Сучасні технології в механізмі адміністративно-правового регулювання реалізації права особи на участь в ухваленні управлінських рішень

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Запорізький національний університет

Кафедра адміністративного та господарського права

Чуб А.В., к.ю.н., здобувач

Анотація

Стаття присвячена розкриттю сутності та визначенню змісту механізму адміністративно-правового регулювання участі громадян у прийнятті управлінських рішень. У дослідженні надано визначення низці термінів, пов'язаних з участю громадськості у вказаному процесі, проаналізовано їх співвідношення, виокремлено класичні та сучасні форми досліджуваної участі. З'ясовано, що класичними формами участі громадян у прийнятті управлінських рішень є: внесення пропозицій; одержання необхідної інформації шляхом звернень; проведення зборів, мітингів, демонстрацій; створення громадських об'єднань чи входження в них; участь у розробці законопроекту; оскарження дій/бездіяльності посадових осіб органів виконавчої влади; участь громадськості в заходах консультаційного характеру; участь у проведенні експертиз тощо.

Сучасними формами участі громадян у прийнятті управлінських рішень було визначено електронні консультації під час вивчення громадської думки, подання громадянами електронних петицій, е-голосування, е-референдумів, е-консультації, е-опитування, онлайн-обговорення проєктів нормативно-правових актів, відкритий бюджет, громадський бюджет, електронні форми зворотного зв'язку на офіційних вебсайтах органів влади тощо.

Визначено ознаки механізму адміністративно-правового регулювання участі громадян у прийнятті управлінських рішень. Обґрунтовано, що зміст цього механізму становить сукупність адміністративно-правових засобів, що реалізують право громадян на участь у прийнятті управлінських рішень в інформаційній, консультативній, експертній, інспекційній, дорадчій, оперативній та інших формах. Запропоновано розробити та прийняти закони України «Про електронну демократію», «Про електронне урядування» та «Про публічні консультації», де визначити зміст механізму адміністративно-правового регулювання реалізації права громадян на участь у прийнятті управлінських рішень.

Ключові слова: участь громадян, управлінські рішення, органи публічної влади, форми, сучасні технології.

Annotation

Modern technologies in the mechanism of administrative and legal regulation of realization of the right of the person to participation in acceptance of administrative decisions

The article is devoted to the disclosure of the essence and definition of the content of the mechanism of administrative and legal regulation of citizen participation in management decisions. The study provides a definition of a number of terms related to public participation in this process, analyzes their relationship, highlights the classical and modern forms of research. It was found that the classic forms of citizen participation in management decisions are: making proposals; obtaining the necessary information through appeals; holding meetings, rallies, demonstrations; creation of public associations or joining them; participation in the development of the bill; appeal against actions / inaction of officials of executive bodies; public participation in consultative activities; participation in examinations, etc.

Modern forms of citizen participation in management decisions have identified electronic consultations in the study of public opinion; submission of electronic petitions by citizens; e-voting; e-referendums; e-consultations; e-survey; online discussion of draft regulations; open budget, public budget; electronic feedback forms on official government websites, etc.

The signs of the mechanism of administrative and legal regulation of citizens' participation in making administrative decisions are determined. It is substantiated that the content of this mechanism is a set of administrative and legal means that implement the right of citizens to participate in management decisions in information, advisory, expert, inspection, advisory, operational and other forms. It is proposed to develop and adopt the Laws of Ukraine “On e-Democracy”, “On e-Government” and “On Public Consultations”, which will determine the content of the mechanism of administrative and legal regulation of citizens' right to participate in management decisions.

Key words: citizen participation, management decisions, public authorities, forms, modern technologies.

Постановка проблеми

Глобалізаційні процеси, швидкий розвиток інформаційного суспільства та демократичне середовище створюють умови, за яких органи влади постійно вдосконалюють механізм формування управлінських рішень, одним з елементів якого є сучасні технології залучення громадян до публічного управління.

Право брати участь в управлінні державними справами закріплено у ст. 38 Конституції України [12]. О.В. Константий зазначає, що право громадян на участь в управлінні державними справами безпосередньо пов'язано з участю громадян у державно-політичних процесах, формуванні органів державної влади та місцевого самоврядування, вирішенні суспільно-значимих публічних справ, тобто відображає їх статус суб'єктів публічно- правових відносин. Зазначені права визначаються суто публічно правовими нормами і стосуються лише громадян України, виступають елементами їх особливого політико-правового зв'язку з державою як вищою формою реалізації суверенної влади в українському громадянському суспільстві [11].

Як правильно стверджує В.Г. Григоришина, в контексті управлінської діяльності громадська участь дає змогу врахувати соціальні чинники в процесі планування, мінімізувати соціальні та політичні ризики внаслідок ухвалення та реалізації управлінських рішень, корегувати плани та поведінку влади відповідно до інтересів тих чи інших суспільних груп, а також залучати їх до процесу ухвалення управлінських рішень [8].

Повсякденне життя громадян стає дедалі дедалі більш «цифровим», як зазначено в Концепції розвитку електронного урядування в Україні [16].

Оцінка стану літератури. Питання змісту, поняття та елементів механізму адміністративно-правового регулювання різних суспільних відносин досліджувались такими вченими, як О.О. Бандурка, І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський, Н.І. Золотарьова, С.Т. Гончарук, Р.В. Мазурик, С.Г. Стеценко, О.І. Шкуропацький. Особливості форм участі громадян у публічному управлінні були предметом наукових досліджень таких вчених, як В.В. Головко, О.В. Константий, В.М. Юрах, аналіз використання сучасних інформаційних технологій у цій сфері проводили О.О. Берназюк, Г.О. Блінова, В.Г. Григоришина, Т.А. Кравченко. Водночас окремо питання правового регулювання застосування сучасних форм реалізації права громадян на участь у прийнятті управлінських рішень вивчено неповною мірою.

Мета статті полягає у з'ясуванні місця та ролі сучасних технологій у механізмі адміністративно-правового регулювання реалізації права громадян на участь у прийнятті управлінських рішень з урахуванням особливостей його сучасних форм.

адміністративний правовий громадськість управлінський рішення

Завдання дослідження передбачає необхідність визначення загальних ознак механізму адміністративно-правового регулювання участі громадян у прийнятті управлінських рішень, з'ясуванні класичних та сучасних форм реалізації цього права громадян, а також окресленні перспектив удосконалення відповідних нормативно-правових актів.

Стратегія реформування державного управління України на період до 2021 року визначає одним із пріоритетних напрямів її реалізації формування і координацію державної політики на основі участі громадськості, результатом чого має стати формування ефективної та підзвітної громадянам системи державного управління, яка працює в інтересах суспільства, забезпечує сталий розвиток країни та надає якісні послуги. Водночас метою цієї Стратегії є побудова професійної, доброчесної, політично нейтральної і орієнтованої на громадян державної служби [21]. О.О. Берназюк наголошує, що забезпечення ефективності публічного управління в сучасних умовах розвитку інформаційного суспільства не може бути досягнуто без впровадження цифрових технологій у цій сфері [3].

Науковці визначають механізм адміністративно-правового регулювання як: сукупність правових засобів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання суспільних відносин у сфері адміністративного права [20, с. 232]; систему правових засобів, за допомогою яких здійснюється упорядкування суспільних відносин відповідно до мети й завдань правової держави [24, с. 341-342]; сукупність адміністративно-правових засобів, за допомогою яких справляється вплив на відносини, що виникають у процесі здійснення виконавчої влади [6, с. 20-21]; як систему адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання (упорядкування) суспільних відносин у сфері державного управління [7].

О.О. Бандурка та О.І. Шкуропацький наголошують, що механізм адміністративно-правового регулювання не є механічним поєднанням окремих елементів, а також охоплює послідовність їхніх дій, що утворюють процеси впорядкування відповідних правових відносин задля ефективної, повної та всебічної реалізації людиною своїх прав та свобод у відповідній сфері [2, с. 26-27; 26, с. 111]. Основними правовими засобами регулювання суспільних відносин, як зазначає Р.В. Мазурик, є нормативно-правові акти [14]. Ю.П. Битяк вважає, що право на участь у державному управлінні реалізується через право на державну службу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів у встановленій формі, проведення зборів, мітингів, демонстрацій, створення громадських об'єднань чи входження в них тощо [1, с. 50].

Автори посібника «Форми та методи залучення громадян», спираючись на класифікацію Ш. Арнштайна, виокремили вісім рівнів громадської участі:

1) маніпулювання;

2) «терапія»;

3) інформування;

4) консультація;

5) врахування думки;

6) партнерство;

7) делегування повноважень;

8) громадське керування [23].

В.М. Юрах виокремлює дві групи форм участі громадян у функціонуванні органів виконавчої влади:

1) зовнішні, як-от участь громадськості в розробці певного законопроекту (тобто через участь в управлінні державними справами, зарахованими до компетенції законодавчих органів влади), який стосується врегулювання питань компетенції та повноважень органів виконавчої влади, чи, наприклад, у разі оскарження дій/ бездіяльності посадових осіб органів виконавчої влади;

2) внутрішні:

2.1) інформаційна форма - отримання інформації, в тому числі шляхом ознайомлення із нею через наданий доступ, шляхом звернень;

2.2) консультативна форма - участь громадськості в тих заходах консультаційного характеру, які організуються органами виконавчої влади, як, наприклад, у публічних громадських обговореннях, електронних консультаціях, під час вивчення громадської думки;

2.3) експертна форма - участь громадськості у проведенні експертиз органами виконавчої влади, а також самостійне проведення громадських експертиз;

2.4) охоронна форма - участь громадян у діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку та охорони державного кордону;

2.5) інспекційна форма - участь громадян у діяльності органів виконавчої влади як громадських інспекторів;

2.6) оперативна (оскільки дає змогу оперативно реагувати на проблеми та запити громадян) форма - подання громадянами електронних петицій [28, с. 237].

В.В. Головко та Р.С. Мельник виділяють такі форми участі громадськості в управлінні державними справами, зарахованими до компетенції виконавчих органів влади:

1) інформування;

2) громадські експертизи та участь громадян у проведенні експертиз органами виконавчої влади;

3) діяльність громадських інспекторів, включаючи проведення рейдів, перевірок та ін.;

4) діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, включаючи спільне з поліцейськими, прикордонниками патрулювання і виставлення постів на вулицях, майданах, залізничних вокзалах тощо;

5) консультації з громадськістю, включаючи публічні громадські обговорення, електронні консультації [5, с. 30].

Форми залучення громадян до процесу прийняття управлінських рішень, що залежать від рівня органу публічної влади, що приймає рішення, визначає В.Г. Григоришина:

1) делегування - влада, не аналізуючи суспільні потреби і не визначаючи способи вирішення проблем, виконує завдання громадськості та підтримує незалежні громадські ініціативи, діяльність організацій громадянського суспільства;

2) спільна реалізації - спільна ідентифікація потреб громади, їх спільна реалізація через узгоджені партнерські програми;

3) спільне ухвалення рішень - влада у співпраці з громадськістю та організаціями ідентифікує їхні потреби, а також на партнерській основі приймає остаточне рішення щодо вирішення відповідних проблем;

4) консультації - надання представникам громади одного чи кількох варіантів вирішення проблеми з метою отримання їх думки та врахування її в процесі прийняття остаточного рішення;

5) інформування громадян про плани органів публічної влади [8].

Кожна з форм реалізації участі громадян у прийнятті управлінських рішень має свої особливості, що проявляється на рівні їхніх елементів. Підтримуючи концепцію В.М. Юриха, у процесі характеристики зазначених форм необхідно брати до уваги, що форми участі громадськості в управлінні державними справами поєднують такі елементи:

1) порядок та умови реалізації права на участь в управлінні державними справами;

2) особливості діяльності суб'єктів, які реалізують своє право на участь в управлінні державними справами;

3) обсяг прав та обов'язків управнених осіб у правовідносинах, що виникають у зв'язку з реалізацією права на участь в управлінні державними справами;

4) способи та методи участі, що можуть бути застосовані в межах однієї форми;

5) засоби забезпечення законних інтересів сторін вказаних правовідносин;

6) порядок діяльності органів виконавчої влади для створення умов для забезпечення участі громадськості [27, с. 242].

Сучасний напрям забезпеченням участі громадян у прийнятті управлінських рішень безпосередньо пов'язаний із розвитком електронного урядування. Так, Концепція розвитку електронного урядування в Україні визначила однією з першочергових проблем, що потребує розв'язання в цій сфері, недостатній рівень участі громадян. Одним з основних принципів реалізації цієї концепції є доступність та залучення громадян до електронного урядування [16]. Відповідає цьому принципу також напрям реалізації цифрових технологій у сфері управління. Наприклад, у Цифровій адженді України - 2020 констатовано, що державні сфери управління України, їх масштаб і територіальна розлогість надають величезні можливості на початковому етапі для формування на їх базі потреб громадян у «цифрових» технологіях та перетворення їх на користувачів. Такі сфери, як освіта, медицина, громадська безпека, електронне урядування, екологія, транспорт, смарт-сіті, є надзвичайно важливими як для «цифровіза- ції», так і для формування потреб громадян [25].

Як зазначає Г.О. Блінова, Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 р. №649-р. «Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні», від 8 листопада 2017 р. №797-р «Про схвалення Концепції розвитку електронної демократії в Україні та плану заходів щодо її реалізації» та від 17 січня 2018 р. №67-р «Про схвалення Концепції розвитку цифрової економіки та суспільства України на 2018-2020 роки та затвердження плану заходів щодо її реалізації» створюють передумови для виникнення нових цілей, інтересів та потреб в інформаційній сфері органів публічної адміністрації, а саме: запровадження інформаційно-телекомунікаційних систем підтримки прийняття управлінських рішень та автоматизації адміністративних процесів, цифрової демократії (інформаційного забезпечення е-парламенту, е-голосування, е-правосуддя, е-медіації, е-референдумів, е-консультацій, е-петицій, е-політичних кампаній, е-опитування, реалізації концепції смарт-сіті - «Розумне місто»), цифрових державних платформ, концепції блокчейну, забезпечення електронної взаємодії державних інформаційних ресурсів та розвитку інфраструктури інтероперабельності, запровадження цифровізації державних установ, багатоканального інформування та залучення громадян, концепції відкритих даних із використанням електронних платформ, наприклад «Громадянське суспільство і влада» чи «Єдина система місцевих петицій» тощо [16-18; 29].

Однією з нових форм участі громадян у прийнятті управлінських рішень є запровадження «партиципаторного бюджету», або «бюджету участі». Як наголошує Т.А. Кравченко, в Україні лише із середини 2015 р. розпочалося експериментальне впровадження бюджету участі в Чернігові, Черкасах і Полтаві. Науковець наголошує, що громадянська партиципація - це процес, під час якого громадяни отримують змогу впливати на рішення органів публічної влади, а опосередковано - змогу здійснювати контроль за їх виконанням, якщо ці рішення безпосередньо або опосередковано стосуються інтересів громадян. У представників груп меншості з'являється краща можливість бути почутими і впливати на життєво важливі для них рішення, наголошує Т.А. Кравченко [13]. Водночас реалізація цієї форми участі громадян у прийнятті управлінських рішень була б неможлива без активного використання можливостей електронного урядування та е-демократії.

Науковці розуміють е-демократію з двох позицій: як електронний супровід прав громадян (вузьке розуміння) та як залучення громадян через інформаційно-комп'ютерні технології до участі в процесах управління [9].

Перелік інструментів електронної демократії передбачений у правових актах Ради Європи, зокрема в Рекомендаціях CM/Rec(2009)1 Комітету Міністрів Ради Європи від 18 лютого 2009 р. [30]. Електронну демократію (e-democracy) у правових актах Ради Європи визначають як інструмент зміцнення демократії, демократичних інститутів та демократичних процесів за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій. Її головним завданням є «електронна підтримка демократії» [13]. Прийняття рішень з урахування та використання пропозицій громадян є ще одним механізмом впровадження е-участі. На вебсайтах мають бути опубліковані календарі подій, які пов'язані з електронною участю, правила електронної участі, оголошення про державні закупівлі та про їх результати, інформація про результати проведених електронних консультацій із громадськістю, зокрема, щодо внеску громадськості у прийняття рішень. Також має бути передбачена можливість проведення електронного голосування, що здійснюється через захищені системи [19]. В.М. Юрах вважає, що до консультацій з громадськістю входять публічні громадські обговорення, електронні консультації та вивчення громадської думки», а також опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокус групи та публічні громадські обговорення, такі як конференції, семінари, форуми, круглі столи, зустрічі з громадськістю [28, c. 236]. Консультативна форма участі громадськості передбачена п.11 Порядку проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації державної політики №996 [15].

Аналізуючи Звіт про виконання Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки, можна зробити висновки, що він відображає певні недоліки у сфері участі громадян у процесі прийняття управлінських рішень, які в основному пов'язані з відсутністю чітких алгоритмів її забезпечення. Водночас планується здійснити певні заходи на шляху до покращення цієї ситуації. Так, наприклад передбачається сприяти реальній залученості громадськості до формування політики та розроблення законодавчих актів через сприяння прийняттю законопроекту «Про публічні консультації» [10].

Г.О. Блінова зазначає, що особливу роль в удосконаленні публічного управління відіграє перетворення робочих місць державних службовців на цифрові робочі місця [22; 25; 4, с. 91].

Висновки

Таким чином, механізм адміністративно- правового регулювання участі громадян у прийнятті управлінських рішень можна визначити як сукупність адміністративно-правових засобів, що реалізують право громадян на участь у прийнятті управлінських рішень в інформаційній, консультативній, експертній, інспекційній, дорадчій, оперативній та інших формах, визначених законодавством, із метою здійснення впливу на діяльність органів публічної влади щодо забезпечення прав та свобод громадян. У зв'язку з відсутністю систематизованого правового регулювання порядку реалізації права громадян на участь у прийнятті управлінських рішень у класичних чи сучасних формах їх ефективність знижується. Тому, на наш погляд, необхідно розробити та прийняти закони України «Про електронну демократію», «Про електронне урядування» та «Про публічні консультації», де визначити зміст механізму адміністративно-правового регулювання реалізації права громадян на участь у прийнятті управлінських рішень.

Література

1. Адміністративне право України: підручник для юрид. вузів і ф-тів / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.

2. Бандурка О.О. Адміністративно-правове регулювання міграційного процесу в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Харків, 2002. 182 с.

3. Берназюк О.О. Роль та місце цифрових технологій у сфері публічного управління. Підприємництво, господарство і право. 2017. №10.

4. Блінова Г.О. Інформаційне забезпечення органів публічної адміністрації в Україні: адміністративно-правові засади: монографія. Запоріжжя: Видавничий дім «Гельветика», 2019. 503 с.

5. Головко В.В. Адміністративно-правове забезпечення реалізації громадянами України права на участь в управлінні державними справами: дис. ... к.ю.н: 12.00.07 / Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. Київ, 2018. 269 с.

6. Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф., Золотарьова Н.І. Адміністративне право України: основні поняття: навч. посібник. Київ: ГАН, 2005. 232 с.

7. Гончарук С.Т. Адміністративне право України: навчальний посібник [На допомогу слухачам, що здають державні та поточні іспити з адміністративного права]. Київ, 2000. 240 с.

8. Григоришина В.Г. Сучасні технології залучення громадян до прийняття управлінських рішень в органах публічної влади.

9. Електронна демократія: навч. посібник / Н.В. Грицяк, С.Г. Соловйов; за заг. ред. д-ра наук із держ. упр., проф. Н.В. Грицяк. Київ: НАДУ, 2015. 66 с.

10. Звіт про виконання Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки. Група «Реформа публічної адміністрації» Реанімаційного пакету реформ (2018).

11. Константий О.В. Види прав і свобод фізичних осіб, які захищаються в національній системі судового контролю за публічною адміністрацією.

12. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. №30. Ст. 141.

13. Кравченко Т.А. Інноваційні інструменти реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядування в Україні.

14. Мазурик РВ. Поняття правового засобу та його зміст у бюджетному праві. Адміністративне право і процес.

15. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. №996.

16. Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 вересня 2017 р. №649-р. Урядовий кур'єр. 2017. №181.

17. Про схвалення Концепції розвитку електронної демократії в Україні та плану заходів щодо її реалізації: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 8 листопада 2017 р. №797-р. Урядовий кур'єр. 2017. №217.

18. Про схвалення Концепції розвитку цифрової економіки та суспільства України на 2018-2020 роки та затвердження плану заходів щодо її реалізації: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 р. №67-р. Урядовий кур'єр. 2018. №88.

19. Розвиток механізмів електронної участі.

20. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: навчальний посібник. Київ: Атіка, 2007. 624 с.

21. Стратегія реформування державного управління України на період до 2021 р.: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. №474.

22. Уряд хоче запровадити для держслужбовців віртуальні робочі місця.

23. Форми та методи залучення громадян: навч. посібник. Інститут громадянського суспільства / за заг. ред. В. Артеменка. Київ: ІКЦ «Леста», 2007. 248 с.

24. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учеб. пособие / под ред. проф. В.Г. Стрекозова. Москва, 1995. 377 с.

25. Цифрова адженда України - 2020 («Цифровий порядок денний» - 2020): Концептуальні засади (версія 1.0). Першочергові сфери, ініціативи, проекти «цифровізації» України до 2020 року

26. Шкуропацький О.І. Поняття та складові механізму адміністративно-правового регулювання соціального захисту військовослужбовців офіцерського складу Збройних сил України. Правові засади діяльності правоохоронних органів: збірник наук. доп. та повідомл. учасників всеукр. наук. практ. конференції, м. Харків, 20 грудня 2014 р. Харків, 2014. С. 185-188.

27. Юрах В.М. Форми участі громадськості в підвищенні ефективності функціонування органів виконавчої влади. Адміністративне право і процес. 2019. №11. С. 240-244.

28. Юрих В.М. Форми участі громадськості в управлінні державними справами, віднесеними до компетенції органів виконавчої влади. Прикарпатський юридичний вісник. 2018. Випуск 2 (23). Т 3. С. 235-238.

29. Blinova G.O. Legal regulation of the use of state electronic information resources by public administration bodies in the conditions of formation of Ukraine as a digital state. Issues of the state of modern legal education and professional culture of lawyers: collective monograph. Lviv: Liha-Pres, 2019. Pp. 1-27.

30. Recommendation CM/Rec(2009)1 of the Committee of Ministers to member states on electronic democracy (e-democracy) (Adopted by the Committee of Ministers on 18 February 2009 at the 1049th meeting of the Ministers' Deputies).

Размещено на allbest.ru