Международная защита прав экологических мигрантов: деятельность органов, программ и агентств системы ООН

Аннотация

В статье проводится анализ работы органов, программ и агенств системы ООН в решении проблемы защиты прав экологических мигрантов, демонстрируется, как на международном уровне происходит постепенное признание того, что в условиях изменения климата необходимо осуществлять защиту прав лиц, вынужденных мигрировать в более безопасные и пригодные для проживания районы и местности (экологических мигрантов). Несмотря на то, что изменение климата не было признано в качестве фактора, непосредственно влияющего на миграцию, и пока оно рассматривается только во взаимосвязи с другими причинами (экономическими, политическими, социальными и др.), в настоящее время органами, программами и агентствами системы ООН параллельно ведется работа по изучению и признанию негативного влияния изменения климата на полноценное пользование человеком своими правами. Автор высказывает предположение, что подобная работа системы ООН поможет сформировать и закрепить международно-правовой статус экологических мигрантов и впоследствии решить проблему экологической миграции населения.

Ключевые слова: экологические мигранты; изменение климата; права экологических мигрантов; права человека; Генеральная Ассамблея ООН; Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Совет по правам человека ООН, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Международная организация по миграции, международное право.

E. Yu. Markova, Post-graduate Student of the Department of International Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Legal Adviser of the Ashen Law Group Law Firm (Chicago, USA)

The article examines and analyzes the work of the UN Organs, Programmes and Agencies in solving the problem of protecting the rights of environmental migrants. It demonstrates the gradual recognition at the international level of the fact that it is necessary to protect the rights of people forced to migrate to safe and habitable areas in conditions of climate change (the rights of environmental migrants). Despite the fact that climate change has not been recognized as a factor directly influencing migration and that the climate change is considered only in conjunction with other causes (economic, political, social, etc.), the UN Organs, Programmes and Agencies are working on research and recognition of the negative impact of the climate change on the full enjoyment of human rights. The author suggests that such work of the UN system will help to form and consolidate the international legal status of environmental migrants and subsequently to solve the problem of the environmental migration.

Keywords: environmental migrants; climate change; the rights of environmental migrants; human rights; UN General Assembly; UN High Commissioner for Refugees; UN Human Rights Council; The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights; International Organization for Migration; international law.

Международное сообщество выражает обеспокоенность относительно возрастающего количества и увеличивающейся интенсивности экологических проблем и признает, что изменение климата представляет прямую угрозу полному и эффективному пользованию правами человека. Негативные последствия изменения климата могут быть настолько разрушительными, что целые государства или их отдельные территории могут стать непригодными для проживания. Такие последствия изменения климата в большей степени затрагивают малые островные государства и страны, расположенные низко по отношению к уровню моря, которым грозит полное исчезновение при повышении уровня воды в Мировом океане, а их население столкнется с необходимостью мигрировать в безопасные и пригодные для проживания районы и местности.

Однако в настоящее время отсутствует соответствующая международно-правовая база по вопросу защиты прав экологических мигрантов, как и какая-либо международная организация, мандат которой прямо предусматривал бы оказание защиты прав данной категории лиц. Тем не менее отдельные органы, программы и агенства системы ООН вносят существенный вклад в развитие международноправовой базы по данному вопросу, а в некоторых случаях оказывают помощь экологическим мигрантам на индивидуальной основе (ad hoc).

Генеральная Ассамблея ООН (ГА ООН) признает, что проблема изменения климата является общей проблемой всего человечества , и отмечает, что последствия изменения климата представляют серьезную угрозу «для устойчивого развития малых островных развивающихся государств, что последствия изменения климата могут поставить под угрозу само существование некоторых из них».

В 2009 г. ГА ООН приняла Резолюцию 63/281 «Изменение климата и его возможные последствия для безопасности», в ходе рассмотрения которой малые островные развивающиеся государства Тихоокеанского региона заявили, что повышение уровня воды в Мировом океане представляет опасность для их суверенитета, безопасности и территориальной целостности. В проекте резолюции говорилось, что негативное влияние изменения климата может стать катализатором, вынуждающим население к переселению, что изменение климата несет угрозу территориальной целостности и суверенитету отдельных государств. Однако в финальном варианте резолюции лишь прозвучал призыв в адрес органов системы ООН активизировать усилия по рассмотрению и решению проблемы изменения климата, принимая во внимание возможные последствия для безопасности.

Позже ГА ООН отметила, что «изменение климата и повышение уровня моря по-прежнему представляют большую опасность для малых островных развивающихся государств и их усилий по обеспечению устойчивого развития, а для некоторых представляют самую серьезную угрозу их выживанию и жизнеспособности».

В Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. признается, что «одной из наиболее серьезных проблем нашего времени является изменение климата», и в качестве одной из целей было провозглашено «принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями» .

В 2016 г. ГА ООН приняла Нью-Йоркскую декларацию о беженцах и мигрантах¹¹ (далее -- Нью-Йоркская декларация), направленную на решение проблемы перемещения больших групп беженцев, мигрантов и на защиту их прав человека. В Декларации отмечается, что миграция происходит по разным причинам (в поисках экономических возможностей, в стремлении избежать вооруженные конфликты, по причине преследования или в силу экологических факторов), однако «перемещение многих людей в действительности вызвано сочетанием этих причин». Нью-Йоркская декларация положила начало работе над Глобальным договором о безопасной, упорядоченной и легальной миграции (Глобальный договор о миграции) и Глобальным договором о беженцах, принятыми резолюциями ГА ООН в 2018 г., которые представляют собой механизмы сотрудничества государств в решении проблемы массового перемещения, поиска способа взаимодействия с другими государствами в распределении бремени ответственности за беженцев и мигрантов.

Таким образом, ГА ООН признает, что неблагоприятные последствия изменения климата являются причиной перемещения населения, но в сочетании с другими факторами. Генеральная Ассамлблея ООН внесла значительный вклад в решение проблемы экологических мигрантов благодаря принятию Нью-Йоркской декларации и Глобальных договоров, которые создают необходимую предпосылку для дальнейшей работы всего международного сообщества в решении вопроса защиты прав экологических мигрантов и для формирования международно-правового статуса данной категории лиц.

В 90-х гг прошлого столетия Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) впервые начало работать над проблемой экологической миграции. Оказывая помощь экологическим мигрантам, УВКБ ООН «действует не в рамках своего мандата, а по просьбе Генерального секретаря ООН». УВКБ ООН также осуществляет оперативное реагирование при чрезвычайных ситуациях. С 1993 по 2017 г. УВКБ ООН предоставило помощь в 43 случаях стихийных бедствий и катастроф. По данным Центра мониторинга за внутренним перемещением, в 2018 г. было зарегистрировано 17,2 млн новых случаев внутреннего перемещения, связанных со стихийными бедствиями.

УВКБ ООН является постоянным приглашенным в Руководящую группу Платформы по вопросу о перемещении в результате стихийных бедствий в рамках Инициативы Нансена по трансграничному перемещению в случае стихийных бедствий. А совместно с Джорджтаунским университетом и другими партнерами УВКБ ООН разработало Руководство по планируемому переселению, чтобы защитить лиц от стихийных бедствий и изменения климата при соблюдении их прав человека.

УВКБ ООН обладает опытом оказания помощи экологическим мигрантам, а также необходимыми для этого кадровыми, техническими и иными ресурсами, однако Управление уже сейчас несет ответственность приблизительно за 20 млн беженцев. Возложение ответственности по защите экологических мигрантов приведет к его перегруженности и неспособности надлежащим образом оказывать помощь и защиту даже тем, защита кого непосредственно входит в его компетенцию.

В 2006 г. после реформирования механизма ООН по защите прав человека был учрежден международный правозащитный орган -- Совет по правам человека ООН (СПЧ ООН). В 2007 г малые островные развивающиеся государства в ходе принятия Малайской декларации о человеческом измерении в глобальном изменении климата, ставшей первым международным документом, прямо подчеркивающим, что «изменение климата имеет явное и непосредственное влияние на полную реализацию человеком своих прав», обратились к СПЧ ООН с просьбой провести обсуждение на тему изменения климата и прав человека.

В 2008 г. СПЧ ООН провел обсуждение на данную тему и принял Резолюцию 7/23 СПЧ от 28 марта 2008 г. «Права человека и изменение климата», в которой было признано, что «изменение климата создает непосредственную и далеко идущую угрозу для людей и общин во всем мире и имеет последствия для полного осуществления прав человека». В 2009 г СПЧ ООН принял вторую Резолюцию 10/4 «Права человека и изменение климата», в которой государства признали

наличие четкой связи между изменением климата и отдельными правами человека, «включая, среди прочего, право на жизнь, право на достаточное питание, право на наивысший достижимый уровень здоровья, право на достаточное жилье, право на самоопределение и обязательства по правам человека, связанные с доступом к питьевой воде и санитарии» (§ 8).

В вопросе изучения влияния изменения климата на процесс миграции важную роль играет специальный докладчик по вопросу о правах человека мигрантов, целью работы которого является изучение путей и средств преодоления существующих препятствий для полной и действенной защиты прав мигрантов. Бывший специальный докладчик по вопросу о правах человека мигрантов, Хорхе А. Бустаманте, в своем заключительном докладе Совету A/HRC/17/33 от 21 марта 2011 г. отметил возрастающую роль изменения климата и его влияние на перемещение людей, рекомендовал провести исследование, посвященное воздействию экологических и климатических изменений на мобильность человека.

Позже бывший специальный докладчик по вопросу о правах человека мигрантов, Франсуа Крепо, в своем докладе ГА ООН «Поощрение и защита прав человека: вопросы прав человека, включая альтернативные подходы в деле содействия эффективному осуществлению прав человека и основных свобод» A/67/299 от 13 сентября 2012 г. посвятил отдельный раздел влиянию изменения климата на миграцию и призвал государства признать, что «стратегии планируемой и поощряемой миграции являются законными механизмами решения проблем, способными помочь отдельным лицам, группам лиц и общинам справиться с уязвимостью». Им также были предложены рекомендации государствам для разработки мер реагирования на потребности экологических мигрантов, в частности было предложено разработать и осуществить региональную миграционную стратегию и политику, с тем чтобы облегчить экологическую миграцию, «в том числе путем согласования, заключения и осуществления региональных соглашений о миграции» (§ 93 (f)).

Ф. Крепо также внес вклад в разработку Глобального договора о миграции. Им были внесены рекомендации в отношении данного договора в целях обеспечения эффективного внедрения и учета прав человека в рамках этого договора.

Таким образом, можно сделать вывод, что вклад СПЧ ООН в решение проблемы защиты прав экологических мигрантов неоценим, поскольку Совет прямо указывает, что изменение климата оказывает непосредственное влияние на полную реализацию человеком своих прав и отмечает наличие четкой связи между изменением климата и реализацией человеком своих прав. Специальный докладчик по вопросу о правах человека мигрантов прямо указывает на необходимость разработки миграционной политики, чтобы облегчить экологическую миграцию. Все это может способствовать определению прав экологических мигрантов и формированию их международно-правового статуса.

Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ) подготовило Ключевые идеи о правах человека и изменении климата, где подчеркивается, что государства, выступая гарантами прав человека, «имеют прямое обязательство по принятию эффективных мер для предупреждения и устранения последствий изменения климата... а также по обеспечению того, чтобы все люди (правообладатели) имели необходимые возможности для адаптации к климатическому кризису», среди таких правозащитных обязательств государств выделяются обязанность по смягчению последствий изменения климата и предупреждению его негативного воздействия на права человека; обязанность по обеспечению эффективных средств правовой защиты в случае причинения вреда правам человека; обязанность по обеспечению полноценного информированного участия населения в борьбе с изменением климата и др.

В 2017 г. СПЧ ООН обратился к УВКПЧ с просьбой провести тематическую дискуссию и представить доклад на тему «Права человека, изменение климата, мигранты и лица, перемещенные через международные границы» для его последующего рассмотрения на совещании по подведению итогов подготовительного процесса, ведущего к принятию Глобального договора о миграции. В докладе УВКПЧ подчеркивается, что «все мигранты имеют право на эффективное осуществление своих прав человека независимо от их миграционного статуса» (§ 61), одновременно отмечается, что более тщательного исследования требуют права человека, на осуществлении которых негативно сказывается изменение климата. «Статус мигранта не должен препятствовать доступу к услугам, мерам защиты или гуманитарной помощи в случае стихийных бедствий» (§ 60).

СПЧ ООН также обратился с просьбой к УВКПЧ «провести исследование по вопросу о восполнении пробелов в области защиты прав человека в контексте миграции и перемещения лиц через международные границы в результате быстро наступающих и медленно протекающих неблагоприятных последствий изменения климата». В 2017 г УВКПЧ совместно с Платформой по вопросу о перемещении в результате стихийных бедствий провели исследование и подготовили доклад «Медленно протекающие неблагоприятные последствия изменения климата и защита прав мигрантов, пересекающих международные границы».

В 2018 г Верховный комиссар ООН по правам человека представил доклад Совету, в котором был дан ряд конкретных рекомендаций правительствам и

другим заинтересованным сторонам, в частности «подтвердить взаимосвязь между изменением климата, правами человека и мобильностью людей» (§ 66 (е)); «обеспечить уважение, осуществление, поощрение и защиту всех прав человека для лиц, пересекающих границы в контексте изменения климата» (§ 66 (b)); «поощрять и расширять безопасные, законные, достойные и доступные пути для мобильности людей, уважать и защищать права лиц, затрагиваемых изменением климата» (§ 66 (c)).

УВКПЧ во взаимодействии со структурой ООН и международными организациями вносит серьезный вклад в разработку правовой базы, направленной на защиту прав человека экологических мигрантов, выделяя конкретные рекомендации в вопросе защиты прав человека экологических мигрантов.

В 2016 г Международная организация по миграции (МОМ) заключила с ООН Соглашение о взаимоотношениях, которое установило тесное сотрудничество между организациями. МОМ начала заниматься проблемой экологической миграции населения с 90-х гг. прошлого столетия. В сфере экологической миграции МОМ ставит перед собой следующие основные задачи: 1) предотвращение риска вынужденной миграции, вызванной воздействием природных факторов; 2) оказание помощи экологическим мигрантам и поиск долгосрочных решений по урегулированию их положения; 3) оказание помощи в миграции как мера адаптации к изменениям климата, а также содействие в повышении устойчивости населения к последствиям изменения климата.

В 2015 г в структуре МОМ был создан Отдел по миграции, окружающей среде и изменению климата, который отвечает за надзор, поддержку и координацию разработки директивных указаний для мероприятий, связанных с миграцией, окружающей средой и изменением климата. МОМ стала первой международной организацией, учредившей подразделение, полностью посвященное вопросу экологической миграции. Путем проведения регулярных совещаний руководящих органов МОМ разработала платформу для решения государствами проблемы экологической миграции, в которую были включены отдельные аспекты подхода, основанного на правах человека.

Организация разработала информационный портал по проблеме экологической миграции, который способствует повышению осведомленности о взаимосвязи между миграцией и изменением климата. МОМ также проводит региональные проекты, которые позволяют оказывать прямую поддержку отдельным регионам, в частности организация способствует улучшению потенциала тихоокеанских островных государств в управлении воздействиями изменения климата на миграцию, содействует устойчивому управлению земельными ресурсами в районах Западной Африки, подверженных миграции, благодаря инновационным механизмам финансирования.

В Глобальном договоре о миграции отмечается, что для обеспечения эффективной и согласованной поддержки в осуществлении положений данного договора по решению Генерального секретаря ООН была создана сеть ООН по вопросам миграции, в которой МОМ выполняет функции координатора и секретариата сети, что подчеркивает особую роль МОМ в вопросе миграции, в том числе экологической.

Представляется, что МОМ имеет большой потенциал для осуществления защиты экологических мигрантов на постоянной основе, поскольку она внесла большой вклад в изучение и решение проблемы экологической миграции, а с учетом Соглашения о взаимоотношениях с ООН она может использовать доступные ООН инструменты в решении проблемы экологических мигрантов.

Опыт работы по данному вопросу органов, программ и агентств системы ООН демонстрирует, что в настоящее время международное сообщество выражает обеспокоенность и признает, что изменение климата в сочетании с иными факторами оказывает воздействие на миграцию. С целью оказания помощи экологическим мигрантам системой ООН принимаются меры, направленные на защиту прав экологических мигрантов, а также меры по обеспечению устойчивого развития, повышению адаптации населения к последствиям изменения климата и снижению риска бедствий. Проведя анализ работы системы ООН, можно сделать вывод, что в настоящее время МОМ в большей степени обладает необходимой компетенцией по данному вопросу и обладает большим потенциалом для осуществления защиты экологических мигрантов на постоянной основе.

Библиография