Механізм адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механізм адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України

Дракохруст Т.В.,

кандидат наук із державного управління, доцент, завідувач кафедри міжнародного права та міграційної політики Тернопільського національного економічного університету

Анотація

У статті розглядаються поняття та особливості трактування механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України. Автор аналізує елементи механізму адміністративно-правового регулювання загалом, а також різні правові режими, які закріплюються в чинних нормативних актах. Автор доходить висновку, що механізм адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України включає в себе конкретні елементи, а саме: систему нормативно-правових актів, що є основою функціонування цього механізму; організаційно-структурні формування; організаційно-правові методи та способи, які забезпечують функціонування цього механізму. Автор стверджує, що перший елемент механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України нині становить систему нормативно-правових актів, що є правовою основою міграційної політики України. Щодо другого елементу механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України автор акцентує, що в діяльності Державної міграційної служби України досі чимало недоліків. Щодо третього елементу механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України автор зауважив, що в адміністративно-правовій науці загальновизнано, що метод і способи є взаємопов'язаними сторонами процесу публічного адміністрування. Автор дійшов висновків, що доцільно окреслити концептуальний підхід до розуміння сутності адміністративно-правових методів та способів здійснення міграційної політики в Україні. Проблема методів публічної адміністрації нині надзвичайно актуальна. Істотно це пов'язано з активними спробами прискорити перехід до цивілізованих відносин ринкового типу й тими змінами, які у зв'язку із цим відбуваються в механізмі публічної адміністрації. Відповідно, публічне адміністрування розраховане переважно на такі суспільні відносини, в яких виключається юридична рівність їх учасників, тобто тут переважає імперативний метод (метод владних розпоряджень). Наслідком цього є те, що публічне адміністрування припускає однобічність волевиявлення одного з учасників відношення.

Ключові слова: механізм, адміністративно-правове регулювання, публічне адміністрування, міграційна політика, правові режими.

MECHANISM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL SUPPORT OF UKRAINE'S MIGRATION POLICY

The агіісіе deals with the concepts аМ features of interpretation of the mechunism of айттийаАе аМ legul support of the migration policy of Ukraine. The uuthor urnlyzes the elements of the mechanism of administrative аМ legul regulution as а whole. Vurious straight burners аге ulso analyzed, which аге encapsulated in the applicable nomirntive ас! Based on the above statements, the uuthor concludes that the mechanism of administrative аМ legul support of Ukraine's migration policy includes specific elements, numely the system of normative legul ucts, which is the basis for the functioning of this mechunism; o^un^t^m! аМ structural formation; the organizational аМ legul methods аМ methods that ensure the functioning of this mechanism. The author las outlined that the first element of the mechanism of administrative аМ legul support of migration policy of Ukraine, toduy constitutes the system of legul ucts, which is the legul busis of migration policy of Ukraine. Regurding the second element of the mechanism of udministrutive аМ legul support of migration policy of Ukraine, the uuthor emphasizes that there аге still muny shortcomings in the uctivities of the Stute Migration Service of Ukraine. адміністративний правовий міграційний

Concerning the third element of the mechunism of udministrutive und legul support of the migration policy of Ukraine, the uuthor noted thut it is generally recognized in the udministrutive science thut the method und methods аге interreluted purties to the process of public udministrution. The uuthor hus concluded thut it is expedient to outline а conceptuul uppreach to understanding the essence of udministrutive und legul methods und wuys of implementing migration policy in Ukraine. The problem of public udministrution methods is now extremely urgent. This is lurgely due to the uctive efforts to uccelerate the transition to civilized murket-type restions und the changes thut аге tuking pkce in this regurd in the mechunism of public udministrution. Accordingly, public udministrution is designed muinly for such public restions, in which the legul equulity of their purticipunts is excluded, thut is, the imperative method (the method of power orders) prevuils here. The consequence of this is thut public udministrution involves the uni^eral expression of the will of one of the purticipunts in the relutionship.

Key words: mechanism, administrative and legal regulation, public administration, migration policy, legal regimes.

Пpoблeмa iнcтитуцiйнo-зaкoнoдaвчoгo забезпечєння мiгpaцiйнoї пoлiтики існує з мoмeнту зapoджєння укpaїнcькoї дepжaвнocтi. Найбільш дискусійними питаннями нині є кoнцeптуaльнo-пpaвoвi poзpoбки Дepжaвнoї кoнцeпцiї мiгpaцiйнoї політики щодo ЄС і Pocn, а тагож opгaнiзaцiйнo-пpaвoвe зaбeзпeчeння cтaнoвлeння Дepжaвнoї міграційної служби Укpaїни.

Під час глoбaльнoгo oбгoвopeння мiгpaцiйниx пpoцeciв, зaпoчaткoвaнoгo у 2006 p. Гeнepaльнoю acaмблeєю OOH, cвiтoвa cпiльнoтa пoгoдилacя, щo нині міграція пepeтвopюєтьcя на вaгoмий чинник poзвитку, бopoтьби із бідністю, дocягнeння пpoгoлoшeниx OOH цілєй тиcячoлiття. Paзoм із тим уpяди бaгaтьox дepжaв нє здатні cкopиcтaтиcя мoжливocтями, які надає мiгpaцiя, ocкiльки, пo-пepшe, їх: нє уcвiдoмлюють, а пo-дpугe, нє мають для цьoгo належих iнcтpумeнтiв. Дo їх: числа мoжнa зарахувати й Укpaїну, де фopмувaння дepжaвнoї мiгpaцiйнoї пoлiтики, як і її інституційне забезпечення, ще не завершено. Подолання проблем у міграційній сфері, використання позитивного потенціалу міграції потребують удосконалення національного міграційного законодавства, створення належних адміністративних органів із його виконання, розвитку міжнародного співробітництва у відповідній сфері [1, с. 358].

Питаннями міграційної політики та її правового забезпечення займалися О. Малиновська, Н. Тиндик, Л. Рибаковський, А. Хомра, Ю. Римаренко, С. Мосьондз, С. Денисюк, Б. Хорев, О. Шиманська, Г. Старченкова, Е. Плетньов, Л. Солонська, М. Чугуєвська, І. Гнибіденко та ін. Проте існують невирішені питання адміністративно-правового забезпечення міграційної політики, зокрема елементного складу самого цього механізму.

Мета статті - дослідити особливості механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики, виявити проблемні питання та надати рекомендації їх вирішення.

З метою з'ясування шляхів удосконалення елементного складу механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України спочатку дослідимо концептуальну суть механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики. В юридичній науці для визначення взаємодіючих частин цілого фахівці багатьох галузей права застосовують термін "механізм".

Так, М.Г. Александров увів у літературу термін "механізм правового впливу". Він визначив його шляхи та форми, обґрунтувавши, що до останніх належить встановлення заборон певних дій, правоздатності суб'єктів права, а також компетенції певних органів та їхніх посадових осіб і взаємозв'язків між учасниками суспільних відносин у вигляді правовідносин [1, с. 98].

С.С. Алексєєв виділяє "механізм правового регулювання" як узяту в єдності всю сукупність юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини [1, с. 30]. При цьому автор вважає, по-перше, що поняття "механізм правового регулювання" - це категорія, яка має охопити всі правові засоби. По-друге, "механізм правового регулювання" не тільки "збирає" їх, але й "розставляє їх по своїх місцях", у результаті чого "перед нами виявляються не розрізнені явища (норми, тлумачення, юридична техніка і т.д.), а цілісний механізм, кожна частина якого, що взаємодіє з іншими, виконує свої специфічні функції". По-третє, "механізм правового регулювання" припускає характеристику стадій правового впливу.

Таким чином, С.С. Алексєєв до елементів механізму правового регулювання зараховує: юридичні норми, правовідносини, акти реалізації суб'єктивних юридичних прав і обов'язків, нормативні юридичні акти, правову культуру і правосвідомість. У цьому переліку наявні всі правові явища, які так чи інакше врегульовано впливають на суспільні відносини.

А.М. Вітченко до елементів механізму правового регулювання зараховує норми права різного призначення, акти застосування права і діяльність організацій та посадових осіб із втілення їх у життя.

Г.Г. Курагін до елементів механізму відомчого правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ зараховує відомчі норми, що містяться в нормативних актах МВС, індивідуальні правові акти МВС, практичну діяльність (дії) апаратів і служб міністерства по забезпеченню реалізації відомчих норм, індивідуальних правових актів МВС.

І.І. Веремєєнко механізм адміністративно-правового регулювання у сфері охорони громадського порядку визначає як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на суспільні відносини по забезпеченню особистої і суспільної безпеки, що складаються в процесі виконавчо-розпорядницької діяльності держави, в результаті якої створюється правоохоронний юридичний режим [2, с. 68].

В.М. Горшеньов зробив в одному зі своїх досліджень висновок, що під механізмом правового регулювання маються на увазі способи впливу, реалізації права, а також проміжні ланки - правосуб'єктність, юридичні факти та правовідносини, які переводять нормативність права в упорядкованість суспільних відносин [3, с. 50-55].

А.К. Мухтарова окреслює механізм правотворчості як конструкцію складного порядку [4, с. 19-24]. Це синтетичне поняття, що включає механізм здійснення правотворчої діяльності, суб'єкт правотворчості, правила й основні напрями його роботи, критерії її зрілості.

Ю.А. Тихомиров аналізує механізм соціального управління як спосіб організації та функціонування управління, що виражається у висуванні обґрунтованих цілей, створенні та розвитку керуючої системи, покликаної здійснювати під час управлінського процесу досягнення цілей. У широкому розумінні механізм управління являє собою процес погодженого впливу суб'єктів управління на явища навколишньої соціальної дійсності. він є своєрідним зовнішнім і до того ж динамічним проявом управління, без якого перебуває ніби в потенції [5, с. 48].

Л.П. Юзьков механізм державного управління окреслює як саму організацію, процес практичного здійснення управління. Ця організація є складною функціонуючою системою і включає три найважливіших елементи: суб'єкти управління; об'єкти управління; взаємодія суб'єктів і об'єктів управління [6, с. 57-61].

Ці елементи вказують на статику і динаміку механізму державного управління. статику визначають суб'єкти та об'єкти управління, які становлять його матеріально-структурну основу. А комплекс взаємодій суб'єктів і об'єктів, які відбуваються за принципом прямого й зворотного зв'язків, становить функціональну (динамічну) основу.

І.П. Голосніченко механізм правового впливу аналізує як систему взаємопов'язаних і взаємозумовлених елементів, які поділяються на три групи: засоби впливу, проміжні ланки і об'єкти впливу. До першої з них входять правові принципи, норми, джерела права, правовідносини, до другої - правосвідомість, правова культура, до третьої - акти реалізації норм [7, с. 97-104].

В.К. Колпаков аналізує механізм забезпечення правового режиму як частину режиму законності, що містить у собі: а) організаційно-структурні формування; б) організаційно-правові методи [8, с. 661].

Таким чином, аналіз перелічених точок зору показує, що функціонування правової системи держави забезпечується комплексом державно-правових механізмів. Нині детерміновані такі правові механізми: механізми правового регулювання; механізми дії права; механізми правотворчості; механізми соціального управління; механізми правового впливу; механізми державного управління; механізми забезпечення правових режимів.

Зазначимо, що різні правові режими закріплюються в чинних нормативних актах. Аналіз законодавства України дає змогу виділити основні правові режими: надзвичайного стану [9]; державної служби [10]; державної таємниці [11]; митний: а) загальний; б) спеціальний; режим охорони кордону [11]; оподатковування [12]; законності, власності; спеціальний територіальний; особливий режим територій у місцях розташування уранових об'єктів [13]; режим адміністративного нагляду; режим об'єктів дозвільної системи [14]; паспортний; перебування іноземців; режим функціонування підприємств; режим охорони зон електромереж; воєнного часу; воєнного стану; режим особливого періоду; режим територій з особливим режимом захисту рослин; протипожежний; санітарний режим територій України; майна державного підприємства; міграційний режим, регулювання якого здійснюється на конституційному рівні [15].

На сучасному етапі розвитку світового співтовариства міграційний режим виступає засобом реалізації державної міграційної політики в Україні, що дедалі більше актуалізує питання визначення змісту механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України та його елементного складу.

При цьому ми солідарні з В.М. Снігуром у тому, що механізм забезпечення функціонування будь-якого правового інституту, крім визначених В.К. Колпаковим елементів, має включати ще й нормативно-правову основу [16, с. 45].

тому, з огляду на наведені твердження, механізм адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України включає: 1) систему нормативно-правових актів, що є основою функціонування цього механізму; 2) організаційно-структурні формування; 3) організаційно-правові методи та способи, які забезпечують функціонування цього механізму.

Стосовно першого елементу механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України варто констатувати, що нині систему нормативно-правових актів, що є правовою основою міграційної політики, становлять: Конституція України, міжнародні договори та угоди, закони України; укази та розпорядження Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; акти центральних та місцевих органів виконавчої влади; рішення органів місцевого самоврядування.

Стосовно другого елементу механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України варто зазначити, що на сучасному етапі розвитку українського суспільства у сфері виконання функцій здійснення державної міграційної політики склалася парадоксальна ситуація. так, ще 6 квітня 2011 р. Президент затвердив Положення про Державну міграційну службу України, визначивши її центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України. Проте досі ця структура повноцінно не запрацювала.

Щодо третього елементу механізму адміністративно-правового забезпечення міграційної політики України констатуємо, що в адміністративно-правовій науці загальновизнано, що метод і способи є взаємопов'язаними сторонами процесу публічного адміністрування.

Відповідно, публічне адміністрування розраховане переважно на такі суспільні відносини, в яких виключається юридична рівність їх учасників, тобто тут переважає імперативний метод (метод владних розпоряджень). наслідком цього є те, що публічне адміністрування припускає однобічність волевиявлення одного з учасників відношення. Це волевиявлення юридично владне, а тому йому належить вирішальне значення. Отже, волевиявлення однієї сторони нерівнозначне волевиявленню іншої. Пояснюється це, перш за все, тим, що юридично владні розпорядження зараховані до компетенції відповідних органів публічної адміністрації.

Необхідно також зазначити, що в конкретних управлінських відносинах, що врегульовані адміністративним правом, найбільш типовий вираз знаходить такий взаємозв'язок між тими, що управляють, і керованими: або в сторони, що управляє, є такі юридично владні повноваження, якими не володіє керована сторона (наприклад громадянин), або обсяг таких повноважень у сторони, що управляє, більший, ніж у керованої (наприклад, у нижчестоящого органу публічної адміністрації).

Парадоксально, але факт: незважаючи на виняткову значущість методів та способів адміністративно-правового забезпечення будь-якого виду політики, кореспондуюча проблематика лишається поза увагою вітчизняних науковців. Серед багатьох капітальних праць, присвячених питанням державної політики, важко віднайти бодай одну, в якій би давалося визначення відповідних понять, розкривалася їхня суть, прослідковувався їхній зв'язок з іншими політико-правовими явищами.

У зв'язку з цим доцільно окреслити концептуальний підхід до розуміння сутності адміністративно-правових методів та способів здійснення міграційної політики в Україні.

Проблема методів публічної адміністрації нині надзвичайно актуальна. Це істотно пов'язане з активними спробами прискорити перехід до цивілізованих відносин ринкового типу й тими змінами, які відбуваються в механізмі публічної адміністрації.

Література

1. Гocудapcтвeннoe peгулиpoвaниe рыночной экoнoмики / Пoд peд. в.и. Kушлинa. Москва: Изд-вo РАГС, 2010. 534 с.

2. веремеенко и.и. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Москва: всесоюзный научно исследовательский ин-т, 1981. 111с.

3. Горшенев в. М. способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. Москва: юрид. лит., 1978. 256 с.

4. Мухтарова к. Механизм правотворчества. Правовая наука. Алма-Ата, 1978. с. 19-24.

5. тихомиров ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. Москва, 1978. 336 с.

6. юзьков л. П. Государственное управление в политической системе развитого социализма. київ: вища школа, 1983. 156 с.

7. Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. київ: вища школа, 1991. 204 с.

8. колпаков в.к. Адміністративне право україни. київ: юрінком інтер, 1999. 732 с.

9. Про правовий режим надзвичайного стану: Закон україни від 16 березня 2000 р. Відомості Верховної Ради України. 2000. № 23. От. 176.

10. Про державну службу: Закон України від 17 листопада 2011 р. Відомості Верховної Ради України. 2012. № 26. От. 273.

11. Про державну таємницю: Закон України від 21 січня 1994 р. Відомості Верховної Ради України. 1994. № 16. От. 93.

12. Митний кодекс України від 13 березня 2012 р. Голос України. 2012. № 73-74. 21 квітня.

13. Про державний кордон України: Закон України від 4 листопада 1991 р. Відомості Верховної Ради України. 1992. № 2. От. 5.

14. Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 р. Відомості Верховної Ради України. 2011. № 13-14, № 15-16, № 17. От. 112.

15. конституція України від 28 червня 1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. От. 141.

16. Онігур в. М. Досконалий міграційний режим як запорука забезпечення основних прав людини та громадянина. Вісник Львівського державного інституту внутрішніх справ. 2008. № 2. О. 44-47.

Размещено на Allbest.ru