Реформирование регионального законодательства об обращении с животными в свете формирующейся судебной практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

И.В. Бондарчук, А.В. Руденко, А.С. Хоменко

Реформирование регионального законодательства об обращении с животными в свете формирующейся судебной практики

В статье рассматриваются материалы формирующейся судебной практики, направленной на имплементацию правовых положений Федерального закона от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в пласт регионального нормативно-правового поля. Авторами проведен анализ решения Верховного суда Республики Крым по административному исковому заявлению прокуратуры Республики Крым о признании нормативного правового акта недействительным в части.

Ключевые слова: ответственное обращение с животными; решение суда; ветеринарно-санитарные правила; отлов животных; региональное законодательство.

региональный федеральный законодательство обращение животные

Сфера обращения с животными является социально реактивной, в ней сталкиваются интересы большого количества разных групп, отстаивающих собственное представление о порядке обращения с животными. Это и владельцы домашних животных, собственники зоопарков, цирков, питомников и иных мест содержания и разведения животных, и зоозащитники, и представители научных и исследовательских учреждений, использующих животных с целью проведения научных исследований. Неудивительно, что вопрос законодательного урегулирования порядка обращения с животными в Российской Федерации долгое время пребывал на уровне обсуждения. Попытки федерального законодателя принять закон, регулирующий вопросы, связанные с использованием животных, натыкались на сильное противоборство. В итоге ряд региональных законодателей самостоятельно в рамках своих конституционных полномочий урегулировали данную сферу правоотношений. В этих условиях гармонизации законодательства особо важное значение приобретает судебная практика рассмотрения дел об оспаривании норм региональных законов как не соответствующих федеральному законодательству.

Материалы формирующейся судебной практики, связанные с приведением законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего порядок обращения с животными, в соответствие с ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», озвученные соавторами в рамках проведенного 28 октября 2020 года научно-практического семинара «Реализация Закона об ответственном обращении с животными: от качества норм к эффективному правоприменению», были посвящены анализу судебного решения по административному исковому заявлению прокуратуры Республики Крым о признании нормативного правового акта недействительным в части.

Перед тем как приступить к анализу начавшейся судебной кампании, следует сделать экскурс в соответствующий контекст механизма реализации ФЗ от 27 декабря 2018 г. № 498 «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -- ФЗ № 498).

Реализация ФЗ № 498 находится под пристальным вниманием федерального законодателя. Неоднократно председателем Комитета Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации по экологии и охране окружающей среды В. В. Бурматовым направлялись запросы в прокуратуру России о проверке выполнения законодательства, в том числе о несоответствии федеральному закону законов субъектов. Возможно, эти запросы не были столь значительными, как многочисленные обращения зоозащитных организаций и отдельных граждан по поводу непринятия мер по регулированию численности безнадзорных животных на территориях их пребывания, но даже при этом они были весьма чреваты серьезными последствиями.

В связи с отсутствием ранее единого федерального законодательного акта, регулирующего особенности обращения с животными, субъекты Российской Федерации самостоятельно принимали соответствующие региональные акты либо ограничивались муниципальными порядками, которые были направлены на решение вопросов содержания домашних животных, правовое регулирование процедурных моментов осуществления отлова, а также последующего перемещения безнадзорных животных, которые в своей содержательной основе базировались в подавляющем большинстве случаев на Правилах содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР и Инструкции по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР. Сразу заметим, что приведенные акты утратят юридическую силу в результате проведения регуляторной гильотины с 1 января 2021 года.

При этом принятый ФЗ № 498 не предусматривает законодательных полномочий субъектов РФ в данной сфере, ограничивая их принятием трех порядков на основе методических рекомендаций. Как следствие, вся система регионального правотворчества в сфере обращения с животными нивелировалась до такой степени, что большинство субъектов Федерации стали просто воспроизводить в собственных законах нормы близкие по содержанию и форме к нормам ФЗ № 498. Вместе с тем многие субъекты сохранили свои законодательные акты по вопросам обращения с животными.

Так, например, в Республике Башкортостан пошли по пути принятия нового базового регионального законодательного акта, формирующего региональное правовое регулирование в сфере обращения с животными. Принятием статьи 7 нового закона Республики Башкортостан власти этого субъекта Федерации отменили ранее действовавший закон 1997 года и таким образом привели свое законодательство в соответствие с федеральным. Правда, законодательная инициатива субъекта ограничилась лишь дублированием некоторых норм федерального закона.

Республика Крым тоже пошла по пути сохранения своего правового регулирования в данной сфере. Еще до принятия ФЗ № 498 парламентом Республики Крым 22 июня 2016 г. был принят Закон Республики Крым № 260- ЗРК/2016 «О содержании и защите от жестокого обращения домашних животных и мерах по обеспечению безопасности населения в Республике Крым» (далее -- ЗРК № 260), закрывший существовавший в то время пробел в правовом регулировании. После принятия ФЗ № 498 в Закон № 260 Республики Крым были внесены изменения, направленные на изменение региональной нормативной правовой базы с учетом новелл федерального законодательства. Изменения, в частности, коснулись и названия самого закона. На основании Закона Республики Крым № 50-ЗРК/2020 от 26 февраля 2020 г. «О внесении изменений в Закон Республики Крым «О содержании и защите от жестокого обращения домашних животных и мерах по обеспечению безопасности населения в Республике Крым» наименование ЗРК № 260 было трансформировано в новое: «Об ответственном обращении с животными в Республике Крым». По мнению разработчиков законопроекта, после актуализации положений ЗРК № 260 его содержание полностью отвечает требованиям федерального законодательства.

Однако прокуратурой Республики Крым 17 апреля 2020 года было подано административное исковое заявление в Верховный суд Республики Крым о признании нормативного правового акта недействующим в части. По результатам изучения прокуратурой Закона РК № 260 установлено несоответствие требованиям нормативных правовых актов, которые, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, имеют большую юридическую силу относительно регионального законодательства. Административным ответчиком по заявлению выступал Государственный совет Республики Крым. В качестве заинтересованного лица был привлечен к делу Государственный комитет по ветеринарии Республики Крым. По мнению административного истца, изменения, внесенные Законом РК № 50, до конца так и не привели в должное соответствие ЗРК № 260 с федеральным законодательством, в связи с чем противоречат ФЗ № 498.

Судом прокуратуре Республики Крым отказано в удовлетворении иска полностью. Эта победа, одержанная в Верховном суде Республики Крым, утвердила мнение регионального законодателя о том, что предмет регулирования ФЗ № 498 неоправданно сужен.

Представитель надзорного органа в иске не согласен с позицией регионального законодателя относительно содержания ст. 8 ЗРК № 260. Прокуратура настаивала на том, что регулирование численности животных не относится к целям деятельности, направленной на обращение с животными, не имеющими владельцев, которые определены п. 9 ст. 3 и ст. 17 и 18 ФЗ № 498.

Стоит выразить согласие с выводом суда о несоответствии ст. 8 ЗРК № 260 в связи с тем, что в самом законе отсутствует определение понятия «регулирование численности животных». Данное понятие отсутствует также и в ФЗ № 498, и даже в единственном федеральном законе, в ст. 27 которого закреплены цели, способы и порядок этого регулирования, -- «О животном мире». Анализ научной и специальной литературы свидетельствует о том, что понятие «регулирование численности животных» было впервые закреплено нормотворческим органом в Лесном кодексе РСФСР [2, с. 33]. Юридическое закрепление данной лексической единицы было осуществлено с целью поддержания оптимальной численности животных для предотвращения нанесения ущерба лесному и сельскому хозяйству. Проанализировав содержание ст. 8 Закона Республики Крым, суд пришел к выводу, что данный закон регулирует более широкий круг правоотношений, затрагивающих деятельность по отлову и содержанию безнадзорных животных. Это указывает на то, что отношения в области обращения с животными на территории региона регулируются не только ФЗ № 498, но и законами «О ветеринарии», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и иными нормативно-правовыми актами, что является научно обоснованным базисом для внедрения методики мониторинга определения численности животных без владельцев.

Совершенно очевидно, что регулирование численности есть ни в коем случае не снижение количества животных без владельцев, проводимое посредством отлова и умерщвления, а целенаправленный, системный процесс, включающий в себя учет, отлов, транспортировку, помещение в приют, стерилизацию, каран- тинирование, вакцинирование, идентификацию (маркирование) животных, а в случае, если животное соответствует требованиям, -- выпуск его в прежнюю среду обитания.

Более того, авторы, проводившие анализ ФЗ № 498, отмечают, что закон не стал комплексным федеральным актом, чего ожидали от его принятия, так как охватывает только ограниченный круг регулируемых общественных отношений [1, с. 153]. Если рассматривать федеральный закон только в контексте отношения к домашним животным, а также к безнадзорным собакам и кошкам, то очевидно, что многие нормы и крымского закона можно было бы опустить. Но здесь следует учесть, что в СМИ неоднократно стала появляться информация об обнаружении представителей фауны в населенных пунктах, несвойственных не только привычной городской агломерации, но и природной зоне, в которой расположен муниципалитет. Чаще всего речь шла о рептилиях и представителях дикой фауны, которые не могут считаться животными без владельцев и к которым, соответственно, не могут применятся положения об обращении с животными без владельцев. В данном контексте уместнее использовать понятие «регулирование численности животных».

Положения ст. 8 ЗРК № 260 обязывают организацию, осуществляющую регулирование численности животных, проводить мониторинг объекта регулирования (п. 2). Данная норма не закреплена на федеральном уровне ни в самом ФЗ № 498, ни в методических рекомендациях, но при этом никак не противоречит принципам обращения с животными, закрепленными в нем. Норма республиканского акта о мониторинге позволит более эффективно реагировать на возникновение угрозы распространения заболевания, предоставляя уполномоченному органу полную информацию о предмете регулирования. Более того, упомянутый выше глава комитета по экологии и защите окружающей среды В.В. Бурматов в своем недавнем интервью подтвердил, что в документе, который в скором времени поступит в нижнюю палату парламента, будет отрегулирована процедура учета животных, в том числе и безнадзорных В Госдуме выступают за регистрацию безнадзорных собак и кошек. Дата публикации: 15.10.2020. [Электронный ресурс] // NEWS.ru -- главные новости дня. URL: https://news.ru/ politics/v-gosdume-vystupayut-za-registraciyu-i-beznadzomyh-sobak-i-koshek/ (дата обращения: 02.12.2020)..

Справедливости ради необходимо также отметить неправильное понимание судом содержания п. 1 ст. 8 в определении обстоятельств дела, хотя это никак не отразилось на принятом решении.

Суд отмечает, что ст. 8 ЗРК № 260 определяет порядок и методы, применяемые при регулировании численности животных, однако п. 1 данной статьи говорит, что порядок и методы регулирования численности, определяются уполномоченным в сфере ветеринарии исполнительным органом, то есть Государственным комитетом по ветеринарии РК. Так, в случае угрозы возникновения и массового распространения особо опасных инфекционных болезней, общих для человека и животных, незамедлительно принимается решение об отлове животных без владельцев (п. 4 ст. 8 ЗРК № 260), но порядок и методы определяются уполномоченным органом. В санитарно-эпидемиологические правилах по профилактике бешенства среди людей, действующих на территории Российской Федерации и ее субъектов, закреплено положение, в соответствии с которым регулирование численности безнадзорных животных отнесено к перечню мероприятий, осуществляемых с целью недопущения возникновения случаев бешенства, в том числе среди людей. Регулирование численности безнадзорных животных в соответствии с действующим правовым регулированием осуществляется способом отлова и содержания их в специальных учреждениях -- питомниках (п. 9.2, 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил). Это еще раз подтверждает более универсальное содержание понятия «регулирование численности животных», принятое в ЗРК № 260, против смысла понятия «обращение с животными без владельцев», имеющего место в ФЗ № 498.

Также прокуратура указывает на несоответствие федеральному законодательству нормы, закрепленной в ч. 9 ст. 8 ЗРК № 260, устанавливающей запрет на выполнение работ по отлову безнадзорных животных лицам, привлекавшимся к ответственности за жестокое обращение с животными или умышленное причинение вреда здоровью человека. Как установил суд, и ФЗ № 498, и ЗРК № 260 приняты в целях защиты животных, соблюдения принципов гуманности. По мнению суда, нельзя считать гуманным допуск к отлову лиц, привлеченных ранее к ответственности за проявление жестокости при обращении с животными. Однозначно необходимо согласиться с решением суда в данной части. При многочисленных обсуждениях ФЗ № 498 и подзаконных актов с представителями зоозащитных организаций, общественниками, профессионалами неоднократно инициировались внесения изменений в закон и закрепление на федеральном уровне более жестких требований к владельцам животных и работникам организаций, осуществляющих деятельность по обращению с животными. Таким образом, региональный закон не вступает в противоречие с нормами большей юридической силы, а лишь конкретизирует их положения для обеспечения более эффективного правоприменения.

Пунктом 3 Административного искового заявления истец просил признать утратившими силу ч. 8 ст. 8 и ст. 13 ЗРК № 260.

При изучении Верховным судом Республики Крым содержания соответствующего положения крымского закона установлено, что Государственным советом Республики Крым принят запрет на отлов безнадзорных животных исключительно в целях их умерщвления, что в полной мере соответствует принципам обращения с животными, определенными в ст. 4 ФЗ № 498. А ч. 1 ст. 13 ЗРК № 260 допускает умерщвление в случае, когда страдания животного нельзя прекратить иным способом, оно представляет общественную опасность, а также в случаях предотвращения распространения и ликвидации очагов заразной болезни безнадзорных животных, в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Частями 2-4 ст. 13 ЗРК № 260 предусмотрены требования к исполнителям работ, а также к периоду, предшествующему отлову, и до самого момента эвтаназии животных.

Соглашаясь с решением суда по существу дела, стоит указать на недостатки в аргументации его позиции. В качестве доводов, которые Верховный суд посчитал необходимыми указать для отказа в удовлетворении иска, использовались положения ст. 20 и 41 Конституции Российской Федерации, а в них жизнь и здоровье человека определяются как высшие блага, без которых утрачиваются значения других благ и ценностей. Под охраной здоровья населения понимается комплекс мер различного характера (экономического, социального, правового, научного, санитарно-эпидемиологического и др.), направленных на поддержку и укрепление здоровья каждого человека.

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В соответствии с п. 2 ст. 2 вышеназванного закона реализация мер, направленных на предупреждение эпидемий и ликвидацию возникающих в их результате неблагоприятных последствий, а также по охране окружающей природной среды, является, и это согласовано с бюджетной политикой государства, расходным обязательством субъектов Российской Федерации. С этимологической точки зрения сам термин «санитарноэпидемиологическое благополучие населения» включает две содержательные единицы: состояние здоровья населения (как интегрированная коллективная характеристика) и состояние среды обитания человека.

Суд в приведенных доводах в основном ссылался на санитарные правила, в которых закрепляется порядок регулирования только методами, направленными на уменьшение численности безнадзорных животных, а также на предупреждение возникновения заболеваний бешенством и паразитарной инвазией среди населения. Однако эти правила содержат нормы, предполагающие только отлов, а умерщвление производят исключительно всех выявленных больных бешенством животных, а также собак и кошек, подозрительных по заболеванию, кроме покусавших людей или животных.

Также в качестве доводов для обоснования своего решения по части эвтаназии суд привел положение ст. 230 Гражданского кодекса РФ, где предусмотрено аналогичное правовое регулирование обращения с безнадзорными животными. Однако данная статья как раз предполагает возврат животного владельцу, содержание или передачу для содержания безнадзорных животных, на что обращает внимание в своем апелляционном представлении прокуратура Республики Крым.

Умерщвление животных давно находится в сфере интересов не только зоозащитных организаций, но и специалистов. Изучение опыта зарубежных стран в части применения этой процедуры шло еще до внедрения метода ОСВ (отлов - стерилизация - выпуск). Выяснялось, что эвтаназия с целью регулирования численности животных не практикуется в Германии, Турции, Греции, однако она успешно применяется в Израиле, Японии. В Соединенных Штатах Америки, где еще с 1976 года существуют Правила контроля численности собак и кошек, усыпление (эвтаназия) рассматривается как неизбежная мера, и приюты, выполняющие муниципальные программы, -- так называемые приюты неограниченного приема -- должны обеспечивать достаточную пропускную способность и быть всегда готовыми к поступлению новых животных. В законе Португалии «Об отлове опасных животных» прямо разрешено сокращение численности бродячих животных посредством эвтаназии.

Учитывая приведенные факты, хотим отметить, что федеральным законодателем в принципе запрещена эвтаназия животных исключительно в приютах, а крымский законодатель расширил данный запрет также и на отлов с целью умерщвления.

Таким образом, ЗРК № 260 не противоречит ФЗ № 498 в части искового обращения прокуратуры Республики Крым, а, наоборот, дополняет его действие на территории Республики Крым, несмотря на отсутствие каких-либо требований к его существованию.

Сложившаяся вокруг применения Федерального закона № 498 ситуация свидетельствует о необходимости продолжения работы в сфере обращения с животными как на уровне законотворчества, так и на уровне правоприменения. Более того, насколько известно, не только в Республике Крым, но и в других регионах хромает его реализация в части организации приютов для животных. Во многих субъектах РФ их попросту нет и даже не начато строительство, а те частные приюты, что существовали ранее, на сегодняшний день не могут продолжать это делать. К работе в данном направлении должны быть привлечены не только представители органов власти, но и представители общественности, что позволит оценить действующее правовое регулирование с разных сторон, максимально высветив его проблемы.

Выводы

Какие же выводы можно сделать из кампании, развернутой прокуратурой Республики Крым по поводу оспаривания отдельных обновленных норм Закона РК № 260 в связи с попыткой регионального законодателя привести эффективно действовавший на протяжении последних трех лет закон республики в соответствие с федеральным законодательством?

Во-первых, следует отказаться от мысли, что ФЗ № 498 не предусматривает полномочий субъекта РФ принимать в данной сфере нормативные правовые акты в форме закона. Важной особенностью модели взаимодействия систем правотворчества субъекта и Федерации в сфере ответственного обращения с животными является задействование текущего регионального законодательства.

Во-вторых, выполнение ряда требований ФЗ № 498, в частности касающихся деятельности приютов, невозможно по объективным причинам.

В-третьих, необходимо серьезно пересмотреть утверждение о том, что ФЗ № 498 не содержит некоторых правовых институтов, которые были разработаны на региональном уровне, что поставило вопрос о законности их оставления в региональном законе.

В-четвертых, случай с иском прокуратуры Республики Крым служит подтверждением высказанной в ходе упомянутого семинара мысли о том, что существующий федеральный закон является основанием для возможного федерального вмешательства в местное самоуправление «через голову» субъекта. Этот аспект, вероятно, и лежал в основе судебной кампании прокуратуры.

Литература

1. Горохов Д. Б. Проблемы качества и эффективности применения Закона об ответственном обращении с животными // Журнал российского права. 2020. № 4. С. 153-171.

2. Щедрина О. Г. Регулирование численности животного мира (административно-правовой аспект) // Бизнес в законе. 2010. № 1. С. 33-37.

Размещено на Allbest.ru