Проблемные вопросы и пути совершенствования законодательства об органах территориального общественного самоуправления в России

Конституция нашей страны закрепляет положение о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [1][20].

Народ Российской Федерации осуществляет свою власть путём непосредственного самоуправления для решения вопросов местного значения.

Традиции местного самоуправления имеют многовековую историю. Исследователи отмечают, что по сути своей местное самоуправление является общественно-государственным явлением [19].

Одна из его форм на части территории муниципального образования - территориальное общественное самоуправление (далее сокращённо - ТОС) -- территориальный орган общественного местного самоуправления.

История деятельности ТОС начинается с 1988 года. Первое легализованное упоминание ТОС было зафиксировано ещё в позднесоветский период - союзные и российские республиканские законодательные акты определили основные понятия и основы функционирования территориального общественного самоуправления [15][16].

Позже в период после распада СССР государственная политика в отношении территориального общественного самоуправления была сформулирована не сразу. Вместе с тем, на сегодняшний день она претерпевает качественные прогрессивные изменения, движение ТОС приобрело целенаправленный и конструктивный характер, а наработанный им опыт востребован органами государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований, значение ТОС было проявлено через упоминания о нём уже в современных российских федеральных законах о местном самоуправлении [7][10].

ТОС реализует свои функции посредством взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований. При этом органы территориального общественного самоуправления хоть и не являются составной частью системы органов местного самоуправления, но несмотря на это являются органами, через которые осуществляется народовластие.

Органы ТОС также отнесены к числу субъектов общественного контроля в жилищной сфере, они осуществляют общественный мониторинг территорий, информируют жилищную инспекцию и иные муниципальные и государственные органы о возможных выявленных нарушениях [3][8][9].

Очевидна устойчивая тенденция к увеличению числа территориальных общественных самоуправлений на территории различных регионов нашей страны, и это, безусловно, повышает значимость местного самоуправление как такового и демонстрирует высокий уровень вовлечённости граждан в решение вопросов местного значения: прежде всего, это вопросы комфортной среды проживания на той или иной территории, а также вопросы досуга и безопасности жизнедеятельности людей.

ТОС может быть зарегистрировано как в качестве юридического лица - некоммерческой общественной организации, так и действовать без государственной регистрации в статусе юридического лица [6].

Согласно вышеупомянутой законодательной норме, ТОС может быть создано гражданами в пределах территории их проживания, в том числе предусмотрены различные варианты таких территорий: подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населённый пункт, не являющийся поселением. Перечень является открытым, то есть могут быть рассмотрены и другие виды подобных территорий.

Безусловно, создание ТОС в качестве юридического лица имеет ряд важных преимуществ. Например, зарегистрированный в качестве юрлица ТОС вправе использовать для реализации выработанных проектов не только средства самих граждан и муниципального бюджета, но и средства грантов, полученные на конкурсной основе, которые можно получать на регулярной основе, своевременно предоставляя отчётность о целевом использовании предоставленных средств.

Ещё одной сильной стороной ТОС в качестве юридического лица является возможность заключения договоров и соглашений с органами местного самоуправления и другими социально ориентированными некоммерческими организациями для взаимодействия и сотрудничества, осуществления совместной деятельности, объединения общих усилий и достижения наиболее высоких результатов.

«Обратная сторона» названных преимуществ - это дополнительные обязанности в связи с регистрацией юридического лица, которые связаны с осуществления финансовой и статистической отчетности, отчётами о деятельности ТОС в уполномоченные государственные органы.

Организационно-правовой формой ТОС в силу прямого указания статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации («Коммерческие и некоммерческие организации») является общественная организация как вид организации некоммерческой, то есть не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели и не распределяющей полученную прибыль между участниками [2].

Таким образом, в случае государственной регистрации ТОС в качестве юридического лица с учётом всех необходимых особенностей, к ним применяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 19 мая 1995 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях», поэтому территориальный орган Минюста России проводит правовую экспертизу Устава на соответствие законодательству о некоммерческих организациях [4][5].

Например, в наименовании ТОС должно быть указание на организационно-правовую форму - «общественная организация», а также на территориальную сферу деятельности, в пределах которой создано ТОС.

При государственной регистрации ТОС правомерность учреждения ТОС, а также состав и необходимое количество учредителей ТОС территориальный орган юстиции не проверяет. Достоверность и правомерность учреждения (создания) ТОС подтверждается регистрацией его Устава органом местного самоуправления того или иного муниципалитета.

Одна из особенностей заключается в том, что при подаче заявления о государственной регистрации юридического лица при его создании (форма Р11001) в сведениях об учредителях, учитывая правила заполнения заявления, подлежат указанию все лица, принявшие решение о создании ТОС вне зависимости от их фактического количества.

Признаётся и конкретизируется роль и место ТОС в осуществлении общественного контроля через систему общественных палат. Так, Общественные палаты (советы) муниципальных образований отнесены к основным субъектам общественного контроля, организующим и обеспечивающим проведение общественного контроля в муниципальных образованиях в формах, установленных указанным федеральным законом. Они образованы и действуют в большинстве городских округов и муниципальных районов, где являются важным институтом гражданского общества, обеспечивающим взаимодействие жителей муниципальных образований с органами местного самоуправления, способствуя тем самым учёту мнения местного сообщества при решении вопросов местного значения и, следовательно, реализации конституционного права на участие населения в осуществлении местного самоуправления.

На стадии рассмотрения в целях совершенствования законодательства Российской Федерации по вопросу о порядке формирования и полномочиях муниципальных общественных палат (советов) было предложено внести ряд изменений в федеральные законы, в том числе обозначить круг прав общественных палат (советов) муниципальных образований, предусматривает определенные требования к порядку формирования общественной палаты (совета) муниципального образования.

В частности, во внесённом законопроекте впрямую указано, что территориальные общественные самоуправления обладают Правом на выдвижение кандидатов в члены общественной палаты (совета) муниципального образования, а выдвинутые ими кандидатуры рассматривают в рамках определения трети состава палаты или совета, формируемой утверждёнными Главой и представительным органом муниципального образования членами общественной палаты (совета).

Практика последних лет отчётливо показывает, что организационно правовая форма общественной организации не подходит для регистрации ТОС как юридического лица, и это подтверждается следующими аргументами.

Общественная организация предусматривает членство, а в то же время федеральный законодатель не оперирует понятием «член ТОС», т.к. он имеет массовый характер и является открытым для участия всех жителей, зарегистрированных в пределах соответствующей территории.

Кроме того, членами общественной организации в соответствии с законом могут быть полностью дееспособные граждане, достигшие возраста 18 лет, тогда как при создании ТОС на учредительных собраниях и конференциях учитывается кворум граждан, достигших возраста 16 лет.

Правовая форма общественных организаций означает обязательство вести реестр членов, что в комплексе с иной обязательной отчётностью юридических лиц накладывает дополнительную административную нагрузку. Это в свою очередь может привести к отторжению гражданами такой формы реализации местного самоуправления ввиду частого отсутствия даже минимального организационного и финансового обеспечения для ведения делопроизводства, без чего подобные организации не могут добиться существенных успехов в деятельности.

В этой связи для сведения к минимуму возможных негативных последствий вполне целесообразно внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации в части создания ТОС как юридических лиц в иных формах, предусмотренных федеральным законодательством для некоммерческих организаций или упрощения самой процедуры государственной регистрации и сопровождения деятельности некоммерческой организации.

Особенности работы ТОС определяют также и необходимость принять во внимание необходимость уточнения некоторых нюансов правового регулирования. Так, следовало бы исключить возможность создания ТОС в рамках одного или нескольких подъездов многоквартирного дома по той причине, что решения, принимаемые по вопросам благоустройства придомовых территорий, могут вызвать противоречия и конфликты между жителями различных подъездов внутри одного жилого дома.

Так или иначе, что каждая территория в рамках законодательства в отношении ТОС находит свои, в значительной степени инновационные подходы к активизации населения, привлечения его к общественно значимой работе в контексте конструктивного диалога между обществом и публичной властью.

Учитывая перспективы развития территориального общественного самоуправления и совершенствование его правовых основ, необходимо устранить противоречия между нормами различных законодательных актов, регулирующих вопросы деятельности территориального общественного самоуправления.

Как один из вариантов возможно рассмотреть предложение об определении ТОС как некоммерческой корпоративной организации, которая вправе осуществлять приносящую доход деятельность, связанную с решением вопросов местного значения.

Наряду с этим предусмотреть право ТОС осуществлять деятельность на основании типового устава, утверждённого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций, то есть Министерства юстиции Российской Федерации.

Также следовало бы предусмотреть право гражданина войти в состав участников ТОС по месту жительства без согласия других его участников и по своему усмотрению выйти из состава участников ТОС, уведомив об этом ТОС в определённом Уставом организации порядке и сроки, при этом внесение членских и иных имущественных взносов может быть необязательным.

Также необходимо ограничить право ТОС на реорганизацию в форме преобразования, в его составе не должно быть иных юридических лиц за исключением случаев участия ТОС в ассоциациях (союзах) ТОС.

При ликвидации ТОС целесообразно определить, что его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляется на цели, указанные в Уставе ТОС, за исключением государственного или муниципального имущества, переданного во временное владение и пользование, в том числе по льготным ставкам арендной платы. Неиспользованные субсидии, полученные ТОС из бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета муниципального образования, подлежат возврату в соответствующий бюджет.

На федеральном уровне для обмена опытом и трансляции передовых практик и наработок была создана Общенациональная ассоциация территориального общественного самоуправления, которая стала единой площадкой органов территориального общественного самоуправления и местных сообществ в Российской Федерации. Учредителями её выступили Общероссийский Конгресс муниципальных образований совместно с Всероссийским Советом местного самоуправления.

Подобные организации зачастую создаются на муниципальном уровне. Например, Ассоциация развития и поддержки общественного самоуправления города Ярославля, где на местном уровне создана правовая основа для деятельности ТОС, которую можно рассматривать в качестве положительного примера [11][12]. Другим таким примером можно считать городской округ город Рыбинск Ярославской области, где отдельным нормативным актом урегулированы вопросы поощрения лиц, входящих в структуру органа территориального общественного самоуправления [13][14].

Необходима выработка Методических рекомендаций по созданию и деятельности органов территориального общественного самоуправления в границах муниципального образования с целью формирования единой правоприменительной практики, а также принятие на федеральном уровне подзаконного акта с условным наименованием «Об утверждении типового Устава территориального общественного самоуправления, действующего на территории муниципального образования».

Положительной для распространения практикой является создание координационно-совещательного органов или рабочих групп по развитию комитетов территориального общественного самоуправления в составе Председателей ТОС и ответственных за это направление представителей органов местного самоуправления для обмена опытом и трансляции передовых практик в муниципальных образованиях, а также с привлечением представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что меры, принятые и принимаемые на федеральном и муниципальном уровне необходимо дополнять и координировать на уровне региональном. Например, а Ярославская областная общественная организация «Комитет общественного самоуправления» была ликвидирована, а региональный закон о вопросах территориального общественного самоуправления утратил силу [17].

Прогрессивным шагом стали бы уточнение и конкретизация полномочий Глав, а также представительных и исполнительных органов местного самоуправления муниципальных образований в отношении ТОС.

В частности, это могло бы затронуть расширение информационного освещения деятельности ТОС в целях повышения уровня информированности граждан, формирования положительного образа ТОС среди жителей города, вовлечения как можно большего числа жителей в общественное самоуправление на территориях проживания, расширения непосредственного прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, рост инициативности жителей в решении вопросов местного значения и усиление контроля местных сообществ за действиями городского самоуправления, привлечение СМИ к освещению опыта и результатов деятельности ТОС.

Крайне важное направление - непрерывная и последовательная работа по выработке предложений по совершенствованию законодательства о деятельности ТОС, преодолению проблемных вопросов и противоречий в правовых основах, предложения о внесении в законодательство изменений, предусматривающих установление особенностей регулирования деятельности ТОС как некоммерческой организации (НКО), а также предоставление ТОС мер поддержки, предусмотренных для социально ориентированных НКО - исполнителей общественно полезных услуг, в том числе выработка муниципальной целевой программы или подпрограммы, направленной на профильную поддержку ТОС как социально ориентированных структур, предоставление территориальному общественному самоуправлению более широких полномочий в финансово-экономической сфере, возможности ТОС использовать средства местного бюджета.

Необходимо сохранение или выборочное расширение представительства ТОС в составах общественной палат муниципальных образований, формирование в общественных палатах профильных комиссий по вопросам территориального общественного самоуправления как составляющая процесса формирования позитивных предпосылок для трёхстороннего общественно-государственно-муниципального партнёрства с учётом сравнительных преимуществ каждой из сторон (государство и муниципалитет - выгоды специализации, профессионализма, отдачи на масштаб и возможности бюджетного планирования и маневра, общество - высокая мотивация на основе практического интереса, чувства гражданского долга, лучшей информированность об общественных нуждах.

Необходима популяризация среди граждан концепции, согласно которой они не рассматриваются исключительно в роли получателей общественных благ и услуг, а являются ещё и прямыми участниками их производства.

Решение сложившихся противоречий наилучшим образом может быть отражено в разработке и принятии Федерального закона «О территориальном общественном самоуправлении», выделении ТОС как отдельного типа организаций в Гражданском кодексе Российской Федерации [18].

То есть, для повышения статуса территориальных общественных самоуправлений их следовало бы исключить из числа юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, созданными в форме общественных организаций, с рассмотрением возможности выделения их в самостоятельный вид некоммерческих организаций, аналогичный товариществам собственников жилья и другим видам товариществ.

Свою положительную роль могло бы сыграть создание правовых основ для поддержания информационного и кадрового обмена между органами местного самоуправления и органами ТОС; проведения тематических семинаров, конференций, личного приема граждан по вопросам местного самоуправления и способами его осуществления.

Это в полной мере относится и к осуществлению взаимодействия с малым и средним бизнесом, взаимной поддержке друг друга, выражающейся в полезных совместных программах, инициативных проектах, а также осуществлению мероприятий, направленных на поддержание и увеличение активности населения, которые будут выражаться в обсуждении на собраниях (сходах) проблем развития, содействии в публичных слушаниях, организации значимых работ.

Практика Ярославской области показывает, что в массе своей проходить государственную регистрацию органы территориального общественного самоуправления не хотят, а единичные случаи сделать это в долгосрочной перспективе успехом не увенчались. Большинство зарегистрированных организаций, связанных с общественным самоуправлением, были ликвидированы (Комитет территориального общественного самоуправления «Солнечный-26» - в 2010 году, Совет общественного самоуправления микрорайона №9 Кировского района - в 2007 году, Комитет общественного самоуправления 14 микрорайона Дзержинского района - в 2011 году) за исключением не самих ТОС как таковых, а именно ассоциаций по развитию ТОС и схожих с ними организаций (Общественная организация Брейтовского муниципального района Ярославской области «Женщины за территориальное общественное самоуправление», Автономная некоммерческая организация «Содействие развитию территориального общественного самоуправления города Углич» и т.д.).

Поэтому можно в порядке рекомендации или закрепить полномочием местной администрации оказание методической и практической помощи органам ТОС по вопросам государственной регистрации.

Так или иначе, все принятые и принимаемые меры нормативно - правового характера должны способствовать дальнейшей взаимной интеграции органов территориального общественного самоуправления с органами публичной власти, в том числе органами местного самоуправления муниципальных образований.

территориальный общественный самоуправление

Использованные источники

1. Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 года) //Российская газета. 1993.25 декабря (с поправками).

2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ. Часть 1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №32, ст. 3301 (с изм. и доп.).

3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года №188-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. 3 января. №1 (часть I) ст. 14.

4. Федеральный закон от 19 мая 1995 года №82 -ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 22 мая. №21 ст. 1930.

5. Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 15 января. №3 ст. 145.

6. Федеральный закон от 8 августа 2001 года №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Российская газета.2001. 10 августа. №153.

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 6 октября. №40 ст. 3822.

8. Федеральный закон от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Российская газета. 2014. 23 июля. №163.

9. Постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2016 года №1491 «О порядке осуществления общественного жилищного контроля» // Собрании законодательства Российской Федерации. 2017. 9 января. №2 (часть I) ст. 336.

10. Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 28 августа. №35, ст. 3506.

11. Решение Муниципалитета города Ярославля от 28 декабря 2005 года №186 «О порядке организации и осуществления общественного самоуправления в городе Ярославле» // Городские новости. 2005. 28 декабря. №3(825).

12. Постановление Мэра города Ярославля от 7 августа 2006 года №2839 «О мерах по развитию общественного самоуправления в городе Ярославле» (официально опубликован не был) // СПС «Гарант»

13. Решение Муниципального Совета городского округа город Рыбинск Ярославской области от 29 августа 2008 года №255 «О Положении об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления в городском округе город Рыбинск» // Рыбинские известия. 2008. 16 сентября. №176.

14. Постановление Администрации городского округа город Рыбинск Ярославской области от 29 июня 2016 года №1739 «Об утверждении Положения о поощрении лиц, входящих в структуру органа территориального общественного самоуправления» // Рыбинские известия. 2016. 8 июля. №52.

15. Закон СССР от 9 апреля 1990 года №1417 -1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. 18 апреля. №16, ст. 267.

16. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года №1550-1«О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ // 1991. 18 июля. №29.

17. Закон Ярославской области от 11 марта 1997 года №5-з «Об организации территориального общественного самоуправления в Ярославской области» // Губернские вести (специальный выпуск «Документ»). 1997. 14 марта. №11.

18. Мухин М.А., Пахомова Л.М. Территориальное общественное самоуправление: институциональные и правовые противоречия // Ars administrandi. Искусство управления. 2015. №2.

19. Овчаренко Р.К., Дёмина Д.С. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления в России // Учёные записки. 2017. №4.

20. Чернова Э.Р. Современное состояние института территориального общественного самоуправления и основные проблемы развития // Гуманитарные научные исследования. 2014. № 12. Ч. 2.

Размещено на Allbest.ru