Правовые основы Союзного государства России и Беларуси: развитие и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российский государственный гуманитарный университет

Правовые основы Союзного государства России и Беларуси: развитие и перспективы

Марина В. Шаруева

Аннотация

В статье рассматриваются особенности современной правовой базы Союзного государства России и Беларуси, а также основы политического и экономического взаимодействия Москвы и Минска. Перечисляя положительные результаты интеграции в отдельных областях, автор приводит примеры противоречий и незавершенных положений, которые содержатся в законодательных документах Союзного государства и оказывают сдерживающее воздействие на интеграцию. По мнению автора, актуальное состояние союзного законодательства таково, что Союзное государство, являясь фактически не до конца сформировавшейся международной организацией, не может выступать в качестве субъекта международного права.

Серьезные проблемы сопутствуют и реализации двусторонних отношений России и Беларуси в рамках данного интеграционного объединения, поскольку правовую основу Союзного государства составляют нормативные акты, не имеющие силу закона и либо носящие чисто декларативный характер, либо направленные на решение текущих организационных задач.

Автор подчеркивает, что с юридической точки зрения создание полноценного Союзного государства России и Беларуси является вполне реализуемой задачей. Однако для ее выполнения руководство союзных республик должно четко сформулировать основные принципы интеграции, что является чисто политической задачей.

Ключевые слова: Российская Федерация, Республика Беларусь, Союзное государство, интеграционные проекты, интеграционное пространство, право

Legal basis of the Union State of Russia and Belarus: development and outlooks

Marina V. Sharueva

Russian State University for the Humanities

Abstract

The article examines particular features of the modern legal framework of the Union State of Russia and Belarus, as well as foundations of political and economic cooperation between Moscow and Minsk. Reciting positive integration outcomes in certain areas, the author gives examples of contradictions and incomplete provisions that are contained in the legislative documents of the Union State and that restrain the integration.

According to the author, the current state of the Union legislation is such that the Union State, being in fact an emerging international organization, can not act as a subject of international law. Serious problems also accompany the implementation of bilateral relations between Russia and Belarus within the framework of this integration association, since the legal basis of the Union state is made up of normative acts that do not have the force of law, which are either purely declarative in nature, or are aimed at solving current organizational problems.

The author emphasizes that from the legal point of view, the creation of a full-fledged Union state of Russia and Belarus is a feasible task. However, its implementation requires clear formulations of the basic principles of integration by the leaders of the Union republics, which is purely a political task.

Keywords: Russian Federation, Republic of Belarus, Union State, integration projects, integrated space, law

правовой союзное государство

Первые шаги к сближению России и Беларуси были предприняты практически сразу же после распада Советского Союза. К 1994 г. интеграционные проекты стали обретать реальные контуры, началось формирование правовой основы нового объединения. В феврале 1995 г. был подписан Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой БеларусьДоговор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Россий-ской Федерацией и Республикой Беларусь (Минск, 21 февр. 1995 г.) [Элек-тронный ресурс]. Справочно-правовая система «Гарант». URL: https://base. garant.ru/1119268/#friends (дата обращения 18 июля 2020)., активизировавший сотрудничество двух стран, в том числе по линии законодательных органов.

В апреле 1996 г. стороны заключили Договор об образовании Сообщества России и БеларусиДоговор об образовании Сообщества России и Беларуси (Москва, 2 апр. 1996 г.) [Электронный ресурс]. Электронный фонд правовой и научно-технической документации «Кодекс». URL: http://docs.cntd.ru/ document/1901190 (дата обращения 19 июля 2020)., речь в котором шла о создании единого экономического пространства и правовых основ общего рынка, о свободном перемещении товаров, услуг, капиталов и рабочей силы в пределах двух стран, о равных условиях для бизнеса хозяйствующих субъектов. В соответствии с Договором на паритетной основе начали действовать межгосударственные и отраслевые центры управления, в качестве законодательного органа было создано Парламентское собрание, которое формировалось из равного числа депутатов национальных парламентов двух стран.

Отметим важную деталь: в Договоре 1996 г. была специально закреплена неприкосновенность суверенитета, независимости и территориальной целостности России и Беларуси. Кроме того, республикам было гарантировано сохранение международной правосубъектности.

В апреле 1997 г. президенты двух стран заключили Договор о Союзе России и БеларусиДоговор о Союзе России и Беларуси (Москва, 2 апр. 1997 г.) [Элек-тронный ресурс]. Справочно-правовая система «Гарант». URL: https :// base.garant.ru/1119993/ (дата обращения 19 июля 2020).. На этом этапе взаимное сближение должно было охватить все сферы общественной жизни.

Конструкцию союзных органов управления определил подписанный в мае 1997 г. Устав СоюзаУстав Союза Беларуси и России (совершено в Москве 23 мая 1997) [Электронный ресурс]. Справочно-правовая система «Консультант». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14012/ (дата обраще-ния 19 июля 2020).. Был сформирован Высший Совет, в состав которого вошли главы двух республик и правительств, руководители палат национальных парламентов. Обязанностью Высшего Совета стало рассмотрение важнейших вопросов государственного строительства. Постоянно действующим исполнительным органом Совета стал Исполком Союза.

Кроме того, Уставом предусматривалось введение института единого гражданства и создание общей валютной системы.

Дальнейшему правовому и социально-экономическому сближению двух стран способствовало подписание в 1998 г. Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси, Договора о равных правах граждан и Соглашения о создании равных условий субъектам хозяйствования⁵. Эти документы свидетельствовали о намерении Москвы и Минска укреплять единое экономическое пространство, способствовать сближению российских и белорусских социальных стандартов, обеспечивать защиту прав граждан в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

В частности, данными актами было установлено взаимное признание трудового стажа, включая стаж, исчисляемый в льготном порядке, и стаж работы по специальности, приобретенный в связи с трудовой деятельностью в России и Беларуси. Также был зафиксирован отказ от применения национального порядка регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в отношении граждан Республики Беларусь в Российской Федерации и граждан Российской Федерации в Республике Беларусь.

Апофеозом процесса единения можно смело назвать подписание в декабре 1999 г. Договора о создании Союзного государства⁶. ⁵Декларация о дальнейшем единении Республики Беларусь и Рос-сийской Федерации, 25 дек. 1998 г. [Электронный ресурс]. Информаци-онно-аналитический портал Союзного государства. URL: https://soyuz.by/ deklaraciya-o-dalneyshem-edinenii-respubliki-belarus-i-rossiyskoy-federacii (дата обращения 19 июля 2020); Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан (совершено в Москве 25 дек. 1998 г.) [Электронный ресурс]. Посольство Российской Федерации в Республике Беларусь. URL: https://belarus.mid.ru/ru/consular-services/ consulate/regulations/the-agreement-on-equal-rights-of-citizens/ (дата обращения 19 июля 2020); Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании равных условий субъектам хозяйствова-ния (совершено в Москве 25 дек. 1998 г.) [Электронный ресурс]. Электрон-ный фонд правовой и научно-технической документации «Кодекс». URL: http://docs.cntd.ru/document/901729301 (дата обращения 19 июля 2020). ⁶Договор между РФ и Республикой Беларусь от 8 дек. 1999 г. о со-здании Союзного государства [Электронный ресурс]. Справочно-право-вая система «Консультант». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_25282/ (дата обращения 19 июля 2020).

Договор зафиксировал выход участников проекта на новый уровень интеграции во всех областях государственного строительства. Его статьи конкретизировались и развивались «Программой действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства»Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства (8 дек. 1999 г.) [Электронный ресурс]. Справочно-правовая система «Консультант». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 25948/ (дата обращения 19 июля 2020)..

Оба документа свидетельствовали о намерении Москвы и Минска завершить создание единого экономического, таможенного, транспортного и правового пространства, ввести общую валюту и бюджет, подтверждали готовность сторон согласовывать действия в вопросах международной политики, обороны, безопасности, борьбы с преступностью, в социальной и культурной областях.

В соответствии с Договором 1999 г. в 2000 г. были образованы Высший Государственный Совет и Совет Министров Союзного государства. Решение текущих вопросов было возложено на Постоянный комитет.

Таким образом, работа над созданием правовой основы российско-белорусского объединения свидетельствовала о готовности руководства двух республик к многосторонней интеграции. Идея объединения была поддержана и населением России и Беларуси. Однако, как показывает анализ правовых актов Союзного государства, юридическое обеспечение интеграции оказалось небезупречным.

В частности, сейчас в правовой базе Союзного государства сохраняются около 200 изъятий, ограничений и барьеров, нарушающих положение о равных правах жителей двух стран. Серьезные недостатки есть и в других документах. Например, некоторые положения «Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства» откровенно дублируют нормы самого Договора, не конкретизируя их и не развивая. Отсутствует разделение процесса интеграции на этапы с определением их последовательности, не указаны сроки исполнения, не уточнены компетенции Совета Министров Союзного государства и т. п.

Еще одним примером правовой слабости российско-белорусского интеграционного проекта стала история единого эмиссионного центра, при планировании которого не были учтены особенности ни российского, ни белорусского Основного закона (согласно Конституции Российской Федерации, исключительным правом эмиссии денег обладает Центральный банк, согласно Конституции Республики Беларусь - Национальный банк).

Эти недочеты имеют вполне определенное практическое измерение: большая часть установленных Договором и Программой норм остается нереализованной, издаваемые Советом Министров Союзного государства постановления, директивы и резолюции, как правило, носят декларативный характер или направлены на решение текущих организационных задач, введение единой валюты остается проектом и т. п.

Большие надежды возлагались на принятие Конституционного акта Союзного государстваПроект документа «Принципы Конституционного акта Союзного го-сударства» (1 февр. 2002) [Электронный ресурс]. Официальный сайт По-стоянного комитета Союзного государства. URL: https://www.postkomsg. com/news/various/170154/ (дата обращения 19 июля 2020)., регламентирующего государственное устройство и основы формирования интеграционных институтов. Принятие такого документа позволило бы определить Союзное государство как субъект международного права, зафиксировать основы государственного строя, ввести единый институт гражданства, установить права и обязанности граждан.

В 2001 г. началась разработка положений и норм Основного закона Союзного государства. Предполагалось, что согласованный проект будет утвержден Высшим Государственным Советом и вынесен на общенародный референдум. К сожалению, этого так и не произошло, поскольку политическая составляющая интеграционного проекта Союзного государства потеряла свою актуальность. Отсутствие единого Конституционного акта стало одной из основных проблем российско-белорусского интеграционного проекта, негативные последствия которой невозможно компенсировать при помощи достижений сторон в других областях сотрудничества - экономической, социальной, оборонной, в области таможенной и пограничной политики, охраны общественного порядка и др.

С точки зрения дальнейшего развития российско-белорусской интеграции стоит особо отметить этапное заседание Высшего Государственного Совета в июне 2018 г., на котором были приняты «Приоритетные направления и первоочередные задачи дальнейшего развития Союзного государства на 2018-2022 годы»Приоритетные направления и первоочередные задачи дальнейшего развития Союзного государства на 2018-2022 годы (19 июня 2018 г.) [Электронный ресурс]. Официальный сайт Постоянного комитета Со-юзного государства. URL: https://www.postkomsg.com/documentation/ document/1857/ (дата обращения 19 июля 2020).. В данном документе нашел отражение консенсус, достигнутый Москвой и Минском в области торгово-экономических отношений, а также промышленной и бюджетной политики. Так, стороны согласовали свои позиции по вопросам о всемерном сокращении барьеров, изъятий и ограничений, а также относительно объединения транспортной системы и создания единого топливно-энергетического рынка.

В частности, выступивший первым на правах принимающей стороны Александр Григорьевич Лукашенко отметил: «...сегодня весьма важно закрепить положительные тенденции и обеспечить дальнейшее наращивание торговых отношений между нашими странами, в том числе за счет устранения взаимных барьеров, изъятия, а также создания равной конкурентной среды... Особая тема в союзном строительстве - защита интересов наших граждан. Для них уже в полной мере обеспечен надлежащий уровень различных прав и свобод... Залогом успеха нашей интеграции остаются межрегиональные связи. Торгово-экономические отношения с Беларусью имеют 80 субъектов России. На уровне регионов, муниципальных образований заключено 300 договоров о сотрудничестве... Только совместными усилиями мы сможем преодолеть вызовы, которые диктует нам международная ситуация. Именно такой подход соответствует принципам нашего интеграционного проекта.» Владимир Путин принял участие в заседании Высшего Государ-ственного Совета Союзного государства России и Белоруссии [Электрон-ный ресурс]. Президент России. Официальный сайт. 19 июня 2018. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/57811 (дата обраще-ния 18 июля 2020)..

Солидарность с оценками своего коллеги выразил и Владимир Владимирович Путин, который заявил: «Хотел бы вновь подчеркнуть заинтересованность России в дальнейшем развитии Союзного государства и наращивании политической и экономической интеграции с Белоруссией. За прошедший период удалось многого добиться: нарастить торгово-инвестиционные, научно-технологические, культурные, гуманитарные связи, укрепить договорно правовую базу во всех областях сотрудничества. Считаем важным последовательно улучшать деловой и инвестиционный климат, проводить согласованную финансовую, денежно-кредитную, налоговую политику, продолжить гармонизацию нормативного регулирования. Готовы предпринять дополнительные шаги в плане наращивания промышленной кооперации. Уже есть перспективные совместные проекты.» Там же..

Несмотря на столь позитивные оценки интеграционного проекта, в экономической сфере сложилась двойственная ситуация. Примерно половина декларированных в Договоре целей не была реализована, хотя по целому ряду вопросов решения принимались на самом высоком уровне. Например, в течение 2019 г. стороны готовили программу мероприятий по дальнейшей интеграции. Она включала в себя 31 «дорожную карту» по разным сферам сотрудничества, а удалось согласовать только 15 из них.

Однако наиболее остро стоит проблема расширения и гармонизации законодательства и совершенствования правовой базы Союзного государства. По сути, наработанный за истекшие десятилетия массив союзного законодательства не получил четких, проработанных опор в национальных правовых системах двух стран. Правовую основу российско-белорусского объединения составляют нормативные акты, не имеющие силу закона: рамочные договоры, двусторонние соглашения, решения Высшего Государственного Совета, директивы и постановления Совета Министров Союзного государства и т. д., которые либо носят декларативный характер, либо направлены на решение текущих организационных задач. Нет регламента реализации наднациональных правовых актов, отсутствует Конституционный акт, не созданы парламент, суд и счетная палата. Все это не позволяет Союзному государству выступать в качестве полноценного субъекта международного права - в сущности, оно представляет собой не до конца сформировавшуюся международную организацию.

Дальнейшее развитие Союзного государства - достижимая цель с юридической точки зрения. Но прежде руководству России и Беларуси необходимо определиться с основными принципами интеграционного проекта, а это уже чисто политическая задача.

Размещено на Allbest.ru