Витрати на пенітенціарну систему у структурі опосередкованих наслідків злочинності

Размещено на http://allbest.ru

Витрати на пенітенціарну систему у структурі опосередкованих наслідків злочинності

Медицький І.Б.

Вступ

Постановка проблеми. Кризовість існуючої системи покарань та необхідність негайного проведення її системної реформи уже тривалий час визнається на державно-нормативному рівні, як і вимушена потреба у залученні на реалізацію декларованих завдань все більшої кількості бюджетних коштів.

В Україні недостатність фінансування уже неодноразово зумовлювала зменшення обсягу та згортання уже розпочатих програм, що негативно позначалося на стабільності й послідовності державного впливу та очікуваних результатах (варто лише згадати Державну цільову програму реформування Державної кримінально-виконавчої служби (Надалі по тексту - ДКВС України) на 2013-2017 роки, яка залишалася чинною менше року після її прийняття).

З іншої ж сторони, збільшення бюджетних асигнувань на утримання пенітенціарної системи переломлюються через призму неефективних організаційно-управлінських рішень, відсутність дієвого контролю та ряд інших негативних чинників.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретико-прикладні проблеми реалізації кримінально-виконавчої політики, реформування пенітенціарної системи України, оптимізації та підвищення діяльності її структурних елементів - ці та інші моменти розвинуті у наукових дослідженнях І. Г. Богатирьова. Т А.Денисовой Ю. В. Кернякевич-Танасійчук, О. Г. Колба, В. О. Меркуловой Г. О. Радова, А. X. Степанюка, В. М. Трубникова, О. О. Шкути, Д. В. Ягунова, І. С. Яковець, М. М. Яцишина та інших науковців, авторські пропозиції та рекомендації яких мають значний теоретично-практичний потенціал.

Аналіз ефективності діяльності органів пенітенціарної системи з точки зору економічного підходу та загальної проблематики наслідків злочинності розкрито, як видається, недостатньо.

Стаття має за мету здійснити економічний аналіз діяльності органів пенітенціарної системи у сучасних умовах та окреслити основні недоліки, що впливають на її ефективність, створюючи додаткове навантаження на бюджет.

Виклад основного матеріалу

Концепція реформування (розвитку) пенітенціарної системи України, затверджена розпорядженням КМ України від 13.09.2017 р. №654-р, серед посталих до невідкладного розв'язання проблем вирізняє:

1) необхідність оптимізації існуючої мережі кримінально-виконавчих установ та слідчих ізоляторів, їх організаційно-штатної структури. З прийняттям рішення про ліквідацію Державної пенітенціарної служби (постанова КМ України від 18.05.2016 р. № 343) до сфери управління Міністерства юстиції України було віднесено 148 установ виконання покарань та слідчих ізоляторів (113 кримінально-виконавчих установ; 12 слідчих ізоляторів; 17 установ виконання покарань з функцією слідчих ізоляторів, шість виховних колоній), 90 промислових і 11 сільськогосподарських підприємств установ виконання покарань, 18 закладів охорони здоров'я ДКВС України, інші установи і заклади.

Протягом 2015 року - І кварталу 2017 р. чисельність осіб, які відбували покарання в установах виконання покарань, зменшилася в 1,4 рази (з 57396 до 41 800 осіб), а чисельність осіб, які трималися у слідчих ізоляторах, навпаки, збільшилася з 16 035 до 18 821 особи, або в 1,2 рази.

Внаслідок зменшення чисельності засуджених установи виконання покарань стали напівпорожніми (станом на 1 квітня 2017 р. планова наповненість становила 88 807 осіб, фактична - 41 800 осіб, або 47,1%), а деякі з них майже порожніми. При суттєвому зменшенні кількості засуджених чисельність персоналу колоній практично не змінилася, а в деяких з них стала перевищувати кількість осіб, які в них утримуються;

- вирішення питання плинності кадрів, пов'язаної із низькою заробітною платою персоналу органів і установ виконання покарань, низьким рівнем соціального захисту персоналу та пенсіонерів ДКВС України;

- низький рівень технічної оснащеності установ виконання покарань та слідчих ізоляторів засобами охорони (понад 90% наявних комплексів технічних засобів охорони периметрів та 33% інших типів інженерно-технічних засобів охорони та нагляду установ виконання покарань і слідчих ізоляторів перебувають у незадовільному технічному стані внаслідок багатократного перевищення граничного строку експлуатації, морального і фізичного зношення);

- невідповідність існуючої системи виконання кримінальних покарань та попереднього ув'язнення принципам гуманізму та поваги до прав і свобод людини. Умови тримання засуджених та осіб, узятих під варту, потребують приведення у відповідність з європейськими стандартами. В експлуатації залишаються будівлі слідчих ізоляторів, які побудовані більш як 200 років тому, - 12 %, від 100 до 200 років тому, - 58%, від 50 до 100 років тому, - 14%, від 10 до 50 років тому, - 14%;

- неможливість повноцінного забезпечення засуджених та ув'язнених якісною медичною допомогою: організація лікування осіб, які є хворими на туберкульоз або інші небезпечні інфекційні хвороби, недостатня укомплектованість медичних установ кваліфікованими кадрами, низький рівень забезпечення медичним обладнанням, 70% якого застаріле, технічно зношене або не функціонує взагалі, тощо [5].

Згідно офіційних даних, у структурі ДКВС України налічується 182 установи виконання покарань, 29 з яких розташовані на території Донецької та Луганської областей, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, 5 на тимчасово окупованій території АР Крим. Станом на 01.02.2020 р. в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах трималося 52 566 осіб, з яких: 18 919 осіб - у 17 слідчих ізоляторах та 12 установах виконання покарань, що виконують функцію слідчого ізолятора; 33 561 особа - у 92 діючих установах виконання покарань; 86 осіб - у 2 виховних колоніях [2]. Одним із пріоритетних завдань реформування кримінально-виконавчої системи є підвищення соціальної та економічної ефективності її функціонування, що потребує своєчасного та якісного управління змінами, які проводяться в пенітенціарному відомстві країни. У сучасних умовах розвитку держави і функціонування її виконавчих органів залишається майже не дослідженою тема результативності та ефективності функціонування правоохоронних органів, в тому числі і кримінально-виконавчої системи. О.Г. Гончаренко ставить цілком слушне запитання - що слід розуміти під загальними, суспільно і соціально значущими результатами діяльності кримінально-виконавчої системи і чи мають вони вартісний вимір? На думку ученого, економічна ефективність діяльності кримінально-виконавчої системи виступає мірою реалізації функцій управління даною соціально-економічною системою, а результативність досягається сукупністю ресурсів, які дана система може мобілізувати для досягнення її стратегічних цілей. Економічна та соціальна ефективність діяльності кримінально-виконавчої системи полягає в зниженні суспільних соціально-економічних витрат від злочинної діяльності з врахуванням витрат бюджету на фінансування правоохоронних органів. Виправлення засудженого слід розглядати як умову та інструмент зниження соціально-економічних втрат суспільства від злочинності [1, с.8, 10-11]. Оптимізацію процесу виконання кримінальних покарань І. С. Яковець, посеред інших, обґрунтовано пов'язує із економічними методами, за допомогою яких здійснюється вплив на економічну сторону процесу виконання покарань та суб'єктів його безпосередньої реалізації. Цей вплив здійснюється матеріальним стимулюванням окремих напрямів функціонування органів і установ виконання покарань та їх персоналу. Саме за допомоги економічних методів створюється підґрунтя для перетворень процесу виконання покарань, установлюється такий режим роботи і зацікавлюють працівників зазначених структур до ефективної реалізації покладених функцій і завдань. Вони також дозволяють здійснити необхідний вплив і безпосередньо на засуджених, скерувавши їх поведінку у потрібне русло [8, с. 168-169].

Ресурси, витрачені на функціонування кримінально-виконавчої системи (економічний фактор) П. В. Тепляшин відносить до критеріїв ефективності кримінально-виконавчої системи, разом із постпенітенціарним і пенітенціарним рецидивом (фактор ризику кримінально-правової політики); ступенем суспільного схвалення результатів її функціонування (фактор суспільного схвалення); коефіцієнтом неправомірного поводження (насильство, знущання тощо) із засудженими/у в'язне ними (фактор захищеності) [7, с.361-362].

З вказаними рекомендаціями погоджується і О. О. Шкута, зауважуючи, що останні мають бути враховані при оцінюванні ефективності функціонування кримінально-виконавчої системи з урахуванням національних особливостей. Одначе навряд чи можна вважати обґрунтованим віднесення дослідником слідчих функцій у кримінально-виконавчій системі, особливо із перспективою створення Головного слідчого управління Міністерства юстиції України, до критеріїв ефективності пенітенціарної системи, зважаючи на автоматичне і суттєве збільшення затрачених у цьому випадку економічних ресурсів, дублювання функцій, персоналу і т.д. [7, с.362].

Співвідношення «ціна-якість». За результатами аудиту Рахунковою палатою України ефективності використання Міністерством юстиції України бюджетних коштів, виділених на забезпечення функцій у сфері виконання кримінальних покарань та пробації (2016 рік та перший квартал 2017р.) сформульовано такі висновки:

- реформа пенітенціарної системи України, запроваджена Урядом у 2016 році за ініціативою Міністерства юстиції України, не мала чіткого та системного плану дій, який би визначав цілі, завдання і пріоритетні напрями реформування з належним фінансово-економічним обґрунтуванням впроваджених заходів. Як наслідок, заходи з реформування здійснювалися безсистемно, що призводило до розпорошення зусиль, неекономного і непродуктивного витрачання бюджетних коштів. Суттєвих змін у механізмі виконання кримінальних покарань не відбулося.

Скорочення чисельності засуджених осіб в установах виконання покарань останніми роками відбувалося внаслідок законодавчих змін. Не реалізовано такі заходи, як зменшення кількості установ виконання покарань до економічно обґрунтованого рівня, будівництво нових і переміщення існуючих слідчих ізоляторів та установ виконання покарань за межі міст, підвищення операційної ефективності державних підприємств у системі пенітенціарної служби за рахунок створення єдиного виробничого холдингу.

Не сприяли запроваджені Мін'юстом заходи з реформування й економії бюджетних ресурсів:

- через відсутність системного підходу до впровадження заходів щодо реформування пенітенціарної системи та управління фінансовими і матеріальними ресурсами, необгрунтовані управлінські рішення, які ухвалювали керівники різного рівня, у 2016 р. - І кварталі 2017 р. з порушенням чинного законодавства витрачено 951,5 тис. грн., неекономно - 5022,8 тис. грн. і непродуктивно - 11287,8 тис. гривень. Крім того, у 2016 р. Мін'юстом не були освоєні асигнування загального фонду державного бюджету на загальну суму 3155,4 тис. грн., з яких внаслідок неефективного управління - 1 000,0 тис. гривень:

- із виділених Міністерством юстиції України у 2016 р. - І кварталі 2017 р. на забезпечення функцій у сфері виконання кримінальних покарань та пробації 4,2 млрд. грн. лише незначна частина - 1,6% (66187,7 тис. грн.) - використана на розвиток ДКВС України (придбання обладнання, капітальний ремонт, будівництво та реконструкцію приміщень тощо). За таких обставин більшість проблем у сфері виконання кримінальних покарань не розв'язана, незважаючи на суттєве скорочення чисельності засуджених (майже на 15,5 тис. осіб), яке відбулося останнім часом внаслідок законодавчих змін;

- Мін'юст, ліквідувавши ДІІтС, утворив у своєму апараті ряд самостійних структурних підрозділів (департамент ДКВС, департамент пробації, департамент ресурсного забезпечення, управління медичного забезпечення, відділ інспектування дотримання прав людини в пенітенціарних закладах), на кожного з яких поклав власні повноваження керівництва і контролю за діяльністю органів і установ ДКВС України за окремими напрямами. Однак структурного підрозділу, який би забезпечував загальне керівництво органами і установами ДКВС України та пробації, а також координував їх діяльність, не було визначено. При цьому утворені структурні підрозділи протягом півроку працювали за відсутності визначених у відповідних положеннях функцій і завдань;

- незважаючи на те, що впровадження системи пробації розпочалося ще в 2016 році, мета і заходи з її реформування визначено майже через рік, що позначилось на якості їх виконання та системності дій;

- система внутрішнього контролю Мін'юсту не забезпечила належного використання бюджетних коштів. Навіть за обмеженості фінансових ресурсів кошти використовувалися неекономно і непродуктивно, а прорахунки та непослідовність у прийнятті управлінських рішень посадовими особами різного рівня призводили до використання їх з порушенням бюджетного законодавства [3].

На забезпечення діяльності пенітенціарної системи, протягом 2015-2020 рр. було скеровано наступні розміри бюджетних асигнувань [6] (див.табл.). Як показує аналіз, видатки на пенітенціарну систему щорічно збільшуються. Так, у 2016 р. видатки на виконання покарань установами і органами пенітенціарної служби, порівняно з 2015 р., збільшились з 2 788 767,2 тис. грн. до 3 254 276,6 тис. грн., або на 16,6%, у 2017 р. порівняно з 2016 р. - із 3 254 276,6 тис. грн. до затверджених 3 984 454,3 тис. грн., або на 22,4%. Видатки на виконання покарань установами і органами пенітенціарної служби та забезпечення діяльності пробації у 2018 р., порівняно з 2017 р., збільшилися з 4 309 642 тис. грн. до 6 020 516,1 тис. грн. (+39,6%), у 2019 р., порівняно з 2018 р. - збільшилися з 6 020 516,1 тис. грн. до 6 786 325 тис. грн. (+12,7%). злочинність україна пенітенціарний бюджетний

За результатами виконання паспорта бюджетної програми станом на 01.01.2020 р. заКПКВК 3601020 «Виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України», фактичні видатки у 2019 р. склали 6 578 659,9 тис. грн. (заплановано 6 528 950,8 тис. грн., відхилення +49 709,1 тис. грн.). Найбільшу питому вагу загальних видатків на забезпечення функцій у сфері виконання кримінальних покарань (фактичних. - І. М.) становили поточні видатки на забезпечення діяльності органів і установ:

1) утримання та соціальний захист персоналу кримінально-виконавчої служби, забезпечення оперативно-службової діяльності та видатки на виплату одноразової грошової допомоги особам, звільненим з місць виконання покарань - 4 755 045,4 тис. грн.;

2) лікування засуджених та осіб, узятих під варту, що тримаються в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах - 121 264,8 тис. грн.;

3) забезпечення харчування засуджених та осіб, узятих під варту - 523 262,0 тис. грн.;

4) забезпечення здійснення службових відряджень персоналом органів, установ, слідчих ізоляторів та інших організацій кримінально-виконавчої служби - 9 955,9 тис. грн.;

5) матеріально-технічне забезпечення діяльності ДКВС України, оплата спожитих комунальних послуг та енергоносіїв, оплата навчання та інші видатки - 902 744,6 тис. грн.;

6) виплата одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності - 23 437,5 тис. грн., що сумарно склало суму 6 335 710,2 тис. грн. або 96,3%. У той же час видатки на розвиток становили всього лише 231 070,4 тис. грн. або 3,5% [4].

Висновки

Основні недоліки, що впливають на ефективність діяльності органів пенітенціарної системи і створюють додаткове навантаження на бюджет, слід пов'язувати з такими рівнями (блоками):

1) нормативний рівень (блок) (відсутність «профільного» закону, який визначав би концептуальні засади реалізації кримінально-виконавчої політики України, створення та функціонування пенітенціарної системи України);

2) економічний рівень (блок). Незважаючи на збільшення фінансування, видатки на розвиток, які виступають квінтесенцією проголошеного курсу реформування пенітенціарної системи України (капітальний ремонт об'єктів УВП, СІЗО, навчальних закладів та інших установ ДКВС України; здійснення заходів у сфері інформатизації; придбання обладнання та устаткування, у тому числі медичного призначення тощо) складають неприйнятний відсоток від загальної суми фінансування. Бюджет установ та органів ДКВС України, як і раніше, продовжує залишатися бюджетом «утримання в існуючих рамках»;

3) організаційно-управлінський рівень (блок).

Бібліографія

1. Гончаренко О. Г. Концептуалізація параметрів результативності діяльності кримінально-виконавчої системи. Формування ринкових відносин в Україні. 2018. №2(201). С. 7-11.

2. Загальна характеристика системи Державної пенітенціарної служби України. URL: https://kvs.gov.ua/2020/harakteristika/01.02.2020.pdf (дата звернення: 14.02.2020).

3. Звіт про результати аудиту ефективності використання Міністерством юстиції України бюджетних коштів, виділених на забезпечення функцій у сфері виконання кримінальних покарань та пробації: рішення Рахункової палати від 27.06.2017р. №13-3. URL: https:// rp.gov. ua/upload-files/Acth'ity/Collegium/2017/ 13-3 2017/Zvit 13- 3 2017.pdf (дата звернення: 17.02.2020).

4. Звіт про виконання паспорта бюджетної програми станом на 1 січня 2020 року за КПКВК 3601020 «Виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України». URL: https://minjust.gov.ua/uk/ni/2019-rik-6595 (дата звернення: 15.01.2020).

5. Про схвалення Концепції реформування (розвитку) пенітенціарної системи України: розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.09.2017 р. № 654-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/654- 2017-p/print (дата звернення: 13.02.2020).

6. Про Державний бюджет України на 2015 рік: Закон України від 28.12.2014 р. № 80-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80- 19/print; Про Державний бюджет України на 2016 рік: Закон України від 25.12.2015 р. № 928-1711. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/928-19/print; Про Державний бюджет України на 2017 рік: Закон України від 21.12.2016 р. № 1801-VII1. URL: https://zakon.rada. gov. ua/laws/show/1801-19/print: Про Державний бюджет України на 2018 рік: Закон України від 07.12.2017 р. № 2246-VII1. URL: https:// zakon.rada.gov. ua/laws/show/2246-19/print; Про Державний бюджет України на 2019 рік: Закон України від 23.11.2018 р. № 2629-VIII. URL: https://zakon. rada.gov. ua/laws/show/2629-19/print; Про Державний бюджет України на 2020рік: Закон України від 14.11.2019 р. № 294-ІХ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/shwifi/294-20 (дата звернення: 19.02.2020).

7. Шкута О. О. Теоретико-прикладні засади функціонування кримінально-виконавчої системи України : дис д-ра юрид. наук. Запоріжжя, 2017. 480 с.

8. Яковець І. С. Загальні підходи до визначення методів оптимізації процесу виконання кримінальних покарань. Питання боротьби зі злочинністю. 2014. Випуск 27. С. 166-173.

Анотація

Витрати на пенітенціарну систему у структурі опосередкованих наслідків злочинності

Медицький І.Б.

У статті обґрунтовується важливість економічного аналізу діяльності органів пенітенціарної системи у контексті загальної проблеми опосередкованих наслідків злочинності.

На підставі аналізу нормативних документів, наукової доктрини, з урахуванням відповідної статистичної інформації досліджено діяльність органів пенітенціарної системи у структурі наслідків злочинності, з акцентом на її «собівартість» для держави і суспільства.

Здійснено аналіз бюджетних асигнувань на забезпечення діяльності органів пенітенціарної системи упродовж 2015-2020 рр., відзначено динаміку їх росту.

Визначено основні недоліки, що впливають на ефективність діяльності органів пенітенціарної системи і створюють додаткове навантаження на бюджет, слід пов'язувати з такими рівнями (блоками):

1) нормативний рівень (блок);

2) економічний рівень (блок). Незважаючи на збільшення фінансування, видатки на розвиток, які виступають квінтесенцією проголошеного курсу реформування пенітенціарної системи України (капітальний ремонт об'єктів установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, навчальних закладів та інших установ Державної кримінально-виконавчої системи України; здійснення заходів у сфері інформатизації; придбання обладнання та устаткування, у тому числі медичного призначення) складають неприйнятний відсоток від загальної суми фінансування. Констатовано, що бюджет установ та органів Державної кримінально-виконавчої системи України продовжує залишатися бюджетом «утримання в існуючих рамках»;

3) організаційно-управлінський рівень (блок).

Ключові слова: наслідки злочинності, пенітенціарна система, кримінально-виконавча система, «собівартість», державний бюджет, асигнування.

Abstract

Expenditures on the penitentiary system in the structure of indirect consequences of crime

Medytsky LB.

The article substantiates the importance of economic analysis of the activities of the penitentiary system in the context of the general problem of indirect consequences of crime.

Based on the analysis of normative documents, scientific doctrine, taking into account the relevant statistical information, the activities of the penitentiary system ill the structure of the consequences of crime, with an emphasis on its «cost» for the state and society.

An analysis of budget allocations to ensure the activities of the penitentiary system during 2015-2020, noted the dynamics of their growth. The main shortcomings that affect the efficiency of the penitentiary system and create an additional burden on the budget are identified, should be associated with the following levels (blocks):

1) regulatory level (block). The need for radical changes and systemic changes in the penitentiary system, although fixed at the legislative level, has notyet been transformed in the form of adopted laws.

We are talking primarily about the «profile» law, which would determine the conceptual basis for the implementation of penitentiary policy of Ukraine, the creation and operation of the penitentiary system of Ukraine;

2) economic level (block). Despite the increase in funding, development expenditures, which are the quintessence of the announced course of reforming the penitentiary system of Ukraine (overhaul of penitentiary institutions, remand prisons, educational institutions and other institutions of the State Penitentiary System of Ukraine; implementation of measures in the field of informatization; acquisition equipment and facilities, including medical purposes) constitute an unacceptable percentage of the total amount of funding.

It is stated that the budget of institutions and bodies of the State Penitentiary System of Ukraine continues to be the budget of «maintenance within the existing framework»;

3) organizational and managerial level (block).

Key words: consequences of crime, penitentiary system, penitentiary system, «cost», state budget, allocation.

Размещено на Allbest.ru