Защита конституционных прав и свобод граждан России в правовом институте регулирования миграционных процессов

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Белгородский государственный национальный исследовательский университет

Защита конституционных прав и свобод граждан России в правовом институте регулирования миграционных процессов

В.И. Евтушенко, к.ю.н.,

заведующий базовой кафедрой

Аннотация

В статье проанализировано место экологической миграции в международном праве и внутригосударственных правовых системах отдельных государств. Отмечено, что экологическая миграция является одним из видов вынужденной миграции, которая, несмотря на широкое обсуждение международной и научной общественностью необходимости создания международного и внутригосударственных правовых механизмов ее регулирования и защиты прав и свобод экологических мигрантов по аналогии с эффективно функционирующей в мире и отдельных государствах системой защиты классических беженцев - лиц, покинувших государство своей гражданской принадлежности или постоянного места жительства по причине преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, официально не признана в мире и не имеет соответствующих механизмов международной и внутригосударственных механизмов защиты.

Ключевые слова: экологическая миграция, вынужденная миграция, беженец, экологический беженец, временное убежище, внутриперемещенное лицо, вынужденный переселенец.

Abstract

Protection of Constitutional Rights and Freedoms of Russian Citizens in the Legal institute of Regulation of Migration Processes

V.I. Yevtushenko, PhD in law, Head of the basic Department of the Belgorod state national research University

The article analyzes the place of environmental migration in international law and domestic legal systems of individual States. The article notes that environmental migration is one of the types of forced migration, which despite the wide discussion by the international and scientific community of the need to create international and domestic legal mechanisms for its regulation and protection of the rights and freedoms of environmental migrants by analogy with the effectively functioning in the world and individual States system of protection of-persons who have left the state of their nationality or permanent residence because of persecution on the basis of race, religion, nationality, belonging to a certain social group or political opinion are not officially recognized in the world and do not have appropriate international and domestic mechanisms for their protection.

Keywords: ecological migration, forced migration, refugee, ecological refugee, temporary asylum, internally displaced person, internally displaced person.

международный внутригосударственный правовой экологический миграция

Несмотря на большое количество научных работ в сфере социально-правовых исследования миграционных процессов, до сих пор отсутствует единый подход к определению правовой категории «миграция населения» и не существует его однозначного, всеми признанного понятия. Так, например, по состоянию на начало ХХ в. В.А. Ионцевым было выявлено около 63 различных концепций и теорий миграции и, соответственно, определений понятия «миграция» См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М.: Диалог-МГУ, 1999. С. 19.. Подробный мониторинг научных изданий по данному вопросу не проводился, но по состоянию на 2019 г. количество концепций и определений понятия «миграция» однозначно возросло.

Определения понятия конкретных видов вынужденной миграции, трудовой миграции и т.д. носят, как правило, более четкий и общепризнанный характер. Особенно это касается международно-правового регулирования защиты такой категории вынужденных мигрантов, как беженцы. Конвенция ООН 1951 г. «О правовом статусе беженца» и протокол 1967 г. к ней не только сформулировали определение «беженец», но и определили тот минимальный объем прав и свобод, который предоставляет этой категории вынужденных переселенцев принимающее их государство. Данные международные соглашения ратифицированы 144 государствами мира (по состоянию на 1 января 2016 г.), а определение понятия «беженец» воспринято соответствующим законодательством большинства стран мира.

Общее понятие «вынужденная миграция» официально не сформулировано ни на международном, ни на внутригосударственном уровне. Но, если данный вид миграции рассматривать как перемещение населения, которое вынуждено покинуть место своего постоянного жительства в связи с какими-либо причинами, угрожающими их жизни, здоровью, свободе или нарушающими другие права и свободы человека и гражданина, ее определение не ограничится только вынужденной миграцией беженцев - лиц, покинувших государство своей гражданской принадлежности или постоянного места жительства по причине преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

К менее отрегулированной в международном и внутригосударственном праве отдельных государств является вынужденная миграция так называемых внутриперемещенных лиц, которые мигрируют по тем же основаниям, что и беженцы, но в то же время они не покидают страну своей гражданской принадлежности или постоянного места жительства. Несмотря на то, что международное сообщество считает регулирование такого рода миграционных процессов в большей степени внутригосударственной задачей, головной орган ООН по работе с беженцами - управление Верховного комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ ООН) неоднократно подчеркивало сходство правовых статусов беженца и внутриперемещенных лиц и подобие правовых механизмов их регулирования, а также на постоянной основе оказывает помощь в защите прав и свобод внутриперемещенных лиц различным государствам, где в силу разных проблем возникает данный вид миграции См.: Воронина Н.А. Международное право и проблемы правового регулирования положения внутриперемещенных лиц // Юрист-международник. 2005. №3. С. 25-34..

В Российской Федерации с учетом проблем, стоящих перед государством в связи с развалом СССР в начале 90-х гг. ХХ столетия, была создана нормативная база для работы с внутриперемещенными лицами. В России данная категория вынужденных мигрантов получила наименование «вынужденные переселенцы». Головным нормативным актом в правовом механизме регулирования данного вида миграции и защите прав и свобод вынужденных переселенцев стал Закон РФ «О вынужденных переселенцах» Закон РФ от 19 февраля 1993 г. №4530-1 “О вынужденных переселенцах” (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. №467-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верхового Совета Российской Федерации. 1993. №12. Ст. 427.. Данный нормативный акт разрабатывался и принимался одновременно с Законом РФ «О беженцах» Закон РФ от 19 февраля 1993 г. №4528-1 “О беженцах” (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2018 г. №528-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верхового Совета Российской Феерации. 1993. №12. Ст. 425., причем при их разработке складывалась совершенно разная обстановка.

Нормативный акт о защите внутриперемещенных лиц, которым и стал Закон «О вынужденных переселенцах», был крайне нужен молодому Российскому государству в связи с тяжелой геополитической обстановкой, необходимостью разработки правового механизма решения того комплекса вопросов, с которыми столкнулись федеральная, региональные и местные власти. Проблема была связана с массовым прибытием на территорию России большого количества наших соотечественников, вынужденных искать убежище на территории исторической родины от тех негативных процессов, которые получили свое развитие после развала СССР как в отдельных регионах Российской Федерации, так и на территории бывших советских республик. Это и притеснение русскоязычной части населения, и открытые военные действия между конкурирующими организованными группировками и частями населения в борьбе за власть, и открытый геноцид русского населения, прибывшего в советские республики еще в советское время. При прибытии на территорию России эта категория вынужденных мигрантов нуждалась в защите их прав и свобод и оказании им конкретной помощи в обустройстве на новом месте жительства.

Но данные проблемы не могли решиться на местном уровне. Необходим был федеральный законодательный акт, который стал бы правовой основой государственного механизма данного вида деятельности государства. В соответствии с принятым нормативным актом в России статус вынужденного переселенца получили более 1 192 тыс. человек Миграция в России, предварительные итоги, причем пик количества вынужденных переселенцев, находящихся на территории Российской Федерации, приходится на 1998 г. - 978 тыс. человек, а затем резко идет на снижение. По мере ликвидации той неразберихи, которая была в России и бывших союзных республиках сразу после развала СССР, становления Российского государства и построения в нем устойчиво функционирующей властной вертикали потребность в подобном нормативном акте, защищающем внутриперемещенных лиц, покинувших свое постоянное место жительства или место временного пребывания по причине насилия или преследования по причине расы, национальности, вероисповедания, языка, за участие в притесняемой социальной группе или политические убеждения, значительно снизилась. Соответственно, количество вынужденных переселенцев в России на начало 2019 г. уменьшилось до 9,5 тыс. человек.

В то же время Закон РФ «О беженцах» принимался с целью соответствия законодательства Российской Федерации международному праву. Такая необходимость возникла в связи с подписанием и ратификацией Российской Федерацией в 1992 г. Конвенции ООН 1951 г. «О правовом статусе беженцев» и протокола к нему. Решение этой абсолютно формальной задачи привело к появлению во многом декларационного нормативного акта, тем более что его разработчики исходили из абсолютно четкого убеждения, что Российская Федерация не является миграционно привлекательной страной для беженцев. Ошибочность данного убеждения вскоре была доказана многочисленными обращениями о признания беженцами на территории Российской Федерации граждан бывших советских республик, Афганистана, Сомали, Эфиопии и т.д., но они практически не рассматривались вплоть до принятия в 1997 г. кардинально новой, работоспособной редакции данного нормативного акта. Наибольшее количество иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих статус беженца, на территории России было, соответственно, зафиксировано в 1998 г. - более 235 тыс. человек, по мере ужесточения миграционной политики государства оно резко пошло на уменьшение и по состоянию на 1 января 2019 г. составило всего 572 человека Численность вынужденных переселенцев, беженцев и лиц, получивших временное убежище.

Законодательство Российской Федерации предусматривает еще одну категорию вынужденных мигрантов. Это устанавливаемое статьей 12 Закона РФ «О беженцах» правомочие территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел предоставлять иностранному гражданину или лицу без гражданства при наличии особых, гуманных обстоятельств право временно пребывать на территории Российской Федерации даже в том случае, если по совокупности всех выясненных обстоятельств иностранному гражданину или лицу без гражданства не может быть предоставлен статус беженца в Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. №274 “О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации” (вместе с Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации) (в ред. постановления Правительства РФ от 25 мая 2017 г. №631) // Собрание законодательства РФ. 2001. №16. Ст.1603..

Данный гуманный правовой статус, дающий вынужденным мигрантам право законно находится на территории России, наиболее эффективно проявляет себя при массовом исходе иностранных граждан на территорию Российской Федерации в силу каких-либо обстоятельств или процесса, угрожающего жизни, здоровью или нарушающего другие права человека и гражданина. В этом случае применяется правило, которое в международном праве получило наименование «принцип prima facie», что означает «на первый взгляд», более употребительное наименование данного принципа «от противного» См.: Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве / пер. с англ., общ. ред. М.И. Левиной. М.: Юнити, 1997. 647 с.. Данный принцип подразумевает под собой только оценку факторов, угрожающих населению и отдельному человеку, проживающих в определенных районах, без учета затрат времени и ресурсов на проведение индивидуальных процедур рассмотрения ходатайств о признании беженцем с каждым претендующим на данный статус иностранным гражданином или лицом без гражданства.

Одним из самых показательных примеров функционирования подобного принципа в Российской Федерации стала работа с беженцами из Донецкой и Луганской областей Украины в 2014-2016 гг., бежавшими от военных действий. Основополагающим фактором для предоставления гражданину Украины статуса временного убежища в России при прибытии на его территорию было наличие у вынужденного мигранта постоянной или временной регистрации на территории Донецкой или Луганской областей Украины.

Для более мобильной и эффективной работы с данной категорией иностранных граждан в рамках исполнения международного принципа «prima facie» был принят специальный нормативный акт, сокративший рассмотрение поданного заявления о предоставления временного убежища с трех месяцев до трех рабочих дней. Причем заявление о предоставлении временного убежища во избежание очередей в соответствии с данным нормативным актом может быть подано не только в территориальный орган Министерства внутренних дел РФ, но и в соответствующий многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. №690 “О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке” (вместе с Временными правилами предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке) (в ред. от 8 августа 2017 г. №950) // Собрание законодательства РФ. 2014. №30 (ч. II). Ст. 4326. Численность вынужденных переселенцев, беженцев и лиц, получивших временное убежище. Соответственно, наибольшее количество граждан Украины, получивших временное убежище в Российской Федерации и находившихся на ее территории, приходилось на 2016 г. и составляло более 331 тыс. человек.

В то же время во второй половине ХХ - начале ХХI в. все более проявляются и другие причины, которые могут вынуждать население покидать места своего постоянного места жительства и искать более благоприятные для проживания районы. Одним из таких оснований, становящихся причиной для вынужденного перемещения все большего количества мигрантов, становятся ухудшение качества окружающей среды и, как следствие, нарушение естественных прав человека на жизнь, здоровье и на благоприятную окружающую среду. Это происходит вследствие природных и стихийных бедствий, получающего все большее развитие процесса изменения климатических условий, техногенных аварий или в результате народнохозяйственной и природоустроительной деятельности человека.

Перемещение людей из районов с ухудшающейся экологической обстановкой в связи с угрозой жизни, здоровью из-за нарушения естественного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, получившее практически общепризнанное название «экологическая миграция», повсеместно в мире признается одним из видов вынужденной миграции. Вынужденная миграция вследствие изменения климатических условий нередко в научной литературе и в решениях международных организаций определяется как климатическая миграция См., например: The Nansen Conference “Climate Change and Displacement in the 21st Century”. Oslo, Norway, June 5-7, 2011. В силу того, что экологическая миграция понятие более широкое (практически они соотносятся между собой как общее и частное), в данной статье понятие «климатическая миграция» отдельно рассматриваться не будет.

В то же время, в отличие от полностью сформированного и достаточно эффективного правового механизма регулирования вынужденной миграции политических, религиозных и социальных беженцев и защиты их прав, экологическая миграция не имеет ни на международном, ни на внутригосударственном уровне отдельных государств, в том числе и в Российской Федерации, соответствующей правовой базы ее регулирования и защиты прав экологических мигрантов. Данное положение дел приводит к тому, что, хотя экологическая миграция повсеместно признается одним из видов вынужденной миграции, данная категория мигрантов не имеет никаких специальных правовых механизмов защиты своих прав и свобод.

На данный момент не выработано даже направление их создания. Высказываемое в ряде научных публикаций См., например: Иванов Д.В. Международно-правовые аспекты экологической миграции: к вопросу понятия “экологический беженец” // Актуальные проблемы современного международного права: материалы XIII Международного конгресса “Блищенковские чтения”: в 2 ч. М., 2015. С. 9-15; Иванов Д.В., Бекяшев Д.К. Экологическая миграция населения: международно-правовые аспекты. М., 2013. 176 с.; Евтушенко В.И. Экологическая миграция: проблемы правового регулирования // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем. III Московский юридический форум. Х Международная научно-практическая конференция (Кутафинские чтения): материалы конференции: в 4 ч. М.: Проспект, 2016. Ч. 4. 416 с; Безоян О.Н. Экологическая миграция: современные проблемы и пути решения // Правовые институты и методы охраны окружающей среды в России, странах СНГ и Европейского Союза: состояние и эффективность: материалы III Международной научно-практической конференции преподавателей, практических сотрудников, студентов, магистрантов, аспирантов. Саратов, 7 октября 2016 г. Саратов, 2017. С. 150-153. и заключительных документах нескольких международных специальных научных форумов, посвященных данной проблеме См., например: Bonn Points, предложение о возможном решении проблемы помощи и защиты прав и свобод экологических мигрантов путем распространения действия международно-правового механизма защиты классических мигрантов, и в первую очередь Конвенции ООН «О правовом статусе беженца», на экологических мигрантов, встретило крайне негативную реакцию со стороны УВКБ ООН. По мнению данной международной организации, такой шаг приведет к ухудшению деятельности ООН и международного сообщества по защите прав и свобод классических беженцев - жертв преследования по социальным и политическим причинам в своих странах McAdam J. Climate Change, Forced Migration, and International Law Hardcover. New York: Oxford University Press Ins., 2012.. Высказываемые предложения о возможности разработки проекта специализированного международного соглашения по защите прав и свобод экологических мигрантов также не получили полноценного развития.

Проведенный мониторинг показывает, что внутригосударственные законодательства различных стран практически не содержат каких-либо правовых механизмов защиты прав и свобод экологических мигрантов. Единственным исключением стали государства, в которых экологические проблемы в отдельных районах стоят особенно остро и которые предпринимают попытки на внутригосударственном уровне найти решение данной проблемы, законодательно закрепив отдельные положения, посвященные защите экологических мигрантов. Особенно это характерно для стран, граничащих с зоной крупнейшего экологического бедствия - районом бывшего Аральского моря и образовавшейся на его месте новой пустыни Аралкум и прилегающими к нему территориями.

Так, например, вопросы правового регулирования вынужденной миграции, обустройства и защиты прав внутренних переселенцев, в том числе по экологическим причинам, рассматривались в первоначальной редакции Закона Республики Казахстан «О миграции населения». В более поздней редакции данного нормативного акта предусмотренная возможность поменять место жительства в границах Казахстана из-за неблагоприятной экологической среды, получив на это государственную помощь и поддержку, была отменена Закон Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. №477-IV “О миграции населения” (в ред. от 30 декабря 2016 г. №41-VI).

В Таджикистане действие законодательного акта «О миграции» распространяется в том числе на экологических мигрантов Закон Республики Таджикистан от 11 декабря 1999 г. №881 “О миграции” (в ред. от 3 августа 2018 г. №1541) // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1999. №12.. Но данный нормативный акт не создает полноценного правового механизма защиты прав и свобод экологических мигрантов.

Все это позволяет определить место правового механизма регулирования экологической миграции и защиты прав и свобод экологических мигрантов в правовом институте регулирования миграционных процессов.

Экологическая миграция является одним из видов вынужденной миграции, которая, несмотря на широкое обсуждение международной и научной общественностью необходимости создания международного и внутригосударственных правовых механизмов ее регулирования и защиты прав и свобод экологических мигрантов по аналогии с эффективно функционирующей в мире и отдельных государствах системой защиты классических беженцев, официально не признана в мире и не имеет соответствующих механизмов международной и внутригосударственной защиты.

Библиография

1. Безоян О.Н. Экологическая миграция: современные проблемы и пути решения // Правовые институты и методы охраны окружающей среды в России, странах СНГ и Европейского Союза: состояние и эффективность: материалы III Международной научно-практической конференции преподавателей, практических сотрудников, студентов, магистрантов, аспирантов. Саратов, 7 октября 2016 г. - Саратов, 2017. - С. 150-153.

2. Воронина Н.А. Международное право и проблемы правового регулирования положения внутриперемещенных лиц // Юрист-международник. - 2005. - №3. - С. 25-34.

3. Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве / пер. с англ., общ. ред. М.И. Левиной. - М.: Юнити, 1997. - 647 с.

4. Евтушенко В.И. Экологическая миграция: проблемы правового регулирования // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем. III Московский юридический форум. Х Международная научно-практическая конференция (Кутафинские чтения): материалы конференции: в 4 ч. - М.: Проспект, 2016. - Ч. 4. - 416 с.

5. Иванов Д.В. Международно-правовые аспекты экологической миграции: к вопросу понятия «экологический беженец» // Актуальные проблемы современного международного права: материалы XIII Международного конгресса «Блищенковские чтения»: в 2 ч. - М., 2015. - С. 9-15.

6. Иванов Д.В., Бекяшев Д.К. Экологическая миграция населении: международно-правовые аспекты. - М., 2013 - 176 с.

7. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. - М.: Диалог-МГУ, 1999.

8. Маркова Е.Ю. Международный статус экологических мигрантов // Миграционное право. - 2016. - №4. - С. 14-17.

9. McAdam J. Climate Change, Forced Migration, and International Law Hardcover. - NY: Oxford University Press, 2012. Размещено на allbest.ru