Некоторые теоретико-правовые проблемы использования административных разрешений в предпринимательской деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые теоретико-правовые проблемы использования административных разрешений в предпринимательской деятельности

И.И. Василишин

Московский государственный лингвистический университет

Аннотация

При осуществлении предпринимательской деятельности важное место занимают различные административные разрешения, придающие такой деятельности легитимный характер. Несмотря на то обстоятельство, что термин "разрешение" давно и прочно присутствует в правоприменительной практике, активно изучается учеными, в законодательстве по-прежнему не существует его легального определения. Кроме того, перечень видов разрешений, которые требуются при осуществлении различных видов деятельности (действий), в том числе предпринимательской, не установлен. Наконец, существуют различные смежные понятия, которые в условиях правоприменения настоятельно требуют их сопоставительного анализа. Статья подготовлена с использованием СПС КонсультантПлюс.

Ключевые слова: предпринимательская деятельность, разрешение, специальное разрешение, лицензия, государственная регистрация

SOME THEORETICAL AND LEGAL PROBLEMS OF THE USE OF ADMINISTRATIVE PERMITS IN BUSINESS ACTIVITIES

I. I. Vasilishin

Moscow State Linguistic University

While carrying out business activities, great attention is paid to various administrative permits that give such activities a legitimate character. Although the term "permission" has been firmly present in law enforcement practice for a long time and is actively studied by scientists, there is still no legal definition in the legislation. In addition, the list of types of permits that are required for the implementation of various types of activities (actions), including entrepreneurial, is not established. Finally, there are various related concepts that urgently require their comparative analysis in the context of law enforcement. The article was prepared using the ConsultantPlus.

Key words: entrepreneurial activity, permit, special permit, license, state registration

Введение

При осуществлении классификации административных режимов по критерию их цели, одна из групп ("легализующие режимы") касается регистрации хозяйствующих субъектов, регламентации нормативных требований к видам их деятельности [Тихомиров, 2005].

Реализация нормативно установленных разрешительных процедур при осуществлении предпринимательской деятельности предусматривает применение целого ряда административно-правовых режимов, среди которых регистрация, лицензирование, аккредитация, аттестация, сертификация и др. Все они связаны с предоставлением различного рода "разрешений", теоретико-правовая характеристика которых в отдельных случаях неконкретна, противоречива (некоторые ученые даже более категоричны - в нормативных правовых актах распространена "небрежность", которую следует квалифицировать как "нарушение законодательной техники" [Валяев, 2008]) или даже отсутствует, что можно продемонстрировать с учетом анализа положений одной из статей "Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ).

Разрешения в предпринимательской деятельности

Статья 14.1. КоАП РФ предусматривает административную ответственность различных субъектов за осуществление предпринимательской деятельности без выполнения нормативных требований о государственной регистрации (с учетом отдельных исключений, указанных в ч. 2 ст. 14.17.1 КоАП РФ), при отсутствии специального разрешения (лицензии), когда наличие такого документа обязательно, а также в случаях нарушения требований и условий последнего.

В науке и правоприменительной практике имеет место противоречивое понимание и использование дефиниций "лицензия", "разрешение", "специальное разрешение", определенная "размытость" границ между ними, что делает возможным, например, их свободное толкование контролирующими органами, и, как следствие, в отдельных случаях негативно сказывается на реализации прав предпринимателей.

Первый вопрос, который возникает при прочтении названия ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности... без специального разрешения (лицензии)), состоит в определении соотношения дефиниций "специальное разрешение" и "лицензия". В соответствии с § 188 действующих Правил русской орфографии и пунктуации, утвержденных в 1956 году Академией наук СССР, Министерством высшего образования СССР и Министерством просвещения РСФСР, в скобки заключаются слова и предложения, вставляемые в предложение с целью пояснения или дополнения высказываемой мысли, а также для каких-либо добавочных замечаний. В связи с этим, первоначально, можно предположить, что речь идет о пояснении (в этом случае рассматриваемые дефиниции тождественны). предпринимательский административный правовой

Однако уже п. 2 указанной статьи порождает сомнения в этом, так как использованные формулировки свидетельствуют о самостоятельности рассматриваемых документов либо об отличных друг от друга правах: в толковом словаре С.И. Ожегова предложены два варианта толкования термина "разрешение": 1) право на совершение чего-нибудь; 2) документ, удостоверяющий право. При этом понятие "лицензия" определено через термин "разрешение": "осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)." [Ожегов, 1986].

Аналогичный подход наблюдается в судебной практике:

- п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 № 18 упоминает "специальное разрешение" и "лицензию" через союз "или", делая их самостоятельными видами разрешений;

- о необходимости разграничения лицензий и иных решений разрешительного характера неоднократно в своих актах высказывался Конституционный Суд РФ (например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 № 2-П, Определении Конституционного Суда РФ от 19.01.2010 № 120-О-О и др.).

Естественным выглядит пристальное внимание к исследуемому вопросу научной среды: целый ряд ученых в своих трудах анализируют соотношение понятий "лицензия" и "специальное разрешение" [Спектор, 2006], других смежных понятий [Субанова, 2012; Валяеев, 2008; Терещенко, Игнатюк, 2005] и др.

В основе анализа рассматриваемых смежных понятий, конечно же, находится смысловое содержание понятия "разрешение", у которого до настоящего времени нет нормативно-правового закрепления, однако есть предлагаемые известными учеными определения (например, профессора А.Ф. Ноздрачева): "разрешение - это административный акт, посредством которого уполномоченный государственный орган устанавливает определенные юридические факты и / или предоставляет заявителю - физическому или юридическому лицу права и / или возлагает на него обязанности в целях инициирования, осуществления и / или прекращения соответствующей деятельности либо связанных с нею действий, а также в целях использования определенных объектов (ресурсов), выпуска товаров на рынок в соответствии с требованиями, установленными законодательством" [Разрешительная система в Российской Федерации, 2016]. Если в ст. 14.1. КоАП РФ упоминается "специальное разрешение", то логичен вопрос о его соотношении с "разрешением", т. е. частного с общим. И вот уже здесь мы сталкиваемся с неразберихой в законодательстве и отсутствием единого мнения среди ученых.

По мнению Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк, "указание в законе или правовом акте на специальное разрешение всегда подразумевает не разрешение, а лицензию" [Терещенко, Игнатюк, 2005]. И, сравнивая "разрешение" и "специальное разрешение", фактически исследователи анализируют соотношение "разрешения" и "лицензии", усматривая следующие различия:

1. Лицензирование, как правило, предоставляет возможность осуществления определенного вида деятельности, в то время как разрешение - того или иного действия;

2. Разрешение может быть промежуточным этапом на пути получения права на осуществление деятельности, а лицензия - всегда итог процесса получения такого права;

3. Органы власти, выдавшие разрешение или лицензию, имеют прямо противоположные полномочия по контролю за выполнением соответствующих требований: обязанности осуществлять это во втором случае противостоит отсутствие таковой в первом;

4. Отличаются цели лицензирования и выдачи разрешений.

Используя свою логику рассуждений, Е.И. Спектор считает, что "при осуществлении предпринимательской деятельности обязательным документом, подтверждающим специальную правоспособность предпринимателя, является наличие только одного разрешительного документа - лицензии". И, в конечном итоге, также делает вывод о том, что лицензия и есть специальное разрешение.

Резонансно по отношению к представленным мнениям звучит позиция Ю.К. Валяева: они представляются ему "надуманными". Один из аргументов исследователя заключается в том, что "если лицензия - это специальное разрешение, значит, должны быть общие разрешения". С учетом того, что под общими разрешениями понимается дозволительный метод правового регулирования ("разрешено все, кроме того, что прямо запрещено законом") - всякое разрешение в условиях общего запрета следует называть специальным. К тому же, в отечественном праве достаточно примеров, когда "специальное разрешение" имеет самостоятельное значение, никак не связанное с лицензированием: закон, посвященный государственном контролю за осуществлением международных автомобильных перевозок, предусматривает выдачу как "разрешений", так и "специальных разрешений" (имеющих разовый или многократный характер); Постановлением Правительства РФ от 10.03.2000 № 221 наряду с "разрешениями на строительство" выдаются "специальные разрешения на строительство". Кроме того, есть примеры, когда "лицензии" не именуются "специальным разрешением": п.п. 2 п. 1 ст. 13 закона о полиции предоставляет сотрудникам право "проверять... разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности.".

Следует обратить внимание на произошедшие изменения в законодательстве (Закон от 27.12.2019 № 478-ФЗ) в связи с новеллами, касающимися внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности": если ранее "лицензия" определялась как "специальное разрешение", подтверждавшееся документом, выданным на бумажном носителе, то с начала текущего года оно подтверждается записью в реестре лицензий, для чего утверждена типовая форма выписки из реестра лицензий (Постановление Правительства РФ от 29.12.2020 № 2343).

Аналогичная ситуация гораздо раньше (с 01.01.2017) сложилась в отношении еще одной из самых распространенных форм разрешительной деятельности государства - государственной регистрации, а именно юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Именно лицензирование и государственная регистрация имеют ключевое значение применительно к субъектам предпринимательской деятельности: их правоспособность возникает с момента внесения в ЕГРЮЛ (ЕГРИП) сведений о создании (на основе акта уполномоченного федерального органа исполнительной власти), а право осуществлять деятельность, для занятия которой необходимо получение специального разрешения (лицензии) - с момента получения такого разрешения (лицензии) или в указанный в нем срок.

Существует значительное число иных процедур, которые может потребоваться исполнить при осуществлении предпринимательской деятельности для получения разрешений (по приблизительным подсчетам исследователей, на практике их существует более 90 наименований [Разрешительная система в Российской Федерации, 2016]) со стороны государственных органов или уполномоченных ими лиц, выполняющих публичные функции. Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк к ним относят, в частности, разрешение, квотирование, аккредитацию, экспертизу, сертификацию, стандартизацию, аттестацию, конкурс, оценку, согласование и утверждение (например, проектов в строительстве [Терещенко, Игнатюк, 2005]. Другие ученые среди них называют также допуск, пропуск, специальный пропуск, выпуск, свидетельство, утверждение, проверку, дипломирование, специальное право, паспортизацию и др. [Разрешительная система в Российской Федерации, 2016].

Заключение

С учетом отсутствия легального определения термина "разрешение", множественности видов административных разрешений (которые нуждаются в упорядочении и нормативном закреплении), неупорядоченности используемой терминологии, бессистемности ее применения, требуется качественное улучшение исследований, в том числе совместных, учеными - представителями различных отраслей права. Так, исследователи, анализирующие сферу предпринимательских правоотношений, оперируют термином "легитимация", разграничивая при этом понятия "легитимация субъекта предпринимательства" (лежащего в основе возникновения предпринимательского статуса и создающего предпосылки осуществления предпринимательской деятельности) и "легитимация деятельности субъекта предпринимательства" (понятие связано с выполнением требований, предъявляемых законом к уже легитимированному субъекту) [Трофимова, 2015]. Ими рассматриваются правовые институты, нормы которых регулируют административные правоотношения, в связи с чем представляется актуальным объединение усилий научного сообщества, прежде всего ученых-административистов и ученых-цивилистов.

Список источников

1. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М. : Тихомиров, 2005.

2. Валяев Ю.К. Виды административно-правовых разрешений // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 12. С. 47-52.

3. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. : Русский язык, 1986.

4. Спектор Е.И. Соотношение понятий "лицензия" и "специальное разрешение" в контексте ст. 171 УК РФ и ст. 14.1 КоАП РФ // Адвокат. 2006. № 11. С.78-84.

5. Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М. : Юриспруденция, 2012.

6. Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М. : Юстицинформ, 2005.

7. Разрешительная система в Российской Федерации = Permissive system in the Russian Federation : научно-практическое пособие / Л.Ю. Акимов [и др.] ; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М. : Инфра-М, 2016.

8. Трофимова Е.В. Легитимация субъектов предпринимательства: понятие и правовые механизмы // Вестник университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 1. С. 50-61.

9. REFERENCES

10. Tihomirov, YU. A. (2005). Administrativnoe pravo i process: polnyj kurs. = Administrative law and process: full course. Moscow. (In Russ.)

11. Valyaev, YU. K. (2008). Vidy administrativno-pravovyh razreshenij = Types of administrative and legal permits. Vestnik of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. (In Russ.)

12. Ozhegov, S. I. (1986). Slovar' russkogo yazyka = Dictionary of the Russian language. Moscow. (In Russ.)

13. Nozdrachev, A. F. (2015). Razreshitel'naya sistema v Rossijskoj Federacii: nauchno-prakticheskoe posobie = Permissive system in the Russian Federation: a scientific and practical guide. Moscow. (In Russ.)

14. Spektor, E. I. (2006). Sootnoshenie ponyatij "licenziya" i "special'noe razreshenie" v kontekste stat'i 171 UK RF i stat'i 14.1 KoAP RF = Correlation of the concepts of "license" and "special permit" in the context of Article 171 of the Criminal Code of the Russian Federation and Article 14.1 of the Administrative Code of the Russian Federation. Moscow. (In Russ.)

15. Subanova, N. V. (2012). Razreshitel'nye polnomochiya organov ispolnitel'noj vlasti v Rossijskoj Federacii = Permissive powers of executive authorities in the Russian Federation. Moscow. (In Russ.)

16. Tereshchenko, L. K., Ignatyuk, N. A. (2005). Predprinimatelyu o razreshitel'nyh procedurah = To the entrepreneur about licensing procedures. Moscow. (In Russ.)

17. Trofimova, E. V. (2015). Legitimaciya sub"ektov predprinimatel'stva: ponyatie i pravovye mekhanizmy = Legitimation of business entities: concept and legal mechanisms. Courier of the University named after O. E. Kutafin, 1, 50-61. (In Russ.)

Размещено на Allbest.ru