Эффективность прокурорского надзора в уголовном процессе Российской Федерации: некоторые проблемы и пути их решения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Жданова Яна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса Крапчатова Ирина Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, Российский государственный гуманитарный университет

Авторы рассмотрели эффективность прокурорского надзор через призму истории его становления и развития в России. В процессе проведения исторического и современного сравнительно-правового анализа положений о прокурорском надзоре были выявлены некоторые проблемы и предложены пути их разрешения с учетом потребностей теории и практики современного уголовного процесса Российской Федерации. Обосновано предложение о необходимости исключения из полномочий прокурора процессуального руководства производством предварительного расследования в форме дознания. Предложен порядок осуществления надзора за предъявлением обвинения следователями при производстве предварительного следствия, установления единого прокурорского надзора за расследованием преступлений органами дознания и органами предварительного следствия. В целях обеспечения качества принятия решения прокурором по уголовному делу, поступившему с обвинительным постановлением, обосновано предложение о целесообразности продления срока ознакомления прокурора с материалами уголовного дела до пяти суток. Учитывая, что прокурор является органом, осуществляющим надзор за соблюдением законности, сформулировано предложение о необходимости ввести норму, наделяющую прокурора полномочиями по рассмотрению жалоб на действия и решения органов дознания и предварительного следствия.

Ключевые слова: прокурор, надзор, институт, эффективность, защита, обвинения, уголовное преследование, судебное следствие, представление, уголовное дело, порядок, жалоба, стадия, закон, досудебное производство, судебное производство, эффективность.

Effectiveness of prosecutor's supervision in the criminal process of the russian federation: some problems and ways to solve them

Ya.V. Zhdanova, I.N. Krapchatova

The authors of this study examined the effectiveness of prosecutor's supervision through the prism of the history of the formation and development of prosecutor's supervision in Russia. In the process of conducting a historical and modern comparative legal analysis of the provisions on prosecutor's supervision, some problems were identified and ways to solve them were proposed, taking into account the needs of the theory and practice of modern criminal procedure in the Russian Federation. The author substantiates the proposal to exclude the procedural management of the preliminary investigation in the form of an inquiry from the prosecutor's powers. A procedure for supervising the prosecution of investigators has been developed. It is proposed to establish a single prosecutor's supervision over the investigation of crimes by the bodies of inquiry and the bodies of preliminary investigation. In order to ensure the quality of the study of the criminal case to the Prosecutor with a guilty decision, justified the proposal on the possibility of extending familiarize the attorney with the criminal case materials to five days. Given that the Prosecutor is the body that oversees compliance with the law, suggested the need to introduce the norm which gives the Prosecutor the authority to review complaints against actions and decisions of bodies of inquiry and preliminary investigation.

Keywords: prosecutor, supervision, institution, efficiency, protection, prosecution, prosecution, trial representation, criminal case, order, complaint, stage, law, pre-trial proceedings, court proceedings, effectiveness.

История становления и развития прокуратуры свидетельствует о ее значение для обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса. В России прокуратура была создана по образу Швеции и Франции. В 1722 г. Петр 1 своим волевым решением создал прокуратуру Российской империи. Заимствованы были даже наименования должностей в прокуратуре: так, главный прокурор, обязанный осуществлять надзор за исполнением законов на территории России, именовался «генерал-прокурор».

Отсутствие состязательности создавало препятствия для обеспечения прав, в частности, осуществления защиты, лиц, подвергавшихся уголовному преследованию. Функции обвинителя и судьи выполняло одно лицо. Генерал-прокурор Н.В. Муравьев писал: «Это было подражание, но из тех, которые необходимы и неизбежны в прогрессивном упорядочении и совершенствовании молодого строя, пользующегося для этого опытом более старых организаций; это было заимствование, но такое, которое имеет непреложное основание в общих всем цивилизующимся государствам юридических потребностях, и потому, будучи взято из одного, находит в другом второе отечество» [7. С. 269-270].

Несмотря на пробелы в законодательстве при введении прокуратуры многие историки и юристы того времени положительно оценили этот шаг в реформировании государственного устройства нашей страны. В.О. Ключевский, назвал его «маховым колесом всего управления» [5. С. 522]. Впоследствии прокуратура как эффективный орган государственной власти получила развитие во времена правления Екатерины II. Появились учреждения для управления губерниями, была введена должность прокурора соответствующей губернии. И.Я. Фойницкий дал следующую характеристику губернскому прокурору: «В истории насаждения законности на русской почве институт губернских прокуроров имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для перехода от системы управления по личному усмотрению к системе управления подзаконного» [10. С. 523].

Согласно Уложению 1767 г., на прокуроров была возложена функция «государственного преследования преступлений», направленная на оказание помощи лицам, нуждавшимся в защите от преступлений, однако органом, осуществляющим официальное государственное обвинение в суде, прокуратура еще не была. Данный исторический факт свидетельствует о том, что защита интересов потерпевших органами прокуратуры в современном уголовном процессе была заимствована из уголовного процесса Российской империи, где для оказания государственной защиты через призму уголовного преследования от имени государства в отношении лиц, потерпевших, находящихся в зависимом или беспомощном состоянии, от лица, совершившего преступление, прокурор играл роль активного участника уголовного преследования.

Реформы второй половины XIX в. существенно повлияли на сущность и содержание права России [6. С. 272]. В 1862 г. в Основных положениях судебной реформы обвинение было передано органам прокурорского надзора, а функцию защиты - присяжным поверенным. Таким образом, прокуратура в качестве надзирающего органа функционировала до Судебной реформы 1864 г. Судебные уставы 1864 г., включая Учреждения судебных установлений, устранили зависимое состояние судов от губернаторов, в судопроизводство были введена состязательность, четко выстроена система учреждений судебной власти, введен суд присяжных, что ознаменовало собой отмену теории формальных доказательств и др. В связи с этим кардинально изменились и принципы деятельности прокуратуры.

Организацию и порядок осуществления функций прокуратуры того времени регулировали Учреждение и Устав уголовного судопроизводства. В ст. 630 Устава уголовного судопроизводства прокурор был на одной стороне, а подсудимый или его защитник - на противоположной, то есть, появилась концепция состязательности сторон в виде обвинения и защиты в российском уголовном процессе. Данная концепция определяла, что стороны пользуются в зале суда равными возможностями - правами, а именно, на равных обладают одинаковыми правами по высказыванию своих убеждений по факту совершенного преступления и причастности подсудимого лица, по предоставлению доказательств, по заявлению отводов и высказыванию возражений свидетелям и сведущим людям, по опровержению доводов противной стороны.

Роль прокурора не сводилась только к уголовному преследованию обвиняемого: он был обязан одновременно поддерживать обвинение в суде при условии, что для этого имеются достаточные основания для государственной защиты стороны обвинения в лице потерпевшего. Интересным фактом является то, что у каждого прокурора было свое убеждение относительно исполнения обвинения в суде, иной прокурор, в случае замены первого прокурора, мог и не поддерживать обвинение, поскольку у него было «иное убеждение» по конкретному уголовному делу.

Если прокурор в ходе судебного следствия приходил к выводу о том, что имеет место оправдание подсудимого, то он был обязан отказаться от поддержания обвинения, то есть заявить об этом суду по совести (ст. 740 Устава уголовного судопроизводства). Аналогичная норма имеет место и в действующем УПК РФ, согласно которой отказ прокурора (государственного обвинителя) от обвинения влечет прекращения уголовного дела (ч. 7 ст. 246).

Необходимо отметить, что в Х!Х в. была четко выстроена система лиц, осуществляющих прокурорский надзор за законностью, но состояли они при судах. Так, было определенное число товарищей главного прокурора округа (территориальной единицы) при каждом окружном суде и судебной палате. В высшем судебном органе государства, то есть в Сенате, прокуратура была представлена обер-прокурорами и их товарищами. В систему организации и деятельности прокуроров и их товарищей были заложены принципы единства и централизации, что имеет место и в настоящее время. Принцип централизации существовал с момента создания прокуратуры, поскольку нижестоящие прокуроры подчинялись и подчиняются по сей день вышестоящему прокурору. А вот принцип единства в проекции прокуратуры в суде очень важен и необходим для обеспечения непрерывности судебного разбирательства. Так, ст. 131 Учреждения судебных установлений фиксировала: «По всякому делу, производящемуся в суде гражданском или уголовном, каждый прокурор может заменить своего товарища», а ст. 597 Устава уголовного судопроизводства закрепляла: «Отлучка прокурора не прерывает судебного заседания при условии его замены другим прокурором».

Следует обратить вниманием и на этот исторический факт, поскольку и в действующем УПК РФ есть правило, что замена государственного обвинителя не влечет рассмотрения уголовного дела в суде заново, как это предусмотрено при замене судьи (ст.242).

Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор в то время представлял сторону обвинения: активно и обязательно участвовал в судебном следствии того обвинения, которое содержалось в обвинительном акте, но при этом имел право отказаться от обвинения с изложением своих доводов, что имеет место и в настоящее время в уголовном процессе. К прокурору при рассмотрении уголовных дел судом с участием присяжных заседателей предъявлялось требование высокой степени ответственности, необходимо было должным образом подходить к прениям сторон по завершении судебного следствия. Закон требовал от обвинительной речи прокурора объективно и полно освещать все обстоятельства уголовного дела. Указанный порядок просуществовал до революции 1917 г., где досудебное производство был обвинительным, а само судебное разбирательство было в форматах состязательности, гласности и устности.

Н.В. Муравьев в своих трудах отмечал, что судебная реформа 1864 г. сделала из прокурора - «стража закона», сильного государственного обвинителя. Также он писал: «Прежде участие прокурора в деле, почти незаметное при предварительном производстве, выступало лишь после постановления приговора или решения, в форме просмотра или пропуска журналов, или протеста на них. Теперь же это участие, всегда предшествующее разрешению дела... по уголовным делам - в виде деятельного наблюдения и непосредственного уголовного преследования от самого его возникновения и до конца» [7. С. 438].

Революционные события и изменение государственного устройства привели к тому, что Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. № 1 «О суде» был упразднен прокурорский надзор [5. С. 29]. В роли надзирающего органа на предварительном следствии выступали теперь обычные граждане, которые представлялись как «неопороченные граждане обоего пола». В связи с этим государственное обвинение, осуществляемое в суде от имени государства прокурором, было заменено на обвинение со стороны общества, то есть стало непрофессиональным.

Впоследствии Революционный трибунал ВЦИК проводил деятельность по созданию групп обвинителей, которые выполняли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам, а также приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов [4. С. 102]. Все это осуществлялось на общественных началах, а не в результате деятельности государственного органа - прокуратуры.

История прокурорского надзора сделала новый виток в 1922 г. после принятия Положения о прокурорском надзоре, которое возродило статус прокуратуры в России. Прокурор стал осуществлять «надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений». Кроме того, вышеуказанное Положение возложило на органы прокуратуры следующие функции: «непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений», за деятельностью ГПУ (п. «б» ст. 2), поддержание обвинений в суде (п. «в» ст. 2) и наблюдение за законностью содержания заключенных под стражей (п. «г» ст. 2). Это также нашло свое отражение в развитии и деятельности прокуратуры на современном этапе: в ст. 37 УПК РФ закреплено два важных направления деятельности прокурора: уголовное преследование и надзор за законностью деятельности органов предварительного расследования.

Можно констатировать, что законодатель того периода рассматривал функцию уголовного преследования как производную от основной и главной функции - надзора за исполнением законов. Например, прокурорский надзор выражался в работе по жалобам и заявлениям от граждан, в утверждении обвинительных заключений следователей и обвинительных актов дознавателей, в обязательном участии в суде, а также в поддержании обвинения на суде. Кодифицировать отраслевые общественные отношения государство в то время не спешило.

Правовой статус российской прокуратуры советского периода закреплен в Конституции СССР 1977 г., в которой была выделена отдельная глава об как органах государственного надзора [6. С. 7]. Конституции РФ закрепила основные направления деятельности прокуратуры в РФ в одной главе с судом, что вызывало вопросы о месте прокурора в системе органов государственной власти.

В 20-х гг. XX в. стала развиваться тенденция по созданию специализированных прокуратур. Таким образом, зародился принцип специальной поднадзорности. Например, на прокурора по делам в сфере труда при Верховном Суде РСФСР была возложена функция уголовного преследования в отношении всех «трудовых» дел. Прокурор в этом направлении осуществлял надзор за производством дознания и следствия по делам особой важности, направляемым в Верховный Суд РСФСР в порядке п. 1 ст. 449 УПК РСФСР, опротестовывал судебные приговоры и определения в кассационном порядке, истребовал в порядке надзора через помощника прокурора республики при Верховном Суде РСФСР дела из любого суда республики в любой стадии процесса и опротестовывал их в порядке ст. 441 УПК РСФСР и т. д. Деятельность прокурора по трудовым делам регулировалась также нормами должностной Инструкции «О правах и обязанностях прокурора по трудовым делам при Верховном Суде РСФСР».

В 1933 г. было принято Положение о прокуратуре Союза ССР, в котором Прокуратура Верховного Суда Союза ССР упразднялась. В Положении были определены функции прокуратуры в виде уголовного преследования и поддержания обвинения.

Важным правовым документом в истории развития прокурорского надзора в России стало очередное Положение о прокурорском надзоре в СССР от 1955 г., в котором было установлено, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи путем привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений. В связи с распадом в 1991 г. Союза ССР последовали изменения и в деятельности прокуратуры [3]. В 1992 г. был принят важный Федеральный закон «О прокуратуре», который действует до сих пор.

Следует отметить, что особое значение для развития прокурорского надзора имело принятие в 2001 г. УПК РФ [1]. Важным в становлении и развитии деятельности прокуратуры стал 2007 г., когда Президентом РФ было принято решение о создании Следственного комитета РФ при прокуратуре, который впоследствии был выделен в качестве самостоятельного органа по охране порядка [2].

В настоящее время прокуратура РФ является высшим органом государственной власти, осуществляющим надзор за точным и единообразным исполнением действующего российского законодательства на всей территории России, в том числе и за исполнением уголовно-процессуального законодательства РФ. В соответствии с положениями действующего УПК РФ прокурор, в рамках производства по уголовному делу, представляет собой лицо, которое уполномочено выполнять преследование по уголовным делам от имени России, а также надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования на стадиях рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях и расследовании преступлений. Вопрос о прокурорском надзоре на стадиях судебного производства считается спорным в науке уголовного процесса РФ. Это объясняется тем, в ч. 1 ст. 37 УПК РФ определены только два направления его деятельности: уголовное преследование и надзор за законной деятельностью органов предварительного расследования. В ходе судебного производства прокурор поддерживает государственное обвинение.

В ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» не выделяется прокурорский надзор на судебном производстве как направление надзорной деятельности. Однако ч. 3 вышеуказанной статьи закрепляет не только право-обязанность на участие прокурора в рассмотрении дел судами, но также право на принесение протестов на решения, приговоры, определения и постановления, противоречащие закону. Более того, содержание УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что прокурор не лишен в судебном производстве права осуществлять надзор за законностью судебного производства по уголовным делам. Например, право на обжалование всех действий и решений, указанное в ст. 19 УПК РФ, положения гл. 16 УПК РФ, а также гл. 45.1, 47.1, 48.1 УПК РФ подтверждают наличие прокурорского надзора в судебных стадиях уголовного процесса.

Вышеуказанные главы УПК РФ закрепляют право участников уголовного процесса обжаловать любые решения и действия, в том числе и принятые судом, прокурору для проверки их законности и обоснованности. Кроме этого, прокурор имеет право обжаловать в апелляционном, кассационном и надзорном порядке итоговые решения (приговоры), принятые в судебном производстве по уголовным делам как не соответствующие положениям УК РФ и УПК РФ.

Таким образом, надзор прокурора на досудебном производстве по уголовным делам осуществляется путем рассмотрения ходатайств об отводах и жалоб на действия и решения органов предварительного расследования, получения копий постановлений важных процессуальных решений и должного на них реагирования в виде отмены в случае их незаконности и необоснованности. Кроме этого, прокурорский надзор имеет место и в судебном производстве по уголовным делам, например, на стадиях апелляционного, кассационного, надзорного судебного производства путем прокурорского реагирования в виде направлений представлений в суды, указанные выше судебные инстанции- производства.

Эффективность прокурорского надзора в уголовном процессе подтверждается следующими статистическими данными: за период с января по апрель 2018 г. органами прокуратуры РФ было выявлено 1 697 997 нарушений закона, что в 0,3% раз больше, чем за тот же период 2017 г. [8]. Анализ данных официальной статистики позволяет сделать вывод о том, что имеет место рост числа незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. За весь 2018 г. прокуроры отменили 9 803 постановлений органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела по фактам исчезновения граждан, что составило 24 % от числа принятых решений [8].

За 8 месяцев 2019 г. прокурорами были выявлены следующие нарушения УПК РФ в досудебном производстве по уголовным делам: при приеме, регистрации, рассмотрении сообщений о преступлениях - 2 460 256 нарушений; при расследовании преступлений в форме следствия и дознания - 1 021 356 нарушений, это на 5,6 % больше, чем за 2018 г.; отменено прекращение уголовно дела - 16 691 постановлений; отменено приостановление расследование преступлений - 283 093 постановления; привлечено к дисциплинарной ответственности сотрудников органов предварительного расследования за нарушения УПК РФ - 132 196 человек, это на 8,1% больше, чем в 2018 г. [9].

Но следует отметить, что проведенная реформа прокурорского надзора на досудебном производстве по уголовным делам в РФ привела к тому, что реальные полномочия прокурор имеет только по надзору за законностью действий и решений органов дознания, а при надзоре за законностью действий и решений органов предварительного следствия у прокурора, согласно УПК РФ, их нет.

24 марта 2015 г. Президент РФ В.В. Путин на заседании коллегии Генпрокуратуры РФ в своём выступлении акцентировал внимание на актуальности и целесообразности повышения эффективности прокурорского надзора, ибо имеется ряд проблем, которые приводят к принятию решений в виде необоснованного отказа в регистрации преступлений, неоправданного затягивания сроков расследований, что существенно влияет на мнение общества об эффективности работы правоохранительных органов [4].

По нашему мнению, необходимо внести ряда законодательных предложений по должному правовому регулированию прокурорского надзора, поскольку эффективность работы прокурора по осуществлению надзора в уголовном судопроизводстве на всех его стадиях обеспечивает успешное решение задач уголовно-правовой политики государства.

Прокурорский надзор в РФ выступает гарантом законности производства по уголовным делам и обеспечения прав всех участвующих в уголовном процессе. Однако анализ норм УПК РФ свидетельствует о неоднозначном и спорном подходе к реальной эффективности прокурорского надзора в досудебном этапе уголовного судопроизводства. Это объясняется столкновением ведомственного контроля и прокурорского надзора в рамках досудебного производства по уголовным делам, где ведомственный контроль за действиями и решениями следователем имеет высшую юридическую силу над прокурорским надзором.

Таким образом, прокурор в РФ лишен не только полномочий по руководству деятельностью следователя на стадии возбуждении уголовного дела и на стадии предварительного расследования, - они остались у него лишь в отношении производства дознания, но и должного прокурорского надзора на досудебном производстве по уголовным делам в отношении следователя и руководителя следственного органа. В случае признания прокурором решений, постановленных следователем, незаконными и необоснованными, акты прокурорского реагирования имеют формальный характер, поскольку они не отменяют решений следователя. Постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия, а также о прекращении уголовного дела в случае признания их прокурором незаконными и необоснованными не отменяются, как это происходит с решениями и действиями дознавателя и органа дознания.

Такое положение существенно подрывает концепцию эффективности прокурорского надзора на досудебном производстве по уголовным делам и искажает правовую природу создания и предназначения прокуратуры в РФ.

В целях повышения эффективности прокурорского надзора при производстве по уголовным делам в РФ полагаем целесообразным:

1. На стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования контроль (руководство) за деятельностью дознавателя и органов дознания передать начальнику органа дознания. Прокурорам оставить функцию прокурорского надзора в досудебном производстве по уголовным делам за органами предварительного расследования.

2. Усилить эффективность надзора прокурора при задержании подозреваемого лица путем закрепления в ч. 3 ст. 92 УПК РФ следующего положения: «О произведенном задержании орган дознания, дознаватель и следователь обязаны сообщить прокурору в письменном виде (уведомление) с приложением копии протокола задержания и иных материалов, необходимых для проверки законности и обоснованности задержания, в течение 12 часов с момента задержания, о чем прокурор не позднее 3 часов выносит мотивированное постановление, которое подлежит обжалованию вышестоящему прокурору. Вышестоящий прокурор обязан рассмотреть жалобу с момента ее поступления в течение 3 часов ».

3. Усилить прокурорский надзор при проверке законности и обоснованности предъявления обвинения. В связи с этим предлагаем дополнить ч. 9 ст. 179 УПК РФ «Порядок предьявления обвинения» следующим содержанием: «Следователь обязан направить копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого прокурору в течение 24 часов с момента его вынесения. Прокурор должен не позднее 48 часов с момента получения постановления о привлечении в качестве обвиняемого принять решение о законности и обоснованности привлечения лица в качестве обвиняемого, о чем выносит мотивированное постановление, подлежащее обжалованию вышестоящему прокурору».

4. В целях усиления прокуроского надзора в стадии возбуждения уголовного дела внести в ч. 4 ст. 146 УПК РФ положение о передаче копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору «в течение 3 часов», предусмотрев обязательным к исполнению.

5. Дополнить ч. 2 ст. 37 УПК РФ п. 15.1 следующего содержания: «Рассматривать жалобы на действия и решения органов дознания и предварительного следствия в порядке, установленном главой 16 настоящего Кодекса».

Часть 3 ст. 37 УПК РФ изложить в следующем виде: «В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение и осуществляет надзор, обеспечивая законность и обоснованность».

предварительное следствие надзор обвинение

Список литературы

1. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.

2. Указ Президента РФ от 27.09.2010 №1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 2010. №40. Ст. 5043.

3. Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР: Постановление Верховного Совета РСФСР № 1879-1 от 15 ноября 1991 г. // СПС «КонсультантПлюс».

4. Информационный портал «РИАновости».

5. Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М.: Олма-Пресс Образование. 2005. С. 831.

6. Кобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. Лекция: учеб.-метод. пособие. М.: Изд-во Моск. психол.- социал. ин-та, 2002. 80 с.

7. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности (статья) // Юридический вестник: Изд. Московского юридического общества. М., 1889. С. 142-144.

8. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-апрель 2018 г.

9. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-август 2019 г.

10. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912. 579 с.

Размещено на Allbest.ru