Деякі питання застосування методу переконання у публічному адмініструванні

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Академія праці, соціальних відносин і туризму

Юридичний факультет

Деякі питання застосування методу переконання у публічному адмініструванні

Журавель Я.В., к.ю.н., доцент

Анотація

У статті проаналізовано особливості застосування методу переконання у публічному адмініструванні на сучасному етапі розвитку нашої держави. З'ясовано, що публічне адміністрування є складним процесом взаємодії суб'єктів публічного адміністрування з третіми особами: юридичними та фізичними особами, що має цільовий характер. Визначено, що під методами публічного адміністрування розуміють певні способи практичного виконання суб'єктами публічної адміністрації своїх адміністративних зобов'язань, які відповідають характеру й обсягу наданої їм компетенції.

Виокремлено форми застосування методу переконання:

1) інформаційно-роз'яснювальна робота;

2) індивідуальне консультування з питань, які належить до публічного адміністрування;

3) правове виховання;

4) висвітлення даних про діяльність державних органів і позитивний досвід боротьби з правопорушеннями.

Проаналізовано наукові погляди правників-адміністративістів з питань сутності поняття «переконання», а також результати соціологічного опитування центру Разумкова, проведеного у лютому 2020 року щодо оцінки ситуації в суспільстві. Теоретично обґрунтовано, що метод переконання спрямовано на забезпечення добровільного виконання вираженої у правових актах волі публічної адміністрації, що відбувається в результаті сприйняття та визнання особою цілей урядування, коли необхідний варіант поведінки стає водночас і бажаним, а репрезентовані кожною стороною взаємодії воля й інтереси досягають єдності; застосування методу переконання має бути переважаючим у сучасному демократичному суспільстві, адже ефективність застосування цього методу зумовлює результат - зростання довіри населення до суб'єктів публічного адміністрування, яка нині в Україні має негативні тенденції.

Зроблено висновок, що практичне застосування методу переконання відбувається завдяки використанню конкретних форм, під якими варто розуміти перелік засобів впливу на свідомість і поведінку особи з метою формування у неї усвідомлення доцільності та необхідності виконувати загальнообов'язкові нормативні приписи.

Ключові слова: процес взаємодії публічного адміністрування, сучасне демократичне суспільство, переконання, позитивний досвід, чинне законодавство.

Annotation

Some issues of using the method of persuasion in public administration

The article analyzes the peculiarities of using the method of persuasion in public administration at the present stage of development of our country. It is established that the content of public administration is a complex process of interaction of public administration entities with third persons: legal and natural persons with a targeted nature. It is determined that methods of public administration understand certain ways in which subjects of public administration can actually fulfil their administrative obligations in accordance with the nature and scope of their competence.

Forms of application of the method of persuasion are distinguished: 1) informational and awareness-raising work; 2) individual counseling on issues related to public administration; 3) legal education; 4) coverage of data on the activities of state authorities and positive experience in combating offenses.

The scientific views of the administrative lawyers on the essence of the concept of “conviction” are analyzed, as well as the results of a sociological survey of the Razumkov Center, held in February 2020, on the assessment of the situation in society. It is theoretically substantiated that: the method of persuasion aims at ensuring the voluntary fulfillment of the will of the public administration expressed in legal acts, which results from the perception and recognition by the person of the goals of government, when the necessary variant of behavior becomes both desirable and interoperable; the use of the persuasion method must be prevalent in a modern democratic society, because the effectiveness of this method determines the result - the increase of public confidence in the subjects of public administration, which today has a negative tendency in Ukraine.

It is concluded that the practical application of the method of persuasion is due to the use of specific forms, which can be understand as a list of means of influencing the consciousness and behavior of a person in order to form in his awareness of the expediency and necessity to comply with mandatory regulatory requirements.

Key words: public administration interaction process, modern democratic society, persuasion, positive experience, current legislation.

Актуальність

Реалії сьогодення свідчать про триваючі системні перетворення у діяльності суб'єктів публічного адміністрування. Насамперед йдеться про зміну акцентів у їх функціонуванні: перехід від використання примусових заходів до переконуючих. Цим може бути досягнуто підвищення рівня свідомого виконання громадянами загальнообов'язкових правил і результативності публічного адміністрування, зростання довіри суспільства до діяльності державних інституцій. Зазначене потребує дослідження практичного застосування методу переконання у публічному адмініструванні.

Стан дослідження. Дослідженню поняття і сутності методів публічного адміністрування та методу переконання були присвячені праці В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Є.В. Додіна, РА. Калюжного, Т.О. Коломоєць, В.М. Марчук, С.В. Пєткова, В.І. Теремецького, Ю.М. Тодики, В.К. Шкарупи, М.Г. Шульги та інших вчених.

Проведений аналіз літературних джерел дозволяє зробити висновок, що особлива увага приділяється висвітленню загальних проблем застосування методу публічного адміністрування для виконання управлінських завдань, акцентуючи увагу на його співвідношенні з методом примусу або питанням практичного втілення в окремих сферах, наприклад у сфері освіти, інтелектуальної власності.

Метою статті є висвітлення особливостей застосування методу переконання у публічному адмініструванні на сучасному етапі розвитку України.

Виклад основного матеріалу

публічний адміністрування юридичний фізичний особа

У загальному вигляді публічне адміністрування є складним процесом взаємодії суб'єктів публічного адміністрування з третіми особами: юридичними та фізичними особами, що має цільовий характер. Під методами публічного адміністрування розуміють певні способи практичного виконання суб'єктами публічної адміністрації своїх адміністративних зобов'язань, які відповідають характеру й обсягу наданої їм компетенції. Метод публічного адміністрування, будучи способом безпосереднього владного впливу з боку публічної адміністрації на певний об'єкт, несе у своєму змісті юридично владні повноваження, сукупність яких безпосередньо зумовлена змістом адміністративно-правового регулювання [1, с. 175]. В цьому сенсі розуміння сутності методу публічного адміністрування може дати відповідь на питання, яким чином результат дії суб'єкта публічного адміністрування може вплинути на третіх осіб, змінюючи, зокрема, їх поведінку або створюючи нові ціннісні орієнтири, внутрішні переконання та настанови.

Дослідники виокремили багато підходів до класифікації методів публічного адміністрування, проте традиційним є виділення у їх переліку залежно від ступеня використання владних повноважень публічної адміністрації методу переконання та примусу, застосування яких притаманно будь-якому виду державної діяльності.

В юридичній літературі відсутнє однозначне розуміння визначення поняття «переконання». Переконання, як справедливо зауважує В.В. Волинець, є просоціальною категорією, яка «історично склалася в процесі взаємного спілкування людей і є методом здійснення влади» (головним методом управління) [2, с. 138], що «ґрунтується на авторитеті держави, Конституції та законів України, свідомому ставленні громадян до своїх обов'язків» [3, с. 93].

Переконання як метод визнають як активний і систематичний вплив на свідомість та поведінку людей із метою добровільного виконання правових приписів [4]; як метод адміністративного впливу правового та неправового характеру, що передбачає добровільне, усвідомлене застосування спеціальних заходів морального, психологічного та матеріального впливу на волю, поведінку, свідомість особи з метою формування правової свідомості, звички дотримуватися законів і профілактики правопорушень.

На думку О.М. Бандурки, переконання можна визначити як систему заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними та громадськими органами, що виявляється у здійсненні виховних, роз'яснювальних і заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших нормативних актів. Автор зазначає, що переконання є засобом вироблення свідомого і добровільного використання правових розпоряджень, предметом і засобом впливу на свідомість і поведінку особистості, яка складає основу функціонування апарату публічного управління та його підсистем [6].

Погоджуючись із викладеним і детальніше характеризуючи метод переконання у публічному адмініструванні, автор дослідження зазначає, що метою застосування методу переконання є формування усвідомлення та внутрішнього визнання суспільством того, що чинні нормативні приписи відповідають інтересам громадян і держави, справедливо захищаючи права, свободи та інтереси людини і громадянина; зі свого боку спільнота має реальні важелі впливу, які зумовлюють можливість зміни та удосконалення встановлених нормативних приписів.

Враховуючи необхідність досягнення одного із завдань, поставленого перед суб'єктами публічного адміністрування - забезпечити практичну реалізацію законодавчих актів для задоволення публічного інтересу, застосування методу переконання має бути переважаючим у сучасному демократичному суспільстві. Це означає, що за допомогою засобів переконання держава досягла бажаного впливу на свідомість і волю людей і в них сформувалися необхідна увага, внутрішня переконаність у доцільності юридичних приписів, дій адміністрації [7, с. 59].

Ефективність застосування цього методу зумовлює результат - зростання довіри населення до суб'єктів публічного адміністрування, яка на нині в Україні має негативні тенденції. Так, за даними соціологічного опитування центру Разумкова, проведеного у лютому 2020 року, оцінюючи ситуацію в суспільстві, 25% респондентів вважають, що події в Україні розвиваються у правильному напрямі (у вересні 2019 року так вважали 57%, у грудні 2019 року - 44% респондентів), 53% - що події розвиваються в неправильному напрямі (у вересні - 17%, у грудні - 36%). Отже, загалом українське суспільство негативно оцінює ситуацію в державі. Зазначаючи рівень недовіри до виконавчих і правоохоронних органів влади, найчастіше вона висловлюється державному апарату (чиновникам) (77% опитаних) [8].

Автор погоджується з тим, що метод переконання спрямовано на забезпечення добровільного виконання вираженої у правових актах волі публічної адміністрації, що відбувається в результаті сприйняття та визнання особою цілей урядування, коли необхідний варіант поведінки стає водночас і бажаним, а репрезентовані кожною стороною взаємодії воля й інтереси досягають єдності. Особи добровільно підпорядковуються правовим вимогам, якщо розуміють цілі і завдання владної діяльності, схвалюють їх, свідомо, активно беруть участь у їх здійсненні. Тому варто зазначити, що у підґрунті застосування методу переконання має бути закладено перш за все комунікативний процес, який передбачає активну взаємодію його учасників і може виступати інструментом формування довіри до дій суб'єктів публічного адміністрування [9].

Практичне застосування методу переконання має багато форм. Проведений аналіз літературних джерел, нормативно-правових актів і практичної діяльності дозволив зробити висновок, що до переважаючих форм методу переконання належать:

1) інформаційно-роз'яснювальна робота;

2) індивідуальне консультування з питань, які належить до публічного адміністрування;

3) правове виховання;

4) висвітлення даних про діяльність державних органів і позитивний досвід боротьби з правопорушеннями.

Також до таких форм відносять постійне інформування населення про зміни у законодавстві та відповідних законодавчих актах, індивідуальну та масово-виховну роботу, застосування заходів заохочення, роботу з правопорушниками та особами, схильними до девіантної поведінки, з так званих «груп ризику» [10].

Автор детально розглядає окремі форми. Так, інформаційно-роз'яснювальна робота передбачає застосування багатьох заходів, серед яких проведення агітації та пропаганди, соціальна реклама, публікації у друкованих та електронних засобах масової інформації, на офіційних сайтах, розміщення на телебаченні спеціальних навчальних передач і виступи, проведення семінарів і зустрічей у робочих групах, ведення офіційних інтернет-сторінок державних органів. Сучасний стан доводить також, що все більше на формування суспільної думки впливають соціальні мережі, а отже публікації, які оприлюднюють від імені суб'єктів публічного адміністрування та їх посадовців у цих мережах, також може бути зараховано до змісту інформаційно-роз'яснювальної роботи.

Вказуючи на важливість налагодження комунікації під час проведення інформаційно-роз'яснювальної роботи, доцільно наголосити на відсутності затверджених центральними органами виконавчої влади відповідних комунікаційних стратегій із визначеними місією, цілями та ключовими тезами, що негативно впливає на результати цієї діяльності. Як приклад існування комунікаційних стратегій можна навести затверджену комунікаційну стратегію Верховної Ради України на 2017-2021 роки, яка визначає організаційно-методологічні засади комунікаційної діяльності Верховної Ради України, очікувані результати від її здійснення та механізми посилення комунікаційної спроможності парламенту як державної інституції. Метою комунікаційної стратегії є налагодження системи скоординованого і дієвого використання комунікаційних можливостей Верховної Ради України для підвищення рівня довіри громадськості до неї та сприйняття її як ефективного органу законодавчої влади [11].

Враховуючи розвиток інформаційних технологій та електронних засобів масової інформації, основне місце для проведення інформаційно- роз'яснювальної роботи поступово займає мережа Інтернет. Це пояснюється тим, що кількість користувачів глобальної мережі з кожним роком збільшується в геометричній прогресії, на сучасному етапі державою здійснюються заходи щодо впровадження електронного урядування, під яким розуміється форма організації державного управління, яка сприяє підвищенню ефективності, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій для формування нового типу держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян [12].

Недоліком, який визначає негативні результати інформаційно-роз'яснювальної роботи, є відсутність єдиної практики оцінки громадської думки на рівні центральних органів державної виконавчої влади, що спонукає до висновку про незабезпечення належним чином побудови двостороннього зв'язку із громадськістю. Формально чинне законодавство визначає перелік засобів вивчення громадської думки через проведення соціологічних досліджень і спостережень (опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокус-групи); створення телефонних «гарячих ліній», проведення моніторингу коментарів, відгуків, інтерв'ю, інших матеріалів у друкованих та електронних засобах масової інформації для визначення позиції різних соціальних груп населення та зацікавлених сторін; опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян пропозицій і зауважень з питань, які потребують вивчення громадської думки (п. 23 Порядку проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996) [13].

До форм методу переконання також належить індивідуальне консультування з інших питань сфери публічного адміністрування. їх автор розглядає на прикладі діяльності Державної податкової служби України.

Так, засобами проведення індивідуального консультування є:

1) діяльність контакт-центру Державної податкової служби України;

2) індивідуальні податкові консультації на запити платників податків;

3) консультативна робота податкових інспекторів під час проведення податкового контролю щодо конкретного платника податків.

У контексті розгляду питань застосування форм методу переконання правове виховання є систематизованим і активним впливом на свідомість і поведінку осіб за допомогою проведення ідеологічно-виховних заходів. Основною метою правового виховання, як визначає О.Ф. Скакун, є дати людині необхідні в житті юридичні знання і навчити її поважати закони й підзаконні акти, дотримуватися їх, тобто сформувати досить високий рівень правової культури, здатний значно зменшити кількість правопорушень [14, с. 479-480].

Зі свого боку це дозволяє її конкретизувати, виокремлюючи:

а) ближчу мету - формування системи правових знань;

б) проміжну мету - формування правової переконаності;

в) кінцеву мету - формування мотивів і звичок правомірної поведінки [15, с. 98].

Розглядаючи висвітлення даних про діяльність державних органів і позитивний досвід боротьби із правопорушеннями як одну з поширених форм методу переконання, автор наголошує на тому, що засоби масової інформації можуть використовуватись для формування у особи ціннісних орієнтирів та пріоритетів дотримуватися правомірної поведінки, виконувати приписи закону. Отже, нині засоби масової інформації є чинниками, які формують залежно від змісту, характеру та способу подання інформації ставлення суспільства до державної політики, що проводиться, та діяльності суб'єктів публічного адміністрування. У цьому разі активний вплив на свідомість і поведінку особи може мати, зокрема через оприлюднення даних про поточну діяльність державних органів та плани на майбутнє, акцент уваги на роботі щодо протидії правопорушенням.

Наприклад, у лютому 2020 року розпочата широка інформаційна компанія щодо висвітлення даних про діяльність Державної служби з питань праці стосовно проведення роз'яснювальної роботи для широкого кола суб'єктів господарювання про необхідність оформлення трудових відносин із працівниками під загальною назвою «З 1 лютого 2020 року Державна служба з питань праці розпочне інспекцію по дотриманню трудового законодавства» [16]. За змістом поданої інформації йдеться про посилення саме інформаційної роботи інспекторами праці серед чисельної кількості роботодавців, а не про проведення інспекційних відвідувань відповідно до чинного законодавства. Однак назва повідомлення впливає активним чином на свідомість осіб, спонукаючи замислитись над можливістю перевірки дотримання законодавства з питань праці та застосування відповідних штрафів внаслідок виявлення порушень.

Висновки

Цілком обґрунтовано можна визначити метод переконання як такий, що має переважати у діяльності суб'єктів публічного адміністрування із необхідністю докласти зусиль для забезпечення комунікативного процесу між суб'єктами публічного адміністрування та третіми особами. Проведений аналіз дає підстави зробити висновок, що практичне застосування методу переконання відбувається завдяки використанню конкретних форм, під якими можна розуміти перелік засобів впливу на свідомість і поведінку особи з метою формування у неї усвідомлення доцільності та необхідності виконувати загальнообов'язкові нормативні приписи. Ці форми використовуються суб'єктами публічного адміністрування у процесі виконання передбачених законом функцій і не мають чіткого правового регулювання процедур їх реалізації.

Будь-яка державна політика неодмінно повинна реалізовуватися за допомогою відповідних методів, необхідних і достатніх для досягнення поставленої мети. Тому вивчення організаційних основ застосування методу переконання в публічному адмініструванні дозволяє глибше і всебічно розкрити їх правову природу, встановити взаємозв'язок і більш правильно визначити та пізнати роль і значення методу переконання у публічному адміністрування.

Література

1. Адміністративне право України. Загальна частина: курс лекцій / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, О.В. Горбач та ін., 2011. 395 с.

2. Мовчан М.А. Застосування спеціальних засобів як захід адміністративного припинення. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. 2010. №1. С. 137-144.

3. Волинець В.В. Засоби переконання та стимулювання (заохочення) у забезпеченні зобов'язань за трудовим договором. Форум права. 2009. №1. С. 92-98.

4. Фиалковская И.Д. Сущность административного убеждения как метода государственного управления. Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: «Право». 2012. №1(1), С. 259-264.

5. Бандурка О.М. Адміністративна діяльність. Особлива частина: підручник / за заг. ред. О.М. Бандурки. Харків: Експада, 2000. 368 с.

6. Пєтков С.В. Основи переконання в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (організаційно-правові аспекти). Форум права. 2005. №1. С. 58-64.

7. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. Москва: Норма, 2008. 81 с.

8. Оцінка громадянами ситуації в країні, рівень довіри до виконавчих і правоохоронних органів влади, оцінка діяльності Уряду (лютий 2020 року).

9. Яковлєв І.П. Методи публічного адміністрування у державній митній справі: термінологічний пошук. Європейські перспективи. 2015. №6. С. 119-125.

10. Ткаля О.В. Переконання як сучасний метод адміністративно-правового впливу. Право і суспільство. 2018. №2. С. 162-167.

11. Комунікаційна стратегія Верховної Ради України на 2017-2021 роки.

12. Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 №649-р.

13. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996.

14. Скакун О.Ф. Теорія держави та права: підручник. Харків: Консум, 2001. 656 с.

15. Лескова И.В. Социокультурная идентичность и правовое воспитание личности. Государство и право. 2007. №4. С. 91-98.

16. З 1 лютого 2020 року Державна служба з питань праці розпочне інспекцію по дотриманню трудового законодавства. Прес-служба Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.

Размещено на allbest.ru