Совершенствование правовых основ взаимодействия следователя с органами дознания при производстве предварительного следствия

Быстрое и эффективное расследование преступлений в ряде случае практически невозможно без помощи органов дознания, осуществляющих уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную деятельность. В настоящее время состояние взаимодействия следователя с органами дознания продолжает оставаться слабым звеном в деле организации борьбы с преступностью, что вызывает необходимость исследования сложившейся ситуации и обоснования положений о совершенствовании правовых основ взаимодействия следователя с органами дознания в рамках предварительного расследования, в том числе в свете планируемой цифровизации отечественного уголовного процесса. На основе анализа научной литературы, правовых актов (в том числе уголовнопроцессуального законодательства республик Казахстан и Таджикистан), практики взаимодействия следователя с органами дознания, в целях преодоления ведомственных барьеров, обеспечения исполнительской дисциплины, в целом повышения согласованности и результативности осуществляемой с использованием процессуальных и организационных средств деятельности по раскрытию и расследованию преступлений сформулирован комплекс предложений о внесении дополнений в п. 4 ч. 2 ст. 38, ст. 39 и ст. 163 УПК РФ, приказ Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18.

Ключевые слова: уголовное судопроизводство; предварительное расследование; формы взаимодействия; содействие органа дознания; следственнооперативная группа; взаимный обмен информацией; цифровые технологии; цифровая трансформация; электронный документооборот; цифровая среда органов предварительного расследования.

L. P. Plesneva,

A. A. Usachev

IMPROVING THE LEGAL BASIS OF COOPERATION BETWEEN THE INVESTIGATOR AND THE INVESTIGATION BODIES AT THE STAGE OF PRELIMINARY INVESTIGATION

A speedy and effective investigation of crimes is practically impossible in some cases without the help from investigation bodies involved in criminal procedure and operational investigation activities. At present, the cooperation between the investigator and investigation bodies remains a bottleneck in the crime counteraction work; the current situation should be analyzed with the purpose of working out the ground for improving the legal basis of cooperation between the investigator and investigation bodies at the stage of preliminary investigation while taking into account the planned digitization of Russian criminal process. Using the analysis of research publications, legal acts (including the criminal procedure legislation of the Republics of Kazakhstan and Tajikistan), the practice of cooperation between the investigator and the investigation bodies, the authors formulated a complex of suggestions on amending Clause 4, Part 2 of Art. 38, Art. 39 and Art. 163 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation and the Order of Prosecutor General of the Russian Federation of January 18, 2016 No 18 with the aims of overcoming interdepartmental barriers, strengthening implementation, improving the coordination and effectiveness of activities on investigating and solving crimes with the use of procedural and organizational work.

Keywords: criminal court proceedings: preliminary investigation; forms of cooperation; help of the investigation bodies; investigative operations' group; mutual exchange of information; digital technologies; digital transformation; electronic documentation; digital environment of the preliminary investigation bodies

Большое число регистрируемых ежегодно преступлений (так, в 2018 году было зарегистрировано 1991532, а в 2019 - 2024337 преступлений), а также то, что нераскрытыми остаются около миллиона (!) преступлений (в 2018 год - 860408, в 2019 году - 915204 преступлений) Портал правовой статистики / Генеральная Прокуратура РФ. URL: http://crimestat.ru/offenses_map. заставляют задуматься о совершенствовании правовых и организационных аспектов деятельности органов, осуществляющих раскрытие и расследование преступлений, в качестве одной из мер решения глобальной по своему характеру проблемы борьбы с преступностью.

Начинающий следователь, сталкиваясь с первыми уголовными делами, достаточно быстро понимает, что быстрое и эффективное расследование многих преступлений маловероятно, а в ряде случае даже невозможно без помощи органов дознания, осуществляющих уголовно-процессуальную и оперативнорозыскную деятельность, без взаимодействия с ними (при этом уместно отметить, что взаимодействие, с точки зрения толкового словаря русского языка цифровизация досудебный уголовный дознание

С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, означает не только взаимную связь явлений, но и взаимную поддержку [1, с. 78]). Комплексное использование следователем и указанными органами своих, предусмотренных законодательством, полномочий, сочетание уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности дает синергетический эффект, благодаря которому деятельность правоохранительных органов по раскрытию и расследованию конкретного преступления переходит на новый, более высокий уровень. Поэтому взаимодействие органов, осуществляющих досудебное производство в уголовном процессе, было значимо полтора века назад (так, например, положения, посвященные взаимодействию «полицейских чинов» с «лицом прокурорского надзора или судебным следователем», содержались в ст. 483 и 484 Устава уголовного судопроизводства 1864 г.Устав уголовного судопроизводства : неофиц. изд-е // Свод законов. 1914. Т. XVI, ч. 1). С позднейшими узаконениями, законодательными мотивами, разъяснениями правительствую-щего Сената и циркулярами Министерства Юстиции / сост. М.П. Шрамченко, В.М. Широ-ков. Изд. 7-е, испр. и доп. Петроград, 1916. 1414 с.), значимо оно и сейчас. Не удивительно, что в уголовнопроцессуальной литературе к основным чертам современной уголовнопроцессуальной политики относят «поиск оптимальной модели органов, осуществляющих предварительное расследование и оперативно-розыскную деятельность, определение ... порядка взаимодействия ...» (равно, кстати, как и актуализировавшееся в последние несколько лет «расширение использования в уголовно-процессуальной деятельности современных технологий» [2, с. 122]). Поэтому, пусть и с определенной долей условности, отталкиваясь от положения, закрепленного в ч. 2 ст. 161 УПК РФ, и сформулированного в уголовнопроцессуальной науке [3, с. 161-162] определения процессуального интересаПод которым И.В. Смолькова и Р.В. Мазюк предлагают понимать «нормативно допустимое, обусловленное осуществляемой функцией целеполагающее отношение участника уголовно-го судопроизводства к производству какого-либо процессуального действия или принятию какого-либо процессуального решения по уголовному делу»., можно сказать, что взаимодействие осуществляется как в интересах расследования, так и в процессуальных интересах следователя и органа дознания.

В каждодневной работе следственных подразделений и органов дознания остро встают вопросы правового регулирования и организации их взаимодействия. Однако состояние взаимодействия следователя с органами дознания продолжает оставаться слабым звеном в деле организации борьбы с преступностью. Так, следователи при работе с оперативными подразделениями органов дознания не всегда в состоянии преодолеть ведомственные барьеры, обеспечить исполнительскую дисциплину по данным ими следственным поручениям, добиться согласованности и результативности работы при раскрытии и расследовании преступлений процессуальными и организационными средствами.

Ожидаемая же и, в общем-то, даже являющаяся неизбежной [4; 5; 6], цифровизация досудебного производства в российском уголовном процессе, исходя из своей сущности предполагающая, в частности, реализацию концепции электронного документооборота и появление электронного уголовного дела, еще более актуализирует необходимость повышения эффективности взаимодействия указанных органов и лиц.

Как справедливо отмечает В.С. Максимов, «Взаимодействие в уголовном судопроизводстве - это сложная структура, и она состоит из организационных, процессуальных, тактических и психологических составляющих» [7, с. 4]. При этом взаимодействие следователя с органами дознания находит отражение в формах взаимодействия, часть из которых являются процессуальными, будучи прямо предусмотренными УПК РФ (опыт осуществления следственной деятельности одного из авторов публикации позволяет прийти к выводу, что чаще всего на практике реализуется такая процессуальная форма взаимодействия, как дача следователем органу дознания письменных поручений о проведении оперативно-розыскных, отдельных следственных и иных процессуальных действий); часть форм взаимодействия являются организационными по своему характеру, в законодательстве не нашли закрепления, но достаточно широко применяются на практике, не менее важны с точки зрения повышения эффективности осуществления уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности посредством их согласованности (например, совместное планирование следственных и оперативно-розыскных мероприятий).

Между тем, анализ научной литературы и практического опыта реализации процессуальных и организационных форм взаимодействия следователя с органами дознания позволяет прийти к выводу, что организационно-правовой механизм взаимодействия следователя с органами дознания нуждается в совершенствовании. Понимая невозможность в рамках отдельной статьи охватить пристальным вниманием все формы взаимодействия, представляется целесообразным рассмотреть те из них, которые являются наиболее актуальными, в том числе с точки зрения начавшейся цифровизации уголовного судопроизводства.

Прямо предусмотренное п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ полномочие следователя давать органу дознания являющиеся обязательными для исполнения письменные порученияК которым относятся поручения «о проведении оперативно-розыскных мероприятий, про-изводстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий».подкреплено положениями, содержащимися в законодательстве об оперативно-розыскной деятельностиОб оперативно-розыскной деятельности : Федер. закон от 12 авг. 1995 г. № 144- ФЗ. Ст. 7 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. и полицииО полиции : Федер. закон от 07 фев. 2011 г. № 3-ФЗ. П. 9, ч. 1, ст. 12 // Собрание законода-тельства РФ. 2011. № 7. Ст. 900..

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗОб организации предоставления государственных и муниципальных услуг : Федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179. создана единая (федеральная) система межведомственного электронного взаимодействия (к которой подключаются региональные системы межведомственного электронного взаимодействия) (далее - СМЭВ)В ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ сформулировано определение межведомственного информационного взаимодействия - под ним понимается осуществляе-мое в целях предоставления государственных и муниципальных услуг взаимодействие по вопросам обмена документами и информацией, в том числе в электронной форме, между ор-ганами, предоставляющими государственные услуги, органами, предоставляющими муни-ципальные услуги, подведомственными государственным органам или органам местного са-моуправления организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных данным Федеральным законом государственных или муниципальных услуг, иными государственны-ми органами, органами местного самоуправления, органами государственных внебюджетных фондов, многофункциональными центрами..

Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754 ¹¹ утверждено Положение о системе межведомственного электронного документооборота, в соответствии с которым, в частности, «минимизация издержек, в том числе финансовых и временных, при осуществлении информационного взаимодействия участниками межведомственного электронного документооборота» отнесена даже не к целям или задачам, а к оосновным принципам межведомственного электронного документооборота (далее - МЭДО).

Приказом Генерального прокурора РФ от 14 сентября 2017 г. № 627 утверждена Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборо-та : Постановление Правительства РФ от 22 сент. 2009 г. № 754 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 39. Ст. 4614.^{Об утверждении Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года : Приказ Генерального прокурора РФ от 14 сент. 2017 г. № 627 // Законность. 2017. № 12.}. В соответствии с ней, на основе развития функциональных возможностей созданной в 2015 году федеральной государственной информационной системы «Единый реестр проверок» (ФГИС ЕРП), оператором которой является Генеральная прокуратура РФ, внедрения юридически значимого электронного документооборота и обеспечения интеграции с системой межведомственного электронного документооборота (МЭДО) планируется создание единой межведомственной цифровой онлайн- платформы взаимодействия руководителей всех уровней правоохранительных и иных государственных органов, прокуроров, следователей, дознавателей для работы с единым электронным делом (выделено авторами).

Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 487-ФЗО внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по во-просам государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре : Федер. закон от 27 дек. 2019 г. № 487-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2019. № 52, ч. 1. Ст. 7805. с 1 января 2022 года закрепляет статус Генеральной прокуратуры РФ как оператора государственной автоматизированной системы правовой статистики (далее - ГАС ПС), предусматривая использование для эксплуатации ГАС ПС государственных информационных систем и программно-технических средств иных государственных органов, обладающих соответствующими первичными статистическими данными. А исходя из содержания Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года (предполагающей, в частности, дистанционное взаимодействие между органами прокуратуры, с гражданами, организациями и учреждениями, государственными органами, в том числе с использованием СМЭВ, МЭДО) и приказа Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18 (в рамках проведения опытной эксплуатации ГАС ПС утвердившего Временную инструкцию, определяющую, в частности, порядок регистрации и учета сообщений о преступлениях в электронном виде)О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы пра-вовой статистики»: Приказ Генерального прокурора РФ от 18 янв. 2016 г. № 18 : (в ред. от 8 июня 2018) // СПС «КонсультантПлюс». (Документ опубликован не был); О едином учете преступлений : временная инструкция о порядке учета сообщений о преступлениях, состоя-ния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной ра-боты в пилотной зоне государственной автоматизированной системы правовой статистики, действующая наряду с приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 дек. 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399. Действие Временной инструкции распространяется на ор-ганы прокуратуры, государственные органы, осуществляющие в соответствии с законода-тельством полномочия в сфере уголовного судопроизводства, судебные органы, входящие в пилотную зону ГАС ПС., принимая во внимание функции прокурора в уголовном судопроизводстве, ГАС ПС может рассматриваться в качестве перспективной единой цифровой платформы деятельности органов, осуществляющих досудебное производство в уголовном процессе Функционирование портала ГАС ПС предполагает наличие специального программного обеспечения ГАС ПС, предназначенного для сбора, ввода, обработки, хранения и использо-вания статистической информации; регистрации сообщений о преступлениях и уголовных дел; ведения реестров сообщений о преступлениях, уголовных дел, преступлений, потерпев-ших и лиц, совершивших преступления или подозреваемых, обвиняемых в их совершении, осужденных; мониторинга и анализа сведений, размещенных в ГАС ПС; подписания доку-ментов первичного учета и утверждения статистической отчетности с использованием средств электронной подписи; хранения электронных копий процессуальных документов.. В качестве же важного шага, который необходимо сделать на пути к цифровизации досудебного производства на данном этапе совершенствования правовых основ организации предварительного расследования, а также в целях повышения эффективности взаимодействия следователя с органами дознания в контексте реализации предусмотренного п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ полномочия следователя давать органу дознания являющиеся обязательными для исполнения письменные поручения, представляется важным регламентировать приказом Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18 порядок формирования и передачи (или, в качестве первого этапа решения проблемы цифровизации, хотя бы только передачи) процессуальных документов в электронном виде (отталкиваясь от положений указанной Временной инструкции предусмотреть, в частности, что «при наличии сервисов интеграции ведомственных информационных ресурсов федеральных государственных органов сканированные электронные копии письменных поручений о проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий передаются на федеральном уровне по выделенным каналам связи или через единую систему межведомственного электронного взаимодействия, за исключением случаев, когда в них содержатся сведения, отнесенные законодательством Российской Федерации к государственной тайне»).

Следует отметить, что срок исполнения поручений следователя в ст. 38 УПК РФ не регламентирован, однако в ст. 152 УПК РФ применительно к поручению следователя Данного следователю или органу дознания. (дознавателя Данного дознавателю или органу дознания.) о производстве следственных или розыскных действий установлено, что поручения должны быть исполнены в срок не позднее 10 суток. Поскольку расследование и с уголовно-процессуальной, и с криминалистической точки зрения должно быть проведено в как можно более сжатые сроки, с таким сроком согласиться достаточно сложно. Десятидневный срок для исполнения некоторых поручений явно избыточен (например, для поручений о производстве выемки), а для некоторых может быть недостаточным (например, для поручений о контроле и записи телефонных и иных переговоров). Учитывая отмеченное и отталкиваясь от положений, закрепленных в ст. 7 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ Согласно ч. 2, ст. 7 указанного закона : Требования (запросы, поручения) сотрудника Следственного комитета, предъявленные (направленные, данные) при проверке сообщения о преступлении, проведении предварительного расследования или осуществлении других пол-номочий, обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организация-ми, должностными и иными лицами незамедлительно или в указанный в требовании (запро-се, поручении) срок; О Следственном комитете Российской Федерации : Федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 403-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 15. и Указания Генпрокуратуры РФ от 02 июня 1993 г. № 315-16-93, МВД РФ от 02 августа 1993 г. № 1/3452 О введении в действие Типовой инструкции об организации работы постоянно действую-щих следственно-оперативных групп по раскрытию убийств : Указания Генпрокуратуры РФ от 02 июня 1993 г. № 315-16-93. П. 5, МВД РФ от 02 авг. 1993 г. № 1/3452; Установить пер-сональную ответственность руководителей следственных и оперативных групп за организа-цию работ подчиненных сотрудников и достижение конкретных результатов в раскрытии и расследовании убийств. Их поручения о проведении следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий подлежат безотлагательному исполнению работниками прокурату-ры и органа внутренних дел, на территории деятельности которых совершено расследуемое убийство. Задания о проведении наблюдения, обследовании помещений, зданий, сооруже-ний, участков местности, транспортных средств, контроле почтовых отправлений, прослу-шивании телефонных и иных переговоров, снятии информации с технических каналов связи выполняются в числе первоочередных».[8], в развитие ранее сформулированного предложения о том, что срок исполнения поручения должен устанавливать следователь [9, с. 52], представляется логичным внести дополнения в п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ, после слов «обязательные для исполнения» дополнив словами «незамедлительно или в указанный в поручении срок».

Важной непроцесуальной формой взаимодействия является совместное планирование следственных и оперативно-розыскных мероприятий, которое способствует четкому разграничению обязанностей следователя и оперативных работников, систематичному и рациональному распределению имеющихся у них средств установления обстоятельств совершенного деяния, повышению его результативности. Не зря М.С. Строгович отмечал, что «бесплановое следствие - не следствие, а беспомощное блуждание по фактам и событиям, на которые следователь случайно наталкивается и которые он не может ни связать, ни объяснить» [10, с. 72]. План помогает не упустить ни одного важного для дела обстоятельства. Не зря по результатам анкетирования 280 практических работников (следователей и оперативных работников) большинство опрошенных (94%) отметили, что совместное планирование способствует повышению качества расследования преступлений [11, с. 41].

Недостатком реализации данной формы взаимодействия на практике является следующее обстоятельство: следователь совместно с органом дознания составляют общий план расследования, в котором отражаются возможные следственные версии с указанием на мероприятия, которые необходимо провести для их проверки с указанием исполнителей. Затем сотрудник органа дознания составляет план оперативно-розыскных мероприятий, с которым следователя не знакомит, что представляется неправильным, не способствующим поддержанию атмосферы взаимной поддержки. Учитывая значимость анализируемой формы взаимодействия, в целях повышения ее результативности представляется возможным предложить дополнение ст. 39 УПК РФ полномочием руководителя следственного органа утверждать совместный план (по согласованию с руководителем оперативного подразделения органа дознания).

Весьма эффективной формой взаимодействия следователя с органами дознания в процессе расследования преступлений (особенно тяжких и особо тяжких) является их работа в составе следственно-оперативной группы. Несомненным преимуществом данной формы взаимодействия является возможность постоянного взаимного обмена информацией, оперативной слаженности и согласованности действий.

Следует отметить, что правовая основа деятельности следственнооперативных групп содержится только в ведомственных нормативных актах. Тем не менее, характер деятельности следственно-оперативных групп не противоречит нормам уголовно-процессуального законодательства, указывающих на обязанность органа дознания выполнять поручения следователя о производстве оперативно-розыскных мероприятий, следственных и иных процессуальных действий, а также оказывать содействие при их осуществлении.

УПК РФ предусматривает возможность создания следственной группы (ст. 163) и группы дознавателей (ст. 223.2). Между тем, например, Уголовнопроцессуальный кодекс Республики Казахстан от 04 июля 2014 г. № 231-V Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 04 июля 2014 г. № 231-V : (в ред. от 07 июля 2020) // ИПС «Оділет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000231. в ст. 194 предусматривает возможность производства расследования по делу не только следственной, но и следственно-оперативной группой, а в ст. 578 регламентирует создание и деятельность совместных следственных, следственнооперативных групп «Для проведения досудебного расследования обстоятельств уголовных правонарушений, совершенных на территориях нескольких государств, или если нарушаются интересы этих государств» При этом в ч. 3 указанной статьи устанавливается: 3. Члены совместной следственной, следственно-оперативной группы непосредственно взаимодействуют между собой, согласо-вывают основные направления досудебного расследования, проведения процессуальных действий, обмениваются полученной информацией. Координацию их деятельности осу-ществляет инициатор создания совместной следственной, следственно-оперативной группы или один из ее членов.. Возможность создания оперативно-следственной группы (при расследовании коррупционных преступлений) предусмотрена и в Уголовно-процессуальном кодексе Республики Таджикистан от 3 декабря 2009 года Уголовно-процессуальный кодекс Республики Таджикистан от 3 дек. 2009 г. : (в ред. от 04 июля 2020) // ИС «Континент». URL: http://continent-online.com/Document/?doc_id=30594304. (ст. 37). Отталкиваясь от потребностей правоприменительной практики, а также учитывая отмеченное, в качестве варианта решения анализируемой проблемы логично дополнение ст. 163 УПК РФ указанием на возможность производства предварительного следствия также следственно-оперативной группой. При этом следует иметь в виду, что для производства предварительного расследования следственно-оперативной группой характерен взаимный обмен информацией и сложно говорить об эффективности деятельности следователя и органов дознания без систематичности обмена информацией. А поскольку взаимодействие следователя и органов дознания предполагает информационную составляющую (на что, в частности, указывает и законодатель в ч. 4 ст. 157 УПК РФ, регламентируя обязательность уведомления следователя о результатах проведенных розыскных и оперативнорозыскных мер по уголовным делам, ранее направленным в следственное подразделение органом дознания после проведения неотложных следственных действий), и отсутствие взаимного обмена информацией делает практически невозможной согласованную деятельность следователя и органов дознания, в ст. 163 УПК РФ стоит также указать, что члены следственно-оперативной группы в ходе совместной деятельности на основе взаимного обмена информацией должны согласовывать основные направления расследования преступления, производства следственных и иных процессуальных действий.

Таковыми видятся основные направления совершенствования правовых основ взаимодействия следователя с органами дознания при производстве предварительного следствия в контексте цифровизации досудебного производства в российском уголовном процессе.