusions about the feasibility of increasing attention to improving the regulatory framework, the development of new financial instruments and their application in business practices, more extensive use of the accumulated domestic and foreign experience have been made.

Keywords: financial policy, budget system, federal state, public finance, regional policy, financial regulation, methods and tools.

Введение

Управление общественными финансами в России построено на принципах бюджетного федерализма, которыми предусматривается разделение полномочий между различными уровнями власти в бюджетной сфере. Взаимоотношения между публично-правовыми образованиями осуществляются по вопросам организации бюджетного процесса: функционирует финансовый механизм, посредством которого формируются доходы и осуществляются расходы бюджетов бюджетной системы, оказывается финансовая помощь территориям, нуждающимся в финансовых ресурсах. Для сглаживания социально-экономических различий и в целях обеспечения финансовой поддержки Бюджетным кодексом Российской Федерации регламентируется предоставление межбюджетных трансфертов административно-территориальным образованиям.

В научном сообществе данный вопрос является дискуссионным: некоторые исследователи полагают избыточным централизованное регулирование правоотношений, в том числе и межбюджетных отношений. Согласно распространенному мнению, «низкий уровень самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления приводит к тому, что должностные лица государственных и местных органов власти не осознают свою ответственность перед населением» Долматова Н.Г. Способы совершенствования правового регулирования предоставления межбюджетных

трансфертов // Юридические науки и политология. 2018. № 2. С. 19.. В условиях перехода к шестому технологическому укладу необходимо совершенствование методов и практики финансового регулирования, различные инструменты которого могут оказывать разновекторное влияние на результаты экономической деятельности.

Материалы и методы.

Приоритеты и финансовые основы государственной политики регионального развития. На приоритеты государственной политики регионального развития оказывают влияние финансовые основы рыночного хозяйствования. Административно-территориальное устройство России построено на объединении 85 субъектов Российской Федерации и около 3000 муниципальных образований. Вследствие комплекса объективных причин - экономико-географических, природно-климатических, историко-демографических и др. - входящие в состав федеративного государства территории обладают различным экономическим потенциалом. Необходимость ускорения темпов экономического роста обусловливает проведение всесторонне обоснованной государственной политики регионального развития. Эта форма государственной экономической политики в концентрированном виде отражает систему «приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»¹. Совокупность осуществляемых правительством преобразований имеет ключевое значение для скоординированного государственного регулирования экономических и социальных процессов на региональном и муниципальном уровнях управления. Существуют рекомендации о необходимости активизации деятельности в направлении повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 [Электронный ресурс]. URL: http: //www. consultant. ru Бюджетный кодекс определяет принцип результативно-сти как разработку и исполнение бюджета, ориентиро-ванного на достижение показателей результатов, преду-смотренных стратегическими планами, программами развития территорий и (или) бюджетными программами государственных органов, а принцип эффективности определяет как разработку и исполнение бюджета исходя из необходимости достижения наилучшего прямого и конечного результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижения прямого и конечного результата с использованием меньшего объе-ма бюджетных средств., проведения политики выравнивания социально-экономического положения субъектов в территориальном разрезе. Практическое исполнение указаний Президента Российской Федерации См. Указ Президента Российской Федерации от

13.05.2018 № 204 (в ред. Указа Президента РФ от

19.07.2018 № 444) «О национальных целях и

стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru позволит увеличить производство ВРП за счет максимального задействования всех имеющихся резервов: производственных мощностей, трудовых и материально-технических ресурсов.

Обеспечение равного доступа граждан к базовым государственным услугам относится к приоритетным задачам поддержания сбалансированности бюджетов административно-территориальных образований на субнациональном уровне. Один из векторов ее практического исполнения - внесение законодательных изменений в управление общественными финансами в целях адаптации межбюджетных отношений к изменяющимся экономическим условиям. Новации в финансовом регулировании позволяют нивелировать несовершенства проводимой бюджетной политики. Данная работа согласуется с выводами зарубежных исследователей о логике построения территориальной структуры государственных финансов, которая «требует централизованного обеспечения общерегиональных общественных благ и локального обеспечения общественных благ местного характера, однако действующая структура юрисдикций не выводится из фискальной логики. Она формировалась под влиянием многих факторов, устанавливая правительственные распоряжения, которым должны соответствовать фискальные структуры. Большинство современных государств прошли через унификацию отдельных юрисдикций, объединенных в форму федерации. ... Но сплоченность федераций может различаться, и, следовательно, будут различаться и фискальные структуры» Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / [пер. с 5-го англ. изд. Д.В. Крутикова, А.В. Сидорова]; под общ. ред. Т.Г. Нестеренко, Р.Е. Артюхина, В.Д. Дзгоева. М.: Бизнес Атлас, 2009. С. 533.. Данное заключение в полной мере проявляется и в российской практике функционирования системы бюджетного федерализма, на основе которой выстраивается управление общественными финансами публично-правовых образований.

Особенности управления финансами на субнациональном уровне. На различных уровнях управления общественными финансами используется дифференцированное экономическое и финансовое регулирование. В структуре региональной политики выделяются отдельные компоненты, наиболее предметно ее характеризующие: это вопросы, связанные с федеративным устройством и пространственным положением страны, применением программно-целевого подхода при осуществлении функций регионального и муниципального управления, регулировании развития особых (проблемных) территорий. В связи с этим при проведении региональной политики практикуется селективное применение научного инструментария. Структурными подразделениями Министерства финансов Российской Федерации совместно с федеральными органами углубленно прорабатываются рекомендуемые инструменты по различным направлениям финансового регулирования (бюджетного, налогового, таможенно-тарифного, инвестиционного, долгового). Применение на практике нормативных положений и практических рекомендаций на субнациональном уровне может иметь определенные различия в зависимости от организационно-правового статуса и социально экономического положения административно-территориальных образований.

Наряду с этим в центре внимания находятся общие, характерные для всех субъектов Российской Федерации вопросы социального, инфраструктурного и миграционного развития, обеспечения сбалансированной поселенческой структуры населения, межрегионального и внешнеэкономического сотрудничества. Ключевое место отводится проведению активной социальной политики и поддержанию слаженного механизма государственного регулирования социальных вопросов в области пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования.

Базовым инструментом финансового регулирования выступают межбюджетные трансферты, которые предоставляются в соответствии с правовыми нормами Бюджетного кодекса «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.11.2019, с изм. от 12.11.2019). Консультант Плюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/. Достоинства сложившейся в России системы межбюджетных отношений очевидны. Положительная сторона применяемой системы межбюджетного выравнивания на субнациональном уровне состоит в возможности выбора субъектами конкретного инструмента; недостатками являются большое количество типов муниципальных образований, разнообразие видов выравнивающих трансфертов и различия в порядке их предоставления Барбашова Н.Е. Использование единой методики при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Финансовый журнал. 2019. № 1. С. 46..

Однако вследствие наблюдающегося неравенства социально-экономического положения регионов в качестве существенных недостатков традиционно указываются: низкая эффективность предоставления межбюджетных трансфертов и отсутствие критериев оценки результативности их использования, вероятность коррупционных рисков (наличие которых выявляется при осуществлении контроля за расходованием бюджетных средств) и др. Рендгольд О.В. Межбюджетные трансферты: отличительные черты и проблемы повышения эффективности использования // Проблемы экономики и менеджмента. 2016. № 10 (62). С. 18-22. Есть предложения проводить оценку эффективности межбюджетных трансфертов, используя в качестве критерия наличие и тесноту взаимосвязи между долей предоставляемой финансовой помощи и достигнутым уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для практической реализации этой схемы актуальным представляется определение (например опытным путем) и последующее официальное закрепление (в форме нормативного правового документа) полученных числовых характеристик (коэффициентов) в целях их последующего использования при расчетах эффективности данного экономического инструмента.

Периодическое внесение изменений в российское законодательство затрудняет процесс бюджетного прогнозирования и планирования в регионах на среднесрочный период (более одного года), а также осуществление бюджетной политики в связи с возникающими трудностями при сопоставлении и согласовании нормативных правовых документов и реализуемых федеральных и региональных государственных программ. Разграничение предметов ведения и расходных обязательств между федеральным центром и субъектами Российской Федерации создает определенные сложности в отраслевом финансовом регулировании различных сторон экономической деятельности, например, в порядке введения (изменения) уровней налоговых ставок. Отсутствие единых подходов к оценке налоговых льгот, предоставляемых федеральными и региональными органами власти, инициирует процесс самостоятельного установления публично-правовыми образованиями критериев оценки их эффективности. финансы субнациональный бюджетные расходы

Сложившееся положение негативно сказывается на состоянии межбюджетных отношений, поскольку не позволяет в динамике оценить эффективность традиционно применяемых и вновь вводимых методов финансового регулирования. В связи с этим повышение самостоятельности работы финансовых органов субъектов Российской Федерации объективно входит в число приоритетных задач развития межбюджетных отношений. Однако «существующая система распределения налоговых полномочий и межбюджетных трансфертов не способствует достижению заданной цели»¹, так как одним из ее несовершенств является снижение мотивации регионов к самостоятельному развитию. Помимо этого, отмечаются «поздние сроки распределения и перечисления средств в регионы, вследствие которых становится неэффективным освоение бюджетных средств в сжатые сроки» Холодова О.А. Современные особенности развития межбюджетных трансфертов в Российской Федерации // Российское предпринимательство. 2017. Т 18. № 24.

С. 4128. Там же. С. 4128.. В настоящее время правительством страны предпринимаются меры по устранению несовершенств, наблюдающихся в хозяйственной практике.

Управление субнациональными финансами регламентируется специальной Государственной программой Постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.2016 № 445 (ред. от 27.03. 2019) «Об утвержде-нии Государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Консультант Плюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_198310/. Результатами ее реализации станут улучшение качества системы перераспределения финансовых ресурсов; снижение зависимости территориальных бюджетов от межбюджетных трансфертов; справедливое распределение обязательств и полномочий между бюджетами бюджетной системы. Целевые индикаторы Программы ориентированы преимущественно на количественные показатели, приоритетный вопрос - совершенствование методологии измерения объемов предоставляемых услуг. Предполагается, что в период до 2024 года каких- либо значимых изменений в практике предоставления дотаций, объем которых колеблется от 10 до 40% в собственных доходах субъектов, не произойдет.

Результаты и обсуждение

Поддержание сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Концепция повышения эффективности бюджетных расходов Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2019 года № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах». Консультант Плюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ - основной документ, на базе которого совершенствуется деятельность в сфере управления общественными финансами. В числе новаций предусмотрены разносторонние меры: новый механизм долгосрочного бюджетного планирования; укрепление финансового обеспечения оказания государственных услуг; проведение бюджетной политики в согласовании с государственными программами Российской Федерации; совершенствование взаимоотношений федерального центра с субъектами в финансовой сфере. Рекомендован к применению системный подход в организации внутреннего финансового контроля и аудита, формируются конкурентные начала в закупочной деятельности для государственных нужд и обеспечения ее прозрачности; принцип открытости бюджетного процесса реализован при создании единой информационной системы управления общественными финансами. В практику работы финансовых органов вводится периодическое проведение обзоров бюджетных расходов; расширяется участие граждан в обсуждении проектов бюджетов различного уровня и особенностей их исполнения; совершенствуется методология бюджетного инвестирования; первоочередное внимание уделяется повышению качества финансовой отчетности и полноте раскрытия информации о деятельности организаций государственного сектора. Актуальность всех названных аспектов повышается в связи с объективно протекающим процессом цифровизации системы государственного управления и бюджетного администрирования.

Достижение устойчивого функционирования бюджетов бюджетной системы основывается, во-первых, на законодательном закреплении новой конструкции «бюджетных правил», обеспечивающей предсказуемость и стабильность экономических и финансовых условий и, во-вторых, на периодически разрабатываемых бюджетных прогнозах как элементах системы бюджетного планирования, которые содержат информацию для формирования приоритетов бюджетной политики и обоснования объемов финансирования инвестиционных проектов и мероприятий государственных (муниципальных) программ. В целях поддержания долгосрочной сбалансированности бюджетов бюджетной системы предполагается распространить практику применения «бюджетных правил» на субъекты Российской Федерации, доходы которых зависят от конъюнктурных расходов; поставить систему оценки долговой устойчивости административно-территориальных образований в зависимость от их отнесения к конкретной группе риска¹; продолжить совершенствование нормативного и методического регулирования технологических процедур и практики бюджетного прогнозирования.

Эффективным инструментом бюджетной политики является бюджетный прогноз Ранжирование регионов по группам риска создает основания для отслеживания изменений в долговой ситуации регионов, перевода в соответствующие их финансовому положению группы заемщиков и применения определенных ограничений и требований. Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года. М.: Министерство финансов Российской Федерации, 2019. 49 с., предусматривающий оценку вероятных тенденций развития бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Использование вариативной информации в практике финансовой работы создает возможности для выбора приоритетов финансовой политики, обоснования путей стабилизации условий хозяйствования в направлении достижения стратегических целей экономического развития. Информационная основа бюджетного прогнозирования - общегосударственный долгосрочный прогноз, в котором содержатся перспективные целевые ориентиры и ключевые макроэкономические показатели. Все названные факторы обусловливают эволюционные изменения в практике управления публичными финансами: от применявшегося ранее технического расчета объемных показателей бюджетных ассигнований осуществляется переход к деятельности творческого характера, связанной с определением общественной целесообразности и актуальности планируемых мероприятий, экономической и социальной оценкой их эффективности.

В контексте данной проблематики следует указать на отсутствие в нашей стране независимых финансовых институтов (НБИ). В ряде стран ОЭСР организованы НБИ как функционально независимые от органов управления финансами организации. Они работают под эгидой законодательной или высшей исполнительной власти, осуществляют анализ реализуемой бюджетной политики и надзор за исполнением бюджета Существуют три институциональные модели НБИ: независимый бюджетный совет (Independent Fiscal Council), парламентское бюро по делам бюджета (Parlamentary Budget О1їісе),автономное подразделение органа государственного аудита (Audit Institution).. Как полагают российские эксперты, нет необходимости в создании в нашей стране подобного рода структуры. «Функционал НБИ практически полностью выполняется Счетной палатой Российской Федерации, частично - Общественной палатой и Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации, при рассмотрении отчета об исполнении и проекта федерального бюджета широко используются заключения научных и экспертных организаций»¹. В трудах ученых и практических работников обосновывается необходимость проведения исследований перед принятием решения по данному вопросу. Например, «следует полнее изучить опыт создания НБИ, в том числе негативный, в странах с разными моделями государственного управления, а также оценить как возможные преимущества, так и риски неэффективного использования бюджетных средств в случае создания формальной и малоэффективной организации» Лавров А. М., Ястребова О.К. Актуальные тенденции бюджетного процесса в странах ОЭСР // Финансовый журнал. 2018. №2. С. 19. Там же. С. 19..

Обзоры бюджетных расходов как новый инструмент повышения эффективности управления общественными финансами.

В большинстве стран ОЭСР обзоры бюджетных расходов Под обзорами бюджетных расходов понимается систе-матический анализ базовых (постоянных) расходов бюд-жета, направленный на определение и сравнение различ-ных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них. стали неотъемлемой частью бюджетного процесса. Их основным предназначением является поддержание (с учетом реально складывающейся ситуации в экономике и социальной сфере) оптимальных объемов и структуры средств, которые выделяются на осуществление органами исполнительной власти функций и обязательств постоянного характера. Цель их состоит в обеспечении финансирования приоритетных направлений государственной политики. Для администраторов бюджетных средств периодически проводимые обзоры выступают стимулом в поиске внутренних резервов оптимизации бюджетных расходов. Для достижения результативности проводимых обзоров рекомендуется новый подход к организации финансовой работы. Важными мерами становятся: в краткосрочной перспективе - отказ от практики линейного сокращения бюджетных расходов при возникновении ситуации разбалансированности бюджета; в долгосрочной перспективе - поддержание структуры бюджетных расходов в оптимальном состоянии с точки зрения финансовой и социально-экономической целесообразности.

Ожидаемым результатом распространения практики проведения обзоров бюджетных расходов станет высвобождение финансовых ресурсов, которые используются недостаточно эффективно, для их перенаправления на решение актуальных задач. Работа с этим инструментом финансового регулирования предполагает, во-первых, разработку предложений в части мер экономии средств; во-вторых, обязательную имплементацию сформулированных по результатам анализа предложений при формировании федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (данная практика распространяется и на внесение изменений в указанные бюджеты). Ожидаемым позитивным результатом внедрения обзоров бюджетных расходов должно стать повышение эффективности государственных расходов в контексте их приоритизации в системе управления публичными финансами.

Совершенствование системы государственных программ и внедрение принципов проектного управления.

В мировой практике программное бюджетирование служит распространенным вариантом реализации заданий и мероприятий современной системы управления финансами. Повышение эффективности бюджетных расходов на предстоящий период рассматривается в качестве одного из ключевых направлений развития программноцелевого бюджетного планирования, основанного на разработке и реализации государственных программ. В России исторически сложилась и перманентно совершенствуется нормативно-правовая и методическая база программно-целевого планирования. При этом важно подчеркнуть, что данная работа направлена на достижение соответствия структуры расходов федерального бюджета структуре государственных программ.

Вместе с тем до настоящего времени наличествуют нерешенные организационные и методологические проблемы, которые не дают оснований для рассмотрения государственных программ, с одной стороны, как полноценного инструмента организации проектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а с другой стороны - как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов. Прежде всего следует отметить, что государственные программы традиционно рассматриваются как инструмент бюджетного планирования. Вследствие этого за рамками государственных программ остаются, во-первых, вопросы координации деятельности в соответствующих сферах государственных компаний и иных юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и, во-вторых, проводимые на практике меры налогового стимулирования, нормативного и методического регулирования, уточнения правил и процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий и др., не предполагающие прямых расходов бюджета.

Прогрессивные изменения в финансовой политике, осуществляемые правительством, сдерживаются принятой системой целей, показателей (индикаторов) и ожидаемых результатов исполнения государственных программ, которая в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и, следовательно, не позволяет реально оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти и используемых ими бюджетных ассигнований. В данном контексте проявляются и особенности федеральных целевых программ: многие из них включаются в государственные программы, но по-прежнему реализуются в качестве самостоятельного и равнозначного (по отношению к государственным программам) инструмента, несмотря на то что порядок их составления и исполнения существенно различается. Это создает определенные препятствия и затрудняет функционирование государственных программ как эффективного инструмента в механизме управления общественными финансами.

Процедуры формирования, утверждения, внесения изменений, мониторинга, подготовки отчетности о реализации государственных программ чрезмерно усложнены. Сложившееся положение имеет место вследствие ряда причин: избыточное количество участников государственных программ, наличие излишних этапов их согласования и корректировки, необоснованные требования к детализации представляемых материалов (последнее проявляется в отсутствии детального методического обеспечения по использованию систематизированной информации для дальнейшего совершенствования программно-целевой деятельности). Именно сложность процедур работы по программированию является веской причиной того, что уточнение финансовых показателей государственных программ в рамках ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета (или внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период) в течение финансового года не сопровождается актуализацией иных параметров государственных программ. Вследствие указанных причин оценка эффективности государственных программ носит в определенной мере формальный характер. Единая методика подобного оценивания нормативными правовыми актами до настоящего времени не устанавливается, а выполненные экспертные оценки результатов реализации государственных программ, как правило, не отражаются в информационных источниках и официальных публикациях.

Кроме этого, несмотря на переход к формированию федерального бюджета на основе государственных программ, его формат до начала 2019 года не полностью соответствовал методологии подготовки программного бюджета. Отчасти это связано с традициями и исторически сложившейся практикой бюджетирования. В ряде зарубежных стран, которые успешно реализуют программное бюджетирование (например, Австралия, Австрия, Франция), программная структура бюджетных расходов является основной (а в ряде случаев даже единственной) в рамках принимаемого парламентом закона о бюджете. В Российской Федерации, напротив, она является одним из утверждаемых срезов расходов бюджета, содержащим также иные классификационные признаки (функциональную классификацию, а также классификацию по направлениям расходов). В качестве сдерживающего фактора следует указать на отсутствие возможности маневрирования финансовыми ресурсами между структурными элементами государственных программ, которое, в свою очередь, инициирует возникновение дискуссий о значении государственных программ как управленческого инструмента и их роли в программном бюджетировании.

Заключение

Выделение в Стратегии пространственного развития Российской Федерации 14 макрорегионов¹ позволяет по-новому взглянуть на перспективы формирования финансовой политики и развития инструментария финансового регулирования. Основными принципами, на которых базируется выделение макрорегионов, стали: «территориальная общность соседствующих субъектов РФ; потенциал межрегионального взаимодействия и кооперации в рамках реализации эффективных экономических специализаций входящих субъектов; наличие крупнейших и (или) крупных центров экономического роста; возможность создания объектов различных видов инфраструктуры, обеспечивающих связанность субъектов и выход к международным рынкам или транспортным коридорам; наличие объектов отраслей социальной сферы федерального значения, способствующих повышению транспортной доступности оказания услуг в пределах макрорегиона» Макрорегионы (с входящими в них субъектами): Центральный (13); Центрально-Черноземный (5); Северо-Западный (7); Северный (4); Южный (8); Северо-Кавказский (7); Волго-Камский (8); Волго-Уральский (6); Уральский (3); Западно-Сибирский (3); Южно-Сибирский (6); Енисейский (3); Байкальский (3); Дальневосточный (9). Стратегия пространственного развития Российской

Федерации на период до 2025 года. Минэкономразвития, 2018. 114 с. [Электронный ресурс]. URL:

http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60Rkto OXl22JjAe7irNxc.pdf. Рекомендуемый концептуальный подход находится в русле общемирового тренда и объясняется усиливающейся тенденцией полицентрического развития, которая характерна для современной пространственной организации хозяйства.

Законодательная база финансового управления видоизменяется в направлении придания большей самостоятельности административно-территориальным образованиям, упорядочения применяемых регулятивных мер. Приоритетами межбюджетных отношений должны стать повышение финансовой устойчивости деятельности экономических субъектов на субнациональном уровне, снижение нецелевых расходов и аккумулирование финансовых ресурсов бюджетной системы на исполнении приоритетных статей расходов бюджетов. Бюджетную политику целесообразно выстраивать с учетом комплексного применения мер и экономических инструментов, рекомендуемых научным сообществом. При этом следует концентрировать внимание на достижении сбалансированности региональных и местных бюджетов. Внимание необходимо уделить развитию методологических аспектов программно-целевого подхода, применение которого востребовано при разработке и исполнении ключевых документов: национальных проектов, финансовых планов, государственных и целевых программ различного уровня. Придание макрорегионам функций по управлению пространственным развитием закономерно даст позитивные результаты: уменьшение количества субъектов регионального управления приведет к сокращению численности государственных служащих и снижению затрат на содержание аппарата управления.

Библиографический список

1. Барбашова Н.Е. Использование единой методики при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Финансовый журнал. - 2019. - № 1. - С. 44-55.

2. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.11.2019, с изм. от 12.11.2019). Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/

3. Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года. М.: Министерство финансов Российской Федерации. - 2019. - 49 с.

4. Долматова Н.Г. Способы совершенствования правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов // Юридические науки и политология. - 2018. - № 2. - С. 18-20.

5. Лавров А.М., Ястребова О.К. Актуальные тенденции бюджетного процесса в странах ОЭСР // Финансовый журнал. - 2018 - № 2. - С. 9-23.

6. Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / [пер. с 5-го англ. изд. Д.В. Крутикова, А.В. Сидорова]; под общ. ред. Т.Г. Нестеренко, Р.Е. Артюхина, В.Д. Дзгоева. - М.: Бизнес Атлас, 2009. - 716 с.

7. Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года №13. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.2016 № 445 (ред. от 27.03. 2019) «Об утверждении Государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_198310/

9. Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2019 года № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 20192024 годах». Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/

10. Рендгольд О.В. Межбюджетные трансферты: отличительные черты и проблемы повышения эффективности использования // Проблемы экономики и менеджмента. - 2016. - № 10 (62). - С. 18-22.

11. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Минэкономразвития, 2018. 114 с. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://static.government.ru/media/files/ UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf

12. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2018 № 204 (в ред. Указа Президента РФ от 19.07.2018 № 444) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru

13. Холодова О.А. Современные особенности развития межбюджетных трансфертов в Российской Федерации // Российское предпринимательство. - 2017. - Т. 18. - № 24. - С. 4125-4138.

Bibliographic list

1. Barbashova N.E. The use of a single methodology when aligning the budgetary security of municipalities //Financial Journal. 2019. № 1. P. 44-55.

2. «Budget Code of the Russian Federation» dated July 31, 1998 No. 145-ФЗ (as amended on November 4, 2019; as amended on November 12, 2019). Consultant Plus. [Electronic resource]. URL: // http://www.consultant.ru/

3. The budget forecast of the Russian Federation for the period until 2036. M .: Ministry of Finance of the Russian Federation. 2019. 49 p.

4. Dolmatova N.G. Ways to improve the legal regulation of the provision of intergovernmental transfers //Jurisprudence and political science. 2018. № 2. P. 18-20.

5. Lavrov A.M., Yastrebova O.K. Actual trends in the budget process in OECD countries // Financial Journal. 2018. № 2. P. 9-23.

6. Richard A. Musgrave Public Finance: Theory and Practice / Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave; [trans. from the 5 th English ed. D.V. Krutikova, A.V. Sidorova]; under the general. ed. T.G. Nesterenko, R.E. Artyukhina, V.D. Dzgoeva. Moscow: Business Atlas, 2009. 716 p.

7. Fundamentals of the state policy of regional development of the Russian Federation for the period until 2025. Approved by Decree of the President of the Russian Federation dated January 16, 2017 No. 13. [Electronic resource]. Access mode: URL: http://www.consultant.ru

8. Decree of the Government of the Russian Federation dated 05/18/2016 No. 445 (as amended on 03/27/2019) «On approval of the State program of the Russian Federation» Development of federal relations and creation of conditions for effective and responsible management of regional and municipal finances». Consultant Plus. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_198310/

9. Decree of the Government of the Russian Federation of January 31, 2019 No. 117-r On approval of the Concept of increasing the efficiency of budget expenditures in 2019-2024. Consultant Plus. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/

10. Randhold O.V. Inter-budget transfers: distinctive features and problems of improving the efficiency of use // Problems of Economics and Management. 2016. № 10 (62). P. 18-22.

11. The spatial development strategy of the Russian Federation for the period until 2025. Ministry of Economic Development, 2018.114 p. [Electronic resource]. Access mode: URL: http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22Jj Ae7irNxc.pdf

12. Decree of the President of the Russian Federation of 05.13.2018 No. 204 (as amended by the Decree of the President of the Russian Federation of 19.07.2018 No. 444) «On national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period until 2024.» [Electronic resource]. Access mode: URL: http://www.consultant.ru

13. Kholodova O.A. Modern features of the development of intergovernmental transfers in the Russian Federation // Russian Journal of Entrepreneurship. 2017.

Размещено на Allbest.ru