Сравнительная характеристика понятий "государственный контроль" и "государственный надзор"

Одной из самых, на взгляд многих ученых правоведов, актуальных теоретических проблем в законодательстве Российской Федерации является проблема разграничения понятия и применения, а так же соотношения контроля и надзора. Многие споры в научных кругах о соотношении либо об отличии данных терминов не приводили, к какому либо успеху. Считаем необходимым проанализировать существующие по данному вопросу мнения учёных, на основании чего сформулировать свое собственное определение данных понятий.

Как указывает Т.Э. Рождественская, отличие «надзора» от «контроля» проявляется в следующем.

Во-первых, органы контроля обладают несколько более широкой компетенцией по сравнению с органами, осуществляющими надзор. Так, к полномочиям органов контроля относят проверку деятельности подконтрольного объекта как с точки зрения законности осуществляемой им деятельности, так и с позиции целесообразности принимаемых им решений. Надзорные же органы, в свою очередь, осуществляют проверки только лишь законности действий конкретного объекта надзора.

Во-вторых, административные контроль и надзор имеют отличия по объему полномочий государственного органа, участвующего в их осуществлении. Так, контрольные полномочия, как правило, связаны с вмешательством контрольного органа в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта. Органы административного надзора, в свою очередь, подобными полномочиями не обладают.

В-третьих, административные контроль и надзор различаются по объектам государственного наблюдения и проверки. Надзор осуществляется в отношении, как правило, неопределенного круга физических и юридических лиц, независимо от их ведомственной подчиненности или форм собственности и не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил; кроме того, надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам (например, сюда можно отнести надзор за должностными лицами, несущими ответственность за сохранность и использование радиоактивных материалов или надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования оружия, и т. д.). Вместе с этим (примером чего может служить деятельность органов внутренних дел в отношении некоторых категорий граждан, освобождаемых из мест лишения свободы) внешний контроль, как правило, не распространяется на отдельных физических и юридических лиц.

В-четвертых, административные контроль и надзор имеют различия по субъектам, их осуществляющим. Так, к контрольным органам относят государственные комитеты и некоторые министерства и службы; надзор, в свою очередь, осуществляют различные государственные органы, к числу которых можно отнести специализированные ведомства, государственные инспекции, органы надзора, входящие в состав различных министерств и ведомств, иные специализированные надзорные органы. В -пятых, административные контроль и надзор на практике осуществляются в разнообразных организационных и правовых формах [15, С. 231].

Так, административный надзор в его практическом осуществлении может сопровождаться проверкой знаний и правил, а также бывает связан с оформлением и выдачей физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий и прочих документов, позволяющих им реализовать субъективные права в той или иной сфере осуществления государственного управления.

Наконец, в шестых, административный надзор, как правило, бывает связан с применением представителями государства административного принуждения, причем к полномочиям надзорных органов отнесено использование ими как административно -предупредительных мер, так и мер административного пресечения, мер административно-процессуального обеспечения или, административного наказания.

Органы контроля таким объемом административно-принудительных полномочий обачно не обладают, их полномочия, как правило, на практике сводятся в основном к применению мер дисциплинарного воздействия.

По мнению ряда других исследователей, основное отличие понятий надзора и контроля заключается в том, что надзор предполагает проверку исполнения закона или иного правового предписания и действия органа (должностного лица) только с точки зрения соответствия закону, о какой либо целесообразности (экономической или иной) здесь речи быть не может; принятие в процессе или по итогам надзора мер реагирования на сложившуюся ситуацию, которые можно назвать специальными. Перечень подобных мер строго ограничен, они определяются в законодательстве и имеют единственную цель - восстановление нарушенной законности.

Достаточно распространенной является точка зрения, в соответствии с которой понятие контроля значительно обширнее понятие надзора, ее придерживается, например, М.С. Студеникина [16, С. 100].

Как пишет этот автор: «административный надзор отличается от контроля, прежде всего широтой охватываемой им деятельности. В результате проведенных исследований с необходимостью нужно сделать вывод, что надзор это в сущности своего рода суженный контроль».

Совершенно противоположная позиция по данному вопросу у А.В. Мицкевича, который соединяет вышеуказанные понятие в единственный термин - надзор, который реализуют «прокуратура, суд, органы народного контроля и другие правоохранительные органы. Присутствует и иная позиция по затронутому юридическому аспекту, в соответствии с которой речь может идти о своеобразной «комплексной позиции, согласно которой конструкция «контрольно-надзорная деятельность» является «имбиотической» (термин Л.А. Галанина).

Контрольные и надзорные органы часто называют «контрольно - надзорными», так как в большинстве своем контрольные полномочия сложно отличить от надзорных. Этим обуславливается то обстоятельство, что в правовых источниках и литературе не всегда отчетливо проведено разграничение контрольных и надзорных полномочий».

Огромное количество ученных пришли к выводу о том, что значительных сходств или разграничений больше не следует искать. Возможно, стоит согласиться с мнением известного российского ученого Беляева В.П., который высказал свое мнение по поводу терминов контроля и надзора, в соответствии с которым «законодателем, учеными и практическими работниками нередко в правовой терминологии эти понятия употребляют как идентичные » [7, С. 25].

Такого же мнения придерживается и Овсянко Д.М. «... некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных... Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями » [14, С. 43].

Считаем, что высокую актуальность в настоящее время сохраняет позиция М.С. Студеникиной, в соответствие с которой: «контроль и надзор являются словами, которые часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Это наглядно проявляется в первую очередь при анализе действующего российского законодательства о правовом статусе государственных органов, осуществляющих проверочную деятельность. Нередко в нормативно-правовых актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по - разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ» [16, С. 100].

Таким образом, по итогам рассмотрения указанных мнений, можно прийти к выводу о том, что такие понятия как «контроль» и «надзор» пересекаются с точки зрения своего объема, но отличаются по целям и могут быть различными направлениями деятельности одного и того же органа.

государственный контроль надзор административное законодательство