Конституционно-правовое регулирование ограничения прав и свобод человека и гражданина в России в особых обстоятельствах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционно-правовое регулирование ограничения прав и свобод человека и гражданина в России в особых обстоятельствах

Наталья Григорьевна Жаворонкова, заведующий кафедрой, доктор юридических наук, профессор; Юрий Григорьевич Шпаковский, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация

В статье рассматриваются актуальные вопросы ограничения прав и свобод человека и гражданина в России в особых обстоятельствах деятельности, прежде всего в условиях пандемии коронавируса COVID-19. В статье исследованы вопросы ограничения прав и свобод гражданина России в условиях чрезвычайного положения. Авторы статьи рассматривают вопросы ограничения конституционных прав и свобод граждан в режиме повышенной готовности и чрезвычайной ситуации. Показано, что деятельность по организации прав и свобод граждан в условиях пандемии базируется на ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты здоровья граждан. На основе анализа изменений законодательства в рассматриваемой сфере авторы поднимают проблему о соотношении прав и свобод каждого человека с правами и свободами других лиц, интересами общества. Сделан вывод, что одной из форм конституционных ограничений прав и свобод выступают конституционные обязанности, означающие меру должного поведения человека в силу необходимости соотносить свои интересы с интересами других лиц, общества, государства.

Ключевые слова: пандемия коронавируса, чрезвычайные ситуации, права и обязанности человека и гражданина, чрезвычайное положение.

Abstract

Constitutional and legal regulation of restrictions on human and civil rights and freedoms in Russia in special circumstances

N.G. Zavoronkova, Head Department, Dr. Soi. (Law), Associate professor; Yu.G. Shpakovskii, Dr. Soi. (Law), Professor, Professor of Ecological and Natural Resources Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

The article deals with topical issues of restrictions on human and civil rights and freedoms in Russia in special circumstances of activity, primarily in the context of the CO VID-19 coronavirus pandemic. The article examines the issues of restricting the rights and freedoms of a Russian citizen in a state of emergency. The authors of the article consider the issues of restricting the constitutional rights and freedoms of citizens in a high-alert and emergency situation. It is shown that the activities to protect the rights and freedoms of citizens in the context of a pandemic are based on Article 55 of the Constitution, according to which rights can be restricted by law only to the extent necessary to protect the health of citizens. Based on the analysis of changes in legislation in this area, the authors raise the problem of the relationship of the rights and freedoms of each person with the rights and freedoms of others, the interests of society. It is concluded that one of the forms of constitutional restrictions on rights and freedoms are constitutional obligations, which mean a measure of proper behavior of a person due to the need to correlate their interests with the interests of other persons, society, and the state.

Keywords: coronavirus pandemic, emergency situations, human and civil rights and obligations, state of emergency.

В период пандемии COVID-19 во многих государствах мира были приняты меры, направленные на борьбу с ее распространением, предполагающие существенное ограничение прав и свобод граждан. Так, во многих странах граждан обязали не покидать место жительства, временно приостановили деятельность многих предприятий и т.д. Законность вводимых мер стала предметом дискуссии юристов, экономистов и политологов, имеющей важное практическое значение.

По мере роста осознания того, что эпидемия коронавируса может угрожать правам человека во всем мире, Организация Объединенных Наций призвала страны принимать более согласованный и ориентированный на права человека подход к противодействию пандемии, которую Генеральный секретарь Антониу Гутерриш назвал «общечеловеческим кризисом».

В Российской Федерации в большинстве регионов был введен режим повышенной готовности. Была введена самоизоляция, особенно это коснулось граждан «65+», так как они находятся в группе риска тяжелого течения болезни. В некоторых регионах режим носил рекомендательный характер. Во многих регионах власти рекомендовали работодателям перевести часть сотрудников на удаленный режим работы, а также ограничили проведение массовых мероприятий. Чаще всего запрет или ограничение числа участников касались спортивных и культурных мероприятий. В некоторых регионах, чтобы снизить нагрузку на систему здравоохранения, временно приостановили профилактические медосмотры, ограничили оказание плановой медпомощи.

Это были беспрецедентные по масштабам действия с целью снизить ущерб от пандемии. Но после введения ограничительных мер в рамках борьбы против коронавируса начали задаваться вопросом: правомерно ли введение таких ограничений без объявления чрезвычайного положения?

Обращаясь к законодательному регулированию ограничения деятельности для населения и бизнеса в период кризисных явлений, следует отметить, что действующее законодательство предусматривает несколько вариантов реагирования в подобных ситуациях:

— введение на всей территории России или ее части режима чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Это возможно сделать путем издания соответствующего указа Президента РФ с последующим его утверждением Советом Федерации Федерального Собрания РФ;

— введение в субъектах РФ режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, в соответствии с действующим законодательством См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СПС «КонсультантПлюс».. Такой режим вводится указами (постановлениями) высших должностных лиц субъектов РФ;

— введение дополнительных ограничительных и санитарно-противоэпидемических мероприятий См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СПС «КонсультантПлюс».; такие мероприятия устанавливаются федеральными, региональными или муниципальными органами исполнительной власти по представлению главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Три названных режима различаются по степени ограничительного воздействия.

Механизм ограничения прав и свобод для населения и бизнеса при чрезвычайных ситуациях является составной частью общего механизма реализации прав и свобод человека и гражданина.

Наличие правовых норм, закрепляющих возможность гражданина беспрепятственно пользоваться правами и свободами, вовсе не означает, что каждому автоматически гарантируется их реализация или охрана и защита Ищенко Н.С., Шпаковский Ю.Г. Обеспечение права на благоприятную окружающую среду в Республике Беларусь // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 2 (30). С. 99--122.. Наличие таких норм является необходимым, но отнюдь не достаточным условием для реализации личностью своих прав и свобод в практике общественных отношений. Требуется реализация провозглашенного в Конституции РФ права личности, т.е. действительное получение гражданином того блага, которое составляет содержание данного права. По мнению Л. С. Явича, «право -- ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях... нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества» См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1971. С. 201..

Процесс реализации прав граждан носит достаточно сложный характер и имеет определенную структуру. Совокупность средств, обеспечивающих реализацию права, их применение и действие, составляют особый механизм перевода общих предписаний в индивидуальное поведение субъектов права.

Конституция РФ закрепляет общие условия ограничения прав и свобод применительно к чрезвычайному положению. Статья 56 Конституции гласит: «1. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия... 3. Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46--54 Конституции Российской Федерации».

Итак, с учетом вышеизложенных соображений можно отнести к числу конституционных следующие принципы (основы) ограничения прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения.

Во-первых, запрещено налагать дополнительные ограничения на некоторые права и свободы. К этой группе относятся следующие права и свободы: право на жизнь (ч. 1 ст. 20); право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 24); право знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы каждого (ч. 2 ст. 24); свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28); право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право на жилище и право не быть произвольно лишенным жилища (ч. 1 ст. 40); право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46); право на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ст. 47); право потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью на защиту закона; право потерпевших на компенсацию ущерба, причиненного преступлением и злоупотреблением властью (ст. 52); право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

Во-вторых, лица, находящиеся на территории, где введено чрезвычайное положение, должны быть информированы о том, какие права и свободы, и в каком объеме ограничиваются.

В-третьих, ограничения носят временный характер и автоматически прекращают действовать в тот момент, когда прекращает действовать соответствующий режим.

Следует заметить, что режим чрезвычайного положения в нашей стране в полном объеме никогда не вводился, особенно в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Это говорит об отсутствии правоприменительной практики деятельности в данном государственно-правовом режиме.

Даже в тех случаях, когда казалось бы, что введение режима чрезвычайного положения необходимо, например при масштабных чрезвычайных ситуациях, такого не происходило. Например, в 2010 г. при масштабных лесных пожарах Президент РФ своим указом объявил режим чрезвычайной ситуации на территории семи субъектов РФ и временно ограничил допуск граждан на определенные территории и осуществление на них хозяйственной деятельности во избежание создания условий, приводящих к возникновению пожаров в лесах и на торфяниках, а также к гибели людей, утрате их жилья и имущества. Однако каких-то серьезных ограничений прав и свобод граждан не было.

Введение ограничений прав и свобод граждан в период пандемии коронавируса COVID-19 без введения режима чрезвычайного положения породило много вопросов, и прежде всего правового характера.

Напомним, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: режим повышенной готовности (при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций) и режим чрезвычайной ситуации (при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций).

Решения о введении того или иного режима функционирования РСЧС принимают соответствующие комиссии по чрезвычайным ситуациям с учетом конкретной обстановки Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СПС «КонсультантПлюс»..

Особенность ликвидации чрезвычайной ситуации, связанной с пандемией коронавируса, заключалась в том, что введение любого режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации было направлено прежде всего на регламентацию всей жизнедеятельности страны: от особого ограничения для населения до ограничения деятельности всех структур экономики, транспорта. Все это не вписывалось в существующие рамки деятельности РСЧС См.: Жаворонкова Н.Г, Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты реформирования системы государственного управления защитой населения и территорий при чрезвычайных ситуациях: уроки пандемии COVID-19 // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020. № 5 (69). С. 130--142..

Следует заметить, что в апреле 2020 г. в ускоренном порядке были приняты изменения в ряд законодательных и иных нормативных правовых актов. Это требовалось для обеспечения мероприятий по противодействию распространению коронавирусной инфекции.

Во-первых, расширили зону ответственности системы. К чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера добавили ситуации, связанные с «распространением заболеваний, представляющих опасность для окружающих» Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2020 № 418 // СПС «КонсультантПлюс»..

Во-вторых, при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций Правительству РФ предоставлено право принять решение об осуществлении им полномочий координационного органа РСЧС и устанавливать режимы функционирования системы Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СПС «КонсультантПлюс»..

В-третьих, расширены полномочия Правительства РФ, в части предоставления права при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения.

В-четвертых, расширены полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Им предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта РФ устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила. Такие правила были определены Правительством РФ в апреле 2020 г.

В-пятых, в обязанности граждан включены требования выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Характерной особенностью организационно-правовых мер противодействия распространению коронавирусной инфекции являлась цифровизация управления и контроля режима деятельности населения: электронные пропуска на передвижение как общественным транспортом, так и личным транспортом; контроль перемещения инфицированных граждан, находящихся на самоизоляции, и др.

2 апреля 2020 г. Правительство РФ постановлением № 417 утвердило Правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, обязательные для всех граждан и организаций, находящихся на соответствующих территориях.

Важно отметить, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации гражданам гарантированы права (ст. 18 Закона № 68-ФЗ), в том числе:

— на защиту жизни, здоровья и личного имущества;

— на использование средств коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций;

— быть информированными о риске пребывания в определенных местах на территории страны и о мерах необходимой безопасности;

— на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайной ситуации;

— медицинское обслуживание, компенсации и социальные гарантии за проживание и работу в зонах чрезвычайной ситуации;

— получение компенсаций и социальных гарантий за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайной ситуации;

— пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации;

— пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца, погибшего или умершего от увечья или заболевания, полученного при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации;

-- получение бесплатной юридической помощи в соответствии с законодательством РФ.

Говоря в целом об эффективности системы государственного управления в период пандемии, стоит отдельно рассмотреть вопрос о соотношении полномочий федеральных и региональных уровней государственной власти. В 2020 г. мэр Москвы впервые воспользовался нормой законодательства о защите населения и территорий Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»., ввел режим повышенной готовности, как бы перед режимом чрезвычайной ситуации. Это очень странная конструкция, при которой меры, принимаемые на уровне субъекта РФ в данном режиме, значительно строже, чем во время режима чрезвычайной ситуации, который так и не был объявлен. Указ Мэра Москвы от 6 октября 2020 г № 97-УМ «О внесении изменений в указы Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ и от 8 июня 2020 г. № 68-УМ» особой ясности не внес.

При этом надо учесть, что у региональных властей выбор между эффективностью и легитимностью стоит даже острее, чем на федеральном уровне. Полномочия есть, но ресурсов нет.

В свете практики применения полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления требует изменений норма о полномочиях и выделяемых ресурсах, например о резервировании медицинских ресурсов, а также необходимо повышение ответственности за конечный результат Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Пандемия COVID-19 как фактор формирования новой парадигмы государственного управления в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях: правовой анализ // Роль и значение права в условиях пандемии: коллективная монография по итогам международного онлайн-симпозиума / под общ. ред. В.В. Блажеева, М.А. Егоровой. М. : Проспект, 2021.288 с.. Подтверждением того является очень быстрое принятие закона о расширении полномочий Правительства РФ в части объявления режимов РСЧС.

Примером важности решений Правительства РФ по регулированию правоотношений в области защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях частично служит постановление от 28 декабря 2019 г. № 1928 о Правилах трансферта в части чрезвычайных ситуаций Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2019 г № 1928 «Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террори-стического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями» // СПС «КонсультантПлюс».. Это очень важное постановление Правительства, которое при введении режима чрезвычайной ситуации могло бы автоматически обеспечить пострадавших минимальными выплатами и трансфертами.

Очень странно, что наиболее законодательно проработанное и логичное решение автоматически объявлять в случае пандемии режим чрезвычайной ситуации и автоматически устанавливать ограничения и финансовые выплаты не было реализовано. При этом есть достаточно проработанная законодательная база, есть резервный фонд Правительства, есть основания для выплат населению трансфертов и компенсаций.

В настоящее время в среде ученых и практиков возникло много вопросов, связанных с реализацией мер по противодействию распространению корона-вирусной инфекции. И, наверное, еще будет принято много решений в сфере развития правовой базы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На сегодняшний день следует опираться на мнение Конституционного Суда РФ. В постановлении Суда от 25 декабря 2020 г № 49-П¹⁶ по делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области записано:

«Признать подпункт 3 пункта 5 постановления губернатора Московской области “О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области” не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку установление этого положения по его конституционно значимому предназначению и сути было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019), вводимые им меры не носили характера абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств, были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области” в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области» // СПС «КонсультантПлюс».

Конечно, интересы отдельного человека объективно могут вступить в противоречие с интересами других людей, общества, государства. В этом случае одной из форм конституционных ограничений прав и свобод выступают конституционные обязанности, означающие меру должного поведения человека в силу необходимости соотносить свои интересы с интересами других лиц, общества, государства.

чрезвычайное положение пандемия право свобода

Библиография

1. Егорова М.А., Дюфло А., Шпаковский Ю.Г. Современные проблемы правового регулирования смягчения угроз для населения и бизнеса последствий пандемии коронавируса COVID-19 // Юрист. -- 2020. -- № 11. -- С. 69-74.

2. Ищенко Н.С., Шпаковский Ю.Г. Обеспечение права на благоприятную окружающую среду в Республике Беларусь // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). -- 2017. -- № 2 (30). -- С. 99--122.

3. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты реформирования системы государственного управления защитой населения и территорий при чрезвычайных ситуациях: уроки пандемии COVID-19 // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). -- 2020. --№ 5 (69). -- С. 130--142.

4. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Пандемия COVID-19 как фактор формирования новой парадигмы государственного управления в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях: правовой анализ // Роль и значение права в условиях пандемии : коллективная монография по итогам международного онлайн-симпозиума / под общ. ред. В.В. Блажеева, М.А. Егоровой. -- М.: Проспект, 2021. -- 288 с.

5. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Современные проблемы реформирования государственной деятельности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Юридическая наука в Китае и России. Ежегодник. -- 2018. -- № 2. -- С. 120--127.

6. Shpakovskiy Yu. Kovrigina O. Transformation of Russian Legislation on Civil Protection in Emergencies Caused by the Spread of Dangerous Infectious Diseases // Kutafin University Law Abstract. -- Vol. 7. -- November 2020. -- Is. 2. -- Р 198--213.

Размещено на Allbest.ru