Принцип своевременности правотворчества: проблемы реализации

Размещено на http://www.allbest.ru

Принцип своевременности правотворчества: проблемы реализации

И.В. Сехин

Аннотация

Статья посвящена проблемам реализации принципа своевременности правотворчества. Обосновываются два аспекта принципа своевременности правотворчества: во-первых, адекватность интенсивности правотворческого процесса временнЫм параметрам формирования потребности общества в правовом регулировании; во-вторых, соблюдение значений интенсивности правотворческого процесса, обеспечивающих минимизацию риска принятия некачественных нормативных правовых актов. На примере федерального законотворчества выделяются актуальные проблемы реализации принципа своевременности правотворчества, выражающиеся в «отставании» правотворческого процесса от формирования потребности общества в правовом регулировании, а также в чрезмерной правотворческой активности уполномоченных органов. В заключение отмечается важность развития технологий правового анализа, позволяющих обеспечить оптимальную интенсивность правотворческого процесса..

Ключевые слова: дополнительное правотворчество; интенсивность правотворчества; качество нормативных правовых актов; нормативный правовой акт; правовое время; правотворчество; пробелы в праве; своевременность правотворчества; экстраординарное правотворчество.

Abstract

The Principle of Timeliness of Law-Making: Problems of Implementation

Ivan V. Sekhin, Legal Advisor, Employment Center of the Kaliningrad Region

The paper is devoted to the problems of implementation of the principle of timeliness of law-making. The author substantiates two aspects of the principle of timeliness of law-making: 1) adequacy of the intensity of the law-making process with regard to the temporal parameters of formation of the need of society for legal regulation; and 2) its compliance with the law-making intensity values ensuring minimization of the risk of adoption of ineffective legal acts. Based on the federal law making, the author identifies current problems of implementation of the principle of timeliness of law-making expressed in the "lag" of the law-making process behind formation of the needs of society for legal regulation, as well as excessive law-making activity of authorized bodies. The author concludes that it is important to develop technologies of legal analysis that ensure optimal intensity of law-making.

Keywords: supplementary law-making; intensity of law-making; quality of normative legal acts; normative legal act; legal time; law-making; gaps in law; timeliness of law-making; extraordinary law-making.

Основная часть

В научной литературе правотворчество определяется как деятельность уполномоченных органов по изданию, изменению или отмене нормативных правовых актов1. В указанном значении правотворчество предстает в качестве завершающего этапа правообразования. Так, в процессе правообразования допустимо выделять две фазы: во-первых, фаза формирования потребности общества в правовом регулировании; во-вторых, фаза разработки нормативных правовых актов и их принятия. Правотворческий процесс может считаться эффективным лишь при минимальном временном разрыве между вышеуказанными фазами правообразования. В противном случае велик риск умножения пробелов в праве. В этой связи необходимо согласиться с мнением специалистов, отмечающих своевременность принятия правотворческих решений в числе фундаментальных принципов правотворчества.

По мнению Ю. А. Кандрашова, «своевременность юридической деятельности представляет собой адекватность ее временных параметров реальной действительности». Из сказанного следует, что реализация принципа своевременности правотворчества предполагает соблюдение определенной степени интенсивности (быстроты, скорости, темпа) правотворческого процесса. Согласно позиции Т. Л. Тениловой, интенсивность (темп) есть «определение скорости деятельности, выполняемой за единицу времени, быстроты ее развития при достижении какого-либо правового результата». Данное утверждение согласуется с точкой зрения П. М. Рабиновича, рассматривающего скорость в правовом регулировании как показатель количества действий, выполняемых за единицу времени.

По нашему мнению, понятия интенсивности (темпа), быстроты, скорости правотворчества в целом равнозначны, поскольку описывают отношение количества принимаемых уполномоченными органами нормативных правовых актов к единице времени.

В то же время своевременность есть оценочно-темпоральное понятие, отражающее не только календарное время, но и устанавливающее, «какие реальные факты, действия в исследуемой ситуации действительно обладают (или обладали) той социальной значимостью, которая зафиксирована в понятии “своевременность”». Относительно правотворческой деятельности таким реальным фактом будет являться объективная потребность общества в правовом регулировании.

Таким образом, принцип своевременности предписывает уполномоченным органам соблюдение таких значений интенсивности правотворчества, при которых обеспечивается предельно возможная синхронность процессов формирования потребности общества в правовом регулировании и принятия соответствующих правотворческих решений. Идеальной реализацией принципа своевременности правотворчества выступает совпадение временных параметров фаз правообразования.

При этом необходимо подчеркнуть, что своевременность правотворчества нельзя противопоставлять принципу тщательности и скрупулезности подготовки нормативных правовых актов. Так, по мнению А. С. Пиголкина, данный принцип означает, что правотворческим органам «следует избегать спешки в работе, принятия скороспелых, непродуманных решений».

Иными словами, интенсификация правотворческого процесса не должна оказывать негативное воздействие на качество нормативных правовых актов. Следует помнить, что каждый нормативный правовой акт есть плод интеллектуальных усилий специалистов в области правотворчества, требующих определенных затрат, главным образом времени, необходимого для сбора и анализа информации о проблеме правового регулирования, а также для выработки эффективного правотворческого решения. Даже если проблема требует незамедлительной реакции, это не освобождает уполномоченные органы от обязанности тщательной и скрупулезной подготовки проекта нормативного правового акта. В противном случае теряется какой-либо смысл форсирования принятия правотворческих решений, поскольку дефектные нормативные правовые акты в скором времени потребуют от уполномоченных органов вновь вернуться к нерешенной проблеме правового регулирования.

Исходя из вышеизложенного, проблемы реализации принципа своевременности правотворчества могут быть выражены как в недостаточной быстроте принятия правотворческих решений, так и в чрезмерно высокой правотворческой активности.

1. «Отставание» правотворчества от формирования потребности общества в правовом регулировании

Исходя из презумпции добросовестности и профессионализма субъектов правотворчества, допустимо предположить, что уполномоченные органы стремятся, насколько это возможно, тщательно и скрупулезно изучить проекты нормативных правовых актов, что приводит к снижению интенсивности правотворческого процесса.

Примером может служить Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции», ставший правовой основой создания в Российской Федерации структурно самостоятельных кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции. Согласно пояснительной записке к законопроекту, данное нововведение позволит обеспечить независимость и самостоятельность судов общей юрисдикции, а также оптимизировать судебную нагрузку11.

Проект указного законодательного акта, внесенный в Государственную Думу РФ в январе 2018 г., был подписан Президентом РФ только в конце июля 2018 г. Таким образом, срок рассмотрения законопроекта составил около полугода. Для сравнения: процедура принятия Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов -- Республики Крым и города федерального значения Севастополя» заняла несколько дней.

По нашему мнению, приведенный пример отражает в целом правильный подход законодателя к реализации принципа своевременности правотворчества. Как уже было отмечено выше, своевременность не есть синоним максимальной быстроты принятия правотворческих решений, данное руководящее начало правотворчества сопряжено с требованием тщательности и скрупулезности подготовки нормативных правовых актов. Таким образом, реализация принципа своевременности правотворчества во всех случаях требует индивидуального подхода к определению степени интенсивности правотворческого процесса.

К сожалению, отечественный законодатель далеко не всегда последователен в соблюдении принципа своевременности правотворчества. Рассмотрим следующий пример. Одним из важных направлений деятельности Государственной Думы РФ седьмого созыва стала ликвидация так называемых «законодательных завалов», то есть рассмотрение законопроектов, перешедших от прежних созывов. По состоянию на октябрь 2016 г. на рассмотрении Государственной Думы РФ находилось 2 020 законопроектов, составляющих «наследие» предыдущих созывов Государственной Думы РФ. В 2017 г. их количество удалось сократить на 74,7 %Иными словами, Государственной Думой РФ седьмого созыва было рассмотрено около 1 510 законопроектов, перешедших от предыдущих созывов Государственной Думы РФ.

При этом интерес представляют итоги рассмотрения указанных законопроектов. Так, по результатам ревизии «законодательных завалов» было принято только 14 % законопроектов, прочие были признаны устаревшими.

Из сказанного следует неутешительный вывод, что на протяжении всего периода своего существования Государственная Дума РФ позволяла себе систематически игнорировать отдельные законодательные инициативы, что привело к накоплению «законодательных завалов» и устареванию значительной части законопроектов. В этой связи остается лишь надеяться, что проблемы правового регулирования, решение которых связывалось с принятием невостребованных законодательных актов, разрешились сами собой и не приобрели более острую форму. По нашему мнению, укоренение в правотворчестве подобных практик не может не вызывать опасений относительно своевременности принятия правотворческих решений.

2. Чрезмерная правотворческая активность

Как отмечает Е. Шульман, последние 20 лет в России наблюдается стабильное сокращение сроков принятия законов. Например, если в 1994 г. среднее время прохождения законопроектами стадий законотворческого процесса составляло 661 день, то в 2012 и 2013 гг. оно составило 182 и 132 дня соответственно. Представленные данные могут быть интерпретированы как свидетельство ориентации отечественного законодателя на своевременность принятия правотворческих решений. В этой связи заслуживает внимания точка зрения Т. В. Кашаниной, определяющей постоянное принятие новых нормативных правовых актов, их пересмотр как эволюционную закономерность права, способность оперативно реагировать на изменяющиеся условия общественной жизни.

В то же время неограниченная интенсификация правотворческого процесса приводит к тому, что уполномоченные органы утрачивают способность обеспечить надлежащий контроль качества нормативных правовых актов. Так, по мнению А. Е. Голодниковой, А. А. Ефремова, Д. В. Соболь, Д. Б. Цыганкова и М. С. Шклярук, сверхвысокая скорость принятия законов -- одна из причин низкого качества федерального законодательства.

Особое опасение специалистов вызывает интенсивность дополнительного правотворчества. Например, как отмечает В. А. Рыбаков, «существует определенный порог частоты изменений законодательства. За его пределами начинает снижаться качество нормативных правовых актов...». Данная позиция получила поддержку Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Давая оценку проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной регистрации недвижимости” и иные законодательные акты Российской Федерации», Совет обратил внимание, что с 2015 по 2018 г. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» 20 раз подвергался точечным изменениям. В этой связи Совет отметил, во-первых, чрезвычайно низкое качество законопроектной работы, предшествующей принятию анализируемого Закона; во-вторых, колоссальный вред, наносимый правопорядку частыми и масштабными изменениями действующего законодательства.

Соглашаясь с представленной точкой зрения, следует все же отметить, что уполномоченные органы в определенных ситуациях вынуждены выбирать между максимальной быстротой принятия правотворческих решений и качеством нормативных правовых актов. Разумеется, трудно спорить с тем, что «законодательство, составленное обдуманно и с полным спокойствием, имеет несомненное преимущество перед мерами, принимаемыми наскоро в разгар кризиса, под неизбежным влиянием событий, вызывающих возбужденное состояние». В то же время, как справедливо отмечают Л. В. Голоскоков и Т. И. Абакумова, в период кризиса правотворческие решения должны приниматься с максимально возможной скоростью. Качество нормативных правовых актов при этом не игнорируется, но уступает приоритет оперативности действий субъектов правотворчества.

Ясно, что подобное экстраординарное (кризисное) правотворчество может осуществляться только при выполнении определенных условий, первое из которых -- наличие реальной необходимости форсированного издания нормативных правовых актов. На практике решение вопроса об оправданности кризисного правотворчества связано с большими трудностями.

Р. З. Рувинский в этой связи приводит весьма удачный пример -- Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”». Особенностью данного Закона стала быстрота его принятия (вся законодательная процедура составила 26 дней), которая, помимо прочего, была обеспечена отступлениями от отдельных положений Регламента Государственной Думы. Например, в нарушение ст. 109 Регламента Государственной Думы, законопроект не направлялся субъектам Российской Федерации ни на одной из стадий законодательного процесса. Конституционный Суд РФ, признавая данный факт, не усмотрел достаточных оснований для признания Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» противоречащим Конституции РФ.

Приведенный пример показывает, сколь сложным является вопрос оценки реальной необходимости игнорирования ограничений (в том числе формальных) интенсивности правотворческого процесса. Думается, ответ на данный вопрос определяется внутренним убеждением субъектов правотворчества.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Неоптимальная интенсивность правотворческого процесса в конечном счете есть симптом гораздо более серьезной проблемы -- утраты связи уполномоченных органов с объективной реальностью общественной жизни.

Субъекты правотворчества никогда не обладают всей полнотой информации о процессах, протекающих в обществе. Например, по мнению Бруно Леони, с точки зрения проблемы «информационного голода» положение законодателя весьма сходно с положением директора предприятия в плановой экономике. При отсутствии непрерывной работы рынка директор в плановой экономике не может знать, какими будут спрос и предложение на производимые его предприятием товары. О «спросе» общества на свой «товар» не может знать и законодатель, по крайней мере с высокой степенью достоверности.

Пассивность правотворческих органов в вопросе ликвидации собственной информационной изоляции приводит к парадоксу, обозначенному Л. В. Голоскоковым как «дефицит права при колоссальном объеме законодательства». Хронические ошибки в выборе целей правового регулирования, вызванные неудовлетворительной информированностью уполномоченных органов, с одной стороны, стимулируют избыточную правотворческую активность, а с другой стороны, увеличивают пробельность права. При таких обстоятельствах исключительно важным представляется развитие юридических технологий, применяемых для целей правового анализа (разработка концепции законопроекта, оценка регулирующего воздействия, оценка фактического воздействия, мониторинг правоприменения)

Заключение

На основании всего вышеизложенного необходимо сделать следующие выводы.

Во-первых, в соответствии с принципом своевременности правотворчества интенсивность правотворческого процесса должна быть адекватна временным параметрам формирования потребности общества в правовом регулировании.

Во-вторых, своевременность правотворческой деятельности предполагает также соблюдение значений интенсивности правотворческого процесса, обеспечивающих издание качественных нормативных правовых актов. Таким образом, принцип своевременности правотворчества выражает баланс между оперативностью принятия правотворческих решений и качеством нормативных правовых актов.

В-третьих, в кризисных ситуациях принцип своевременности правотворчества допускает разумную степень риска снижения качества нормативных правовых актов с целью скорейшего удовлетворения потребности общества в правовом регулировании.

В-четвертых, актуальной проблемой реализации принципа своевременности правотворчества выступает неоптимальная интенсивность правотворческого процесса, сочетающая избыточную интенсивность правотворчества с «отставанием» принятия правотворческих решений от формирования потребности общества в правовом регулировании. Возможным решением обозначенной проблемы может служить улучшение информационного обеспечения правотворческого процесса.

правотворчество общество нормативный

Библиография

1. Голодникова А. Е., Ефремов А. А., Соболь Д. В., Цыганков Д. Б., Шклярук М. С. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего // Доклады ЦСР. -- 2018. -- № 1. -- 193 с.

2. Голоскоков Л. В. О перспективах развития «сетевого» права в России // Правоведение. -- 2006. -- № 3. -- С. 218--230. -- URL: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=1248128#_ftnref2 (дата обращения: 28.10.2019).

3. Голоскоков Л. В., Абакумова Т. И. Фактор времени в правотворческой политике России // Правотворческая политика в современной России : сборник научных трудов по материалам Всероссийского круглого стола. -- Саратов -- Минеральные Воды, 2009. -- С. 37--45.

4. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. Справочник. Ежегодник. 2017 / под ред. А. Д. Жукова. -- М. : Издание Государственной Думы, 2018. -- 280 c. -- URL: http://duma.gov.ru/media/files/5tpLo2YRbN 9MMslbSIe2qs1pD2t1drYw.pdf (дата обращения: 28.10.2019).

5. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право : пособие для студентов. -- СПб. : Сенатская типография, 1911. -- 550 с.

6. Кашанина Т. В. Эволюционные закономерности права // Актуальные проблемы российского права. -- 2017. -- № 12 (85). -- С. 44--53.

7. Кондрашов Ю. А. Фактор времени в юридической деятельности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- Саратов. 2012. -- URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1498157 (дата обращения: 28.10.2019).

8. Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права : учебник для академического бакалавриата. -- 5-е изд., испр. и доп. -- М. : Юрайт, 2019. -- 521 с.

9. Леони Б. Свобода и закон. -- М. : ИРИСЭН, 2008. -- 308 с.

10. Лукьянова В. Ю. Юридические технологии правового анализа // Журнал российского права. -- 2018. -- № 11 (263). -- С. 25 --40.

11. Лупандина О. А. Правотворческий процесс и законодательный процесс: соотношение понятий // Таврический научный обозреватель. -- 2016. -- № 6 (11). -- С. 106--112.

12. Мазуренко А. П. Правотворческая политика: понятие и соотношение со смежными юридическими категориями // Государство и право. -- 2010. -- № 4. -- С. 12--20.

13. Пиголкин А. С. Общая теория права. -- М., 1995. -- 384 с.

14. Рабинович П. М. Время в правовом регулировании: философско- юридические аспекты // Правоведение. -- 1990. -- № 3. -- С. 19 --27. -- URL: http://law.edu.ru/article/article.asp?articleID=156588 (дата обращения: 28.10.2019).

15. Рувинский Р. З. Законотворчество в условиях современных политических кризисов: тенденции, риски, стратегия // Юридическая техника. -- 2015. -- № 9. -- С. 638--643.

16. Рыбаков В. А. Правотворчество в переходный период развития права // Юридическая техника. -- 2015. -- № 9. -- С. 652 --657. -- URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravotvorchestvo-v-perehodnyy- period-razvitiya-prava (дата обращения: 28.10.2019).

17. Тенилова Т. Л. Время в праве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- Н. Новгород, 1999. -- 32 с. -- URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=86809 (дата обращения: 28.10.2019).

18. Шульман Е. Законотворчество как политический процесс. -- М., 2014. -- 184 с. -- URL: http://msps.su/ files/2014/12/SCHULMAN_WerRAB.pdf (дата обращения: 28.10.2019).

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Golodnikova A. E., Efremov A. A., Sobol' D. V., Cygankov D. B., Shklyaruk M. S. Regulyatornaya politika v Rossii: osnovnye tendencii i arhitektura budushchego // Doklady CSR. -- 2018. -- № 1. -- 193 s.

2. Goloskokov L. V. O perspektivah razvitiya «setevogo» prava v Rossii // Pravovedenie. -- 2006. -- № 3. -- S. 218--230. -- URL: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=1248128#_ftnref2 (data obrashcheniya: 28.10.2019).

3. Goloskokov L. V., Abakumova T. I. Faktor vremeni v pravotvorcheskoj politike Rossii // Pravotvorcheskaya politika v sovremennoj Rossii : sbornik nauchnyh trudov po materialam Vserossijskogo kruglogo stola. -- Saratov -- Mineral'nye Vody, 2009. -- S. 37--45.

4. Gosudarstvennaya Duma Federal'nogo sobraniya Rossijskoj Federacii. Osnovnye itogi deyatel'nosti. Spravochnik. Ezhegodnik. 2017 / pod red. A. D. Zhukova. -- M. : Izdanie Gosudarstvennoj Dumy, 2018. -- 280 c. -- URL: http://duma.gov.ru/media/files/5tpLo2YRbN 9MMslbSIe2qs1pD2t1drYw.pdf (data obrashcheniya: 28.10.2019).

5. Deryuzhinskij V. F. Policejskoe pravo : posobie dlya studentov. -- SPb. : Senatskaya tipografiya, 1911. -- 550

6. Kashanina T. V. Evolyucionnye zakonomernosti prava // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. -- 2017. -- № 12 (85). -- S. 44--53.

7. Kondrashov Yu. A. Faktor vremeni v yuridicheskoj deyatel'nosti : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. -- Saratov. 2012. -- URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1498157 (data obrashcheniya: 28.10.2019).

8. Lazarev V. V., Lipen' S. V. Teoriya gosudarstva i prava : uchebnik dlya akademicheskogo bakalavriata. -- 5-e izd., ispr. i dop. -- M. : Yurajt, 2019. -- 521 s.

9. Leoni B. Svoboda i zakon. -- M. : IRISEN, 2008. -- 308 s.

10. Luk'yanova V. Yu. Yuridicheskie tekhnologii pravovogo analiza // Zhurnal rossijskogo prava. -- 2018. -- № 11 (263). -- S. 25 --40.

11. Lupandina O. A. Pravotvorcheskij process i zakonodatel'nyj process: sootnoshenie ponyatij // Tavricheskij nauchnyj obozrevatel'. -- 2016. -- № 6 (11). -- S. 106--112.

12. Mazurenko A. P. Pravotvorcheskaya politika: ponyatie i sootnoshenie so smezhnymi yuridicheskimi kategoriyami // Gosudarstvo i pravo. -- 2010. -- № 4. -- S. 12--20.

13. Pigolkin A. S. Obshchaya teoriya prava. -- M., 1995. -- 384 s.

14. Rabinovich P. M. Vremya v pravovom regulirovanii: filosofsko- yuridicheskie aspekty // Pravovedenie. -- 1990. -- № 3. -- S. 19 --27. -- URL: http://law.edu.ru/article/article.asp?articleID=156588 (data obrashcheniya: 28.10.2019).

15. Ruvinskij R. Z. Zakonotvorchestvo v usloviyah sovremennyh politicheskih krizisov: tendencii, riski, strategiya // Yuridicheskaya tekhnika. -- 2015. -- № 9. -- S. 638--643. -- (data obrashcheniya: 28.10.2019).

16. Rybakov V. A. Pravotvorchestvo v perekhodnyj period razvitiya prava // Yuridicheskaya tekhnika. -- 2015. -- № 9. -- S. 652 --657. (data obrashcheniya: 28.10.2019).

17. Tenilova T. L. Vremya v prave : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. -- N. Novgorod, 1999. -- 32 s. -- URL: http:// law.edu.ru/book/book.asp?bookID=86809 (data obrashcheniya: 28.10.2019).

18. Shul'man E. Zakonotvorchestvo kak politicheskij process. -- M., 2014. -- 184 s. -- URL: http://msps.su/ files/2014/12/SCHULMAN_WerRAB.pdf (data obrashcheniya: 28.10.2019).

Размещено на Allbest.ru