Сравнительный анализ социальных кодексов субъектов Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru

Сравнительный анализ социальных кодексов субъектов Российской Федерации

В.В. Литвинова Литвинова Вероника Владленовна, младший научный сотрудник Научно-исследовательского финансо-вого института

Аннотация

Сегодняшняя система социальной поддержки населения регулируется большим числом федеральных и региональных нормативных правовых актов, принятых на протяжении последних 25 лет. Это создает как существенные проблемы для получателей помощи (не позволяет быстро ориентироваться, на какие меры социальной поддержки и при каких условиях они имеют право), так и определенные сложности для самих органов власти.

За время существования и развития правового поля в сфере социальной поддержки изменилась не просто терминология, но и сами принципы и подходы к социальной защите. Существует объективная необходимость в систематизации имеющегося законодательства. Субъекты Российской Федерации пошли по пути кодификации: уже приняты социальные кодексы Астраханской, Белгородской, Волгоградской, Ленинградской, Омской, Ярославской областей и города Санкт-Петербург.

В статье приводится сравнение социальных кодексов регионов России по шести критериям: основные понятия, цели и задачи кодекса, принципы социального законодательства, структура кодекса, наличие формул расчетов в тексте кодекса, ограничение действия во времени. По итогам анализа даны рекомендации субъектам Российской Федерации по кодификации социального законодательства.

Ключевые слова: социальная поддержка, социальная помощь, право социального обеспечения, систематизация, кодификация, Социальный кодекс, нормы права, регионы России, субъекты Российской Федерации.

Отсутствие системности при принятии нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения привело к тому, что региональное законодательство стало объемным и при этом фрагментарным.

Возникает необходимость кодификации существующих норм на уровне субъектов Российской Федерации и в будущем на основании полученного опыта -- на федеральном уровне. Если кодификация в должной мере будет ориентирована на граждан, то сможет упростить и качественно улучшить процесс восприятия и исполнения ими законодательства о социальном обеспечении Федорова Т. Ю., Дьяченко Г. А. К вопросу о кодификации отрасли права социального обеспечения Рос-сии // Актуальные вопросы политики и права. 2016. № 4 (23).. социальный законодательство право российский

Кодификация -- это способ систематизации, при котором имеет место как внутренняя, так и внешняя переработка действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта ПавленкоД. С. Проблемы кодификации права социального обеспечения в России // Молодой ученый. 2016. № 6. С. 95--96..

В результате кодификации осуществляются изменение и обновление нормативного материала и создается кодифицированный акт (кодекс, кодифицированный закон, устав, регламент, положение), содержащий в систематизированном виде все либо большую часть норм Луценко Е. С. Систематизация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Про-блемы права. 2012. № 5. С. 49--58..

Цель социального кодекса -- объединить в одном документе различные правовые нормы, регулирующие отношения по социальному обеспечению граждан в целях удобства их восприятия и использования Право социального обеспечения России / под ред. Э. Г. Тучковой. 2-е изд. М. : Проспект, 2016. 448 с..

Сравним принятые социальные кодексы по следующим критериям:

— основные понятия;

— цели и задачи кодекса;

— принципы социального законодательства;

— структура кодекса;

— наличие формул расчетов в тексте кодекса;

— ограничение действия во времени.

Для этого рассмотрим следующие нормативные правовые акты:

1) Закон Белгородской области от 28.12.2004 № 165 (ред. от 21.12.2017) «Социальный кодекс Белгородской области» Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2005. № 65.;

2) Закон Омской области от 04.07.2008 № 1061- ОЗ (ред. от 22.12.2017) «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» Омский вестник. 2008. № 73.;

3) Закон Ярославской области от 19.12.2008 № 65-з (ред. от 15.06.2017) «Социальный кодекс Ярославской области» Губернские вести. 2008. № 116.;

4) Закон Санкт-Петербурга от 22.11.2011 № 728132 (ред. от 21.12.2017) «Социальный кодекс Санкт-Петербурга» Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2011. № 41.;

5) Закон Волгоградской области от 31.12.2015 № 246-ОД (ред. от 25.12.2017) «Социальный кодекс Волгоградской области» Официальный интернет-портал правовой информации. 2016. URL: http://publication.pravo.gov.ru/ Document/View/3400201601040034.;

6) Закон Астраханской области № 85/2016-ОЗ от 22.12.2016 (ред. от 12.12.2017) «О мерах социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан в Астраханской области» Официальный интернет-портал правовой информации органов государственной власти Астраханской области. 2016. № 52. URL: http://pravo-astrobl.ru/document/document-0002201612230002.;

7) Областной закон Ленинградской области от 17.11.2017 № 72-оз «Социальный кодекс Ленинградской области» Официальный интернет-портал правовой информации. 2017. URL: http://publication.pravo.gov.ru/ Document/View/4700201711200003..

Как видим, Белгородская область приняла Социальный кодекс в 2004 г., далее документ одобрили Омская и Ярославская области -- в 2008 г., Санкт-Петербург принял кодекс в 2011 г., Волгоградская область -- в конце 2015 г., Астраханская область -- в конце 2016 г. и, наконец, Ленинградская область одобрила документ в ноябре 2017 г.

Стоит также отметить, что все регионы регулярно вносят изменения в свои кодексы.

Основные понятия

В Белгородской и Волгоградской областях в структуре кодексов нет раздела об основных понятиях, используемых в документах, однако определения есть в тексте кодексов. В кодексе Ленинградской области 14 понятий, в Омской области -- 7 понятий. В Астраханской области 5 понятий. В Социальном кодексе Санкт-Петербурга 17 понятий, в том числе «социальная поддержка», «социальная помощь», «малообеспеченная семья». В Ярославской области наиболее обширная система основных понятий -- их 18. При этом рассматриваются такие основополагающие понятия, как «социальный контракт», «нетрудоспособность», «социальное обеспечение». Стоит отметить большое разнообразие понятий, к которым даются определения. Совпадают в социальных кодексах только 7 понятий: «социальная поддержка», «меры социальной поддержки», «денежная выплата (пособие)», «денежная компенсация», «семья», «многодетная семья», «нетрудоспособные члены семьи» (табл. 1).

В Омской области денежные выплаты предоставляются «в качестве компенсации стоимости дополнительных материальных благ, необходимых гражданину в связи с его возрастом, состоянием здоровья или по иным причинам» Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан. П. 2 ст. 3., в Ленинградской и Ярославской областях денежные выплаты предоставляются «на безвозмездной и безвозвратной основе по основаниям и в размерах, установленных Социальным кодексом» Социальный кодекс Ленинградской области. Ст. 3.1 ; Социальный кодекс Ярославской области. Ст. 5.. В Белгородской области ежемесячная денежная выплата предоставляется «в качестве компенсации дополнительных товаров, работ или услуг, необходимых гражданину в связи с его возрастом, состоянием здоровья или по иным причинам» Социальный кодекс Белгородской области. П. 1 ст. 12..

В Ленинградской и Ярославской областях денежная компенсация -- это средства областного бюджета, в Омской области есть определение компенсации как меры социальной поддержки. Во всех трех определениях делается акцент на полное или частичное возмещение стоимости оплаченных или подлежащих оплате гражданином товаров, работ, услуг.

В социальных кодексах Астраханской, Белгородской, Ленинградской областей и Санкт-Петербурга есть определение многодетной семьи. Определение Ленинградской области: «Многодетная семья -- это семья (единственный родитель), имеющая (имеющий) трех и более несовершеннолетних детей» Социальный кодекс Ленинградской области. Ст. 3.1.. В Астраханской и Волгоградской областях определение распространяется на лиц, не достигших возраста 23 лет, обучающихся в общеобразовательных организациях, в профессиональных образовательных организациях или образовательных организациях высшего образования по очной форме обучения. В Санкт-Петербурге отдельный акцент сделан на усыновленных, находящихся под опекой (попечительством) детей. В Белгородской области под многодетной семьей понимается «семья, состоящая из двух родителей, находящихся в зарегистрированном браке, либо одного из родителей, являющихся гражданами Российской Федерации, имеющих трех и более детей в возрасте до 18 лет, а также достигших 18 лет и обучающихся в образовательных организациях среднего общего, среднего профессионального или высшего образования по очной форме обучения в возрасте до 23 лет» Социальный кодекс Белгородской области. Ст. 63..

Таблица 1

Основные понятия в социальных кодексах регионов России

* В Белгородской и Волгоградской областях в структуре кодексов нет раздела об основных понятиях.

В Социальных кодексах Ленинградской и Ярославской областей приводится определение нетрудоспособных членов семьи. В целом эти определения аналогичны, однако определение Ленинградской области более расширенное, в нем подробно расписаны категории нетрудоспособных членов семьи: дети в возрасте до 18 лет; лица, не достигшие возраста 23 лет и обучающиеся по очной форме по основным образовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, -- до окончания ими такого обучения; женщины старше 55 лет; мужчины старше 60 лет, инвалиды. Определение социальной поддержки в Социальном кодексе Санкт-Петербурга следующее: «Социальная поддержка -- система мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки, обеспечивающих социальные гарантии отдельным категориям граждан, устанавливаемых законами Санкт-Петербурга, за исключением пенсионного обеспечения, и предоставляемых исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга за счет средств бюджета Санкт-Петербурга в виде денежных выплат или натуральной помощи, а также финансирования расходов, связанных с предоставлением услуг, товаров, в соответствии с Социальным кодексом Санкт-Петербурга с целью повышения качества жизни отдельных категорий граждан» Социальный кодекс Санкт-Петербурга. Ст. 2..

В Ярославской области перечисляются виды социальной поддержки, предоставляемые гражданам, -- социальные услуги, денежные компенсации, денежные выплаты. Определение Ленинградской области наиболее нейтральное, социальная поддержка рассматривается в нем как «система мер, обеспечивающих социальные гарантии отдельным категориям граждан за счет средств областного бюджета» Социальный кодекс Ленинградской области. Ст. 3.1.. Понятие семьи представлено в Санкт-Петербурге и Астраханской области. Причем в Санкт-Петербурге -- несколько определений. В других регионах понятие семьи не представлено. Так, в кодексе Санкт-Петербурга используется три понятия семьи:

-- в целях материальной помощи в трудной жизненной ситуации (гл. 33-5): «Семья -- граждане, являющиеся родителями (единственным родителем) несовершеннолетних детей (несовершеннолетнего ребенка), и их несовершеннолетние дети (несовершеннолетний ребенок), в том числе совместно проживающие с ними пасынки и падчерицы, или граждане, состоящие в браке и не имеющие несовершеннолетних детей»;

— в целях социальной поддержки семей, имеющих детей (гл. 5): «Семья -- граждане, являющиеся законными представителями детей, и дети, совместно проживающие с ними и ведущие общее хозяйство»;

— в целях социальной поддержки отдельных категорий граждан (гл. 14): «Семья -- лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство».

В Астраханской области используется одно понятие семьи, где под семьей понимаются:

а)лица, связанные родством и (или) свойством, к которым относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные;

б)родитель (усыновитель), не состоящий в браке, и совместно проживающий с ним его ребенок (дети), в том числе усыновленный (усыновленные) Закон Астраханской области № 85/2016-ОЗ от 22.12.2016 (ред. от 12.12.2017) «О мерах социальной под-держки и социальной помощи отдельным категориям граждан в Астраханской области». П. 1 ч. 1 ст. 2 6..

Это понятие дано в общей части Социального кодекса как единое для всех мер социальной поддержки.

Цели и задачи кодекса

Прописаны только в кодексе Омской области, в остальных регионах их нет. Социальный кодекс Омской области принят в целях обеспечения реализации прав граждан, проживающих на территории Омской области, на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты населения, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие граждан, возможность широкого выбора гражданами предоставляемых социальных благ, снижение социального неравенства и предотвращение социального иждивенчества Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан. Преамбула..

Принципы социального законодательства

Данные принципы определены в кодексах Белгородской области, Ярославской области, Санкт-Петербурга:

— Белгородская область: принципы верховенства прав и свобод человека и гражданина, обеспечения экономической безопасности государства, разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

— Ярославская область: принципы доступности социального обеспечения и предоставления равных возможностей по его получению; приоритетности социального обеспечения отдельных категорий граждан; добровольности участия граждан в социальных правоотношениях; гарантированности прав граждан, участвующих в социальных правоотношениях; многообразия и дифференцированности видов и размеров социального обеспечения; конфиденциальности предоставления социального обеспечения.

-- Санкт-Петербург: принципы адресности; сохранения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан и постоянного его повышения; заявительного порядка их предоставления; доступности; равенства прав граждан, имеющих право на их получение; конфиденциальности.

Структура кодекса

Первый раздел (глава) представляет собой общие или основные положения. Последние разделы (главы) в четырех регионах -- это заключительные и переходные положения. В целом структура кодекса состоит из общей и особенной частей. В Омской области разделы кодекса так и называются. В таблице 2 представлено количество структурных элементов (разделов, глав, статей) социальных кодексов регионов России.

Таблица 2 Количество структурных элементов в кодексах

В структуре кодексов часто выделяют в отдельный раздел социальную помощь, государственную социальную помощь. Из семи регионов, имеющих социальные кодексы, социальная помощь представлена в пяти. В одном регионе (Ярославская область) представлены социальные услуги социального обслуживания (табл. 3).

Таблица 3

Структура социальных кодексов регионов России

Наличие формул в тексте кодекса

В Белгородской, Волгоградской, Астраханской и Ярославской областях формулы в тексте кодексов не представлены. В Ленинградской области представлены формулы расчета среднедушевого денежного дохода члена семьи (среднего денежного дохода одиноко проживающего гражданина) -- ст. 1.7, ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт -- ст. 10.2, ежемесячной денежной выплаты на уплату взноса на капитальный ремонт -- ст. 10.3.

В Омской области представлена формула ежемесячного денежного вознаграждения за осуществление обязанностей по договору о приемной семье приемным родителям (приемному родителю) -- ст. 42.

В Санкт-Петербурге представлена формула размера денежной компенсации расходов, связанных с оплатой коммунальных услуг -- ст. 114-9.

Ограничение действия положений кодекса во времени

Применяется только в Белгородской и Ярославской областях. Согласно ст. 4 Социального кодекса Белгородской области акты законодательства Белгородской области о предоставлении мер социальной защиты применяются к отношениям, возникшим не ранее чем через 10 дней со дня их официального опубликования. В случае когда актами вводятся дополнительные меры социальной защиты либо увеличивается объем уже предоставленных мер социальной защиты, они могут применяться к более ранним отношениям.

При принятии актов законодательства Белгородской области, направленных на отмену предоставленных мер социальной защиты либо на уменьшение их объема гражданам, пользующимся указанными мерами социальной защиты, должна быть предоставлена возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям.

В Ярославской области (ст. 3 Социального кодекса) акты социального законодательства применяются к правоотношениям, возникшим после их вступления в силу. Однако есть случаи, когда действие актов социального законодательства может быть распространено на правоотношения, возникшие до их вступления в силу. Это, например: 1) установление новых мер социальной поддержки, видов социального обслуживания или социальной помощи либо увеличения их размера; 2) введение новых категорий граждан, имеющих право на получение социальной поддержки, социального обслуживания или социальной помощи либо их расширения.

Заключение

Поскольку тема социальных кодексов относительно новая, по ней практически нет доктринальных источников.

В качестве примера можно привести книгу под редакцией Э.Г. Тучковой Право социального обеспечения России / под ред. Э. Г. Тучковой. 2-е изд. М. : Проспект, 2016. 448 с., в которой дается положительная оценка принятых субъектами Российской Федерации социальных кодексов. Авторы отмечают, что такие нормативные правовые акты обеспечивают единство законодательства, система которого становится более доступной для населения.

По результатам анализа можно дать рекомендации субъектам Российской Федерации, которые собираются разрабатывать и принимать социальные кодексы.

Целесообразно указать цели и задачи кодекса, при этом можно ориентироваться на приведенную формулировку Омской области. Принципы социального законодательства также необходимо прописывать в кодексе, при этом можно ориентироваться на Белгородскую, Ярославскую области и Санкт-Петербург. Во избежание разночтений рекомендуется также указывать формулы расчета там, где это возможно, а также установить ограничение действия положений кодекса во времени.

Наиболее оптимальная структура кодекса следующая:

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. Социальная поддержка граждан, имеющих детей.

Глава 3. Меры социальной поддержки ветеранов, военнослужащих и членов семей военнослужащих.

Глава 4. Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа).

Глава 5. Меры социальной поддержки иных категорий граждан.

Глава 6. Государственная социальная помощь.

Глава 7. Заключительные и переходные положения.

Кроме того, в социальных кодексах рекомендуется прописать следующие понятия: «социальная поддержка», «мера социальной поддержки», «денежная выплата», «денежная компенсация», «семья», «многодетная семья», «одинокий родитель», «нетрудоспособные члены семьи». При этом можно ориентироваться на формулировки, приведенные в статье.

Библиография

1. Андреева Е. И., Бычков Д. Г., Феоктистова О. А. Региональные подходы к оптимизации системы мер социальной поддержки // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. -- 2016. -- № 5. -- С. 25--36.

2. Андреева Е. И., Бычков Д. Г. Внедрение универсального (единого) пособия по бедности: сколько стоит переход // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. -- 2016. -- № 6. -- С. 71--80.

3. Васильева Ю. В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы : дис. ... д-ра юрид. наук. -- М., 2010. -- 402 с.

4. Луценко Е. С. Систематизация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Проблемы права. -- 2012. -- № 5. -- С. 49--58.

5. Павленко Д. С. Проблемы кодификации права социального обеспечения в России // Молодой ученый. -- 2016. -- № 6. -- С. 95--96.

6. Право социального обеспечения России / под ред. Э. Г. Тучковой. -- 2-е изд. -- М. : Проспект, 2016. -- 448 с.

7. Федорова Т. Ю., Дьяченко Г. А. К вопросу о кодификации отрасли права социального обеспечения России // Актуальные вопросы политики и права. -- 2016. -- № 4 (23).

Abstract

Comparative analysis of social codes of constituent entities of the russian federation

Litvinova Veronika Vladlenovna, Junior Researcher of the Research Financial Institute

The current system of social support for the population is regulated by a large number of federal and regional regulatory legal acts adopted over the past 25 years. This creates both significant problems for beneficiaries (does not allow to quickly focus on what measures of social support and under what conditions they are entitled), as well as certain difficulties for the authorities themselves.

During the existence and development of the legal field in the field of social support, not only the terminology has changed, but also the principles and approaches to social protection. There is an objective need to systematize the existing legislation. The subjects of the Russian Federation took the path of codification: Social codes of the Astrakhan, Belgorod, Volgograd, Leningrad, Omsk, Yaroslavl regions and the city of St. Petersburg have already been adopted.

The article provides a comparison of the social codes of the regions of Russia according to six criteria: basic concepts, goals and objectives of the code, principles of social legislation, the structure of the code, the presence of formulas for calculations in the text of the code, the limitation of action in time Following the analysis, recommendations were made to the constituent entities of the Russian Federation on the codification of social legislation.

Keywords: social support, social assistance, social security law, systematization, codification, Social Code, legal norms, regions of Russia, consituent entities of the Russian Federation.

References (transliteration)

1. Andreeva E. I., Bychkov D. G., Feoktistova O. A. Regional'nye podkhody k optimizatsii sistemy mer sotsial'noy podderzhki // Nauchno-issledovatel'skiy finansoviy institut. Finansoviy zhurnal. -- 2016. -- № 5. -- S. 25--36.

2. Andreeva E. I., Bychkov D. G. Vnedrenie universal'nogo (edinogo) posobiya po bednosti: skol'ko stoit perekhod // Nauchno-issledovatel'skiy finansoviy institut. Finansoviy zhurnal. -- 2016. -- № 6. -- S. 71--80.

3. Vasil'eva Yu. V. Kodifikatsiya rossiyskogo zakonodatel'stva o sotsial'nom obespechenii: teoreticheskie i prakticheskie problemy : dis. ... d-ra yurid. nauk. -- M., 2010. -- 402 s.

4. Lutsenko E. S. Sistematizatsiya normativnykh pravovykh aktov sub”ektov Rossiyskoy Federatsii // Problemy prava. -- 2012. -- N2 5. -- S. 49--58.

5. Pavlenko D. S. Problemy kodifikatsii prava sotsial'nogo obespecheniya v Rossii // Molodoy ucheniy. -- 2016. -- № 6. -- S. 95--96.

6. Pravo sotsial'nogo obespecheniya Rossii / pod red. E. G. Tuchkovoy. -- 2-e izd. -- M. : Prospekt, 2016. -- 448 s.

7. Fedorova T. Yu., D'yachenko G. A. K voprosu o kodifikatsii otrasli prava sotsial'nogo obespecheniya Rossii // Aktual'nye voprosy politiki i prava. -- 2016. -- № 4 (23).

Размещено на Allbest.ru