Поняття цивільного демократичного контролю в системі сучасних митних відносин України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжнародний економіко- гуманітарний університет імені академіка Степана Дем'янчука

ПОНЯТТЯ ЦИВІЛЬНОГО ДЕМОКРАТИЧНОГО КОНТРОЛЮ В СИСТЕМІ СУЧАСНИХ МИТНИХ ВІДНОСИН УКРАЇНИ

Микулець Віталій Юрійович,

кандидат юридичних наук, доцент, завідувач

кафедри цивільно-правових дисциплін

м. Рівне

Анотація

цивільний демократичний контроль митний

Євроінтеграційні процеси мають принциповий характер для української держави і виступають мотивом внутрішніх перетворень, які наближатимуть нашу державу до членства в європейському інтеграційному об'єднанні. Одним із напрямів реформування органів публічного адміністрування є впровадження позитивного досвіду держав-членів Європейського Союзу щодо забезпечення демократичного цивільного контролю. У зв'язку з цим метою представленого дослідження є визначення потенціалу залучення поняття «цивільного демократичного контролю» в систему сучасних митних відносин України.

У роботі показано, що поняття «цивільний демократичний контроль» грунтується на тому значенні, що воно останнім часом отримало в Україні як на теоретичному, так і на нормативно-правовому рівні. Виходячи з означеної мети, на підставі опрацьованих матеріалів за темою дослідження в роботі визначено поняття «цивільний демократичний контроль» як інтегровану взаємодію системи соціальних інститутів держави та громадянського суспільства щодо надання законності діям митних органів, регулювання митних відносин на принципах верховенства праві і законності з метою їхнього удосконалення і розвитку в інтересах суспільства.

Спеціальна увага акцентована на перспективі залучення цього поняття у систему сучасних митних відносин України. Зокрема, обґрунтовано необхідність створювати громадські законодавчі комісії із питань митного права, громадські інспекції, групи громадського контролю, інші організаційні структури громадського контролю. Водночас показано, що обґрунтованим є висування вимог до представників громадських інститутів щодо їхніх професійних знань і навичок у митній сфері, вміння орієнтуватися в національній та міжнародній правовій базі з митних відносин. За таких умов цивільний демократичний контроль сприятиме динамічному та позитивному розвитку митних відносин.

Ключові слова: митне право, митні органи, митні відносини, цивільний демократичний контроль, громадянське суспільство.

Annotation

THE CONCEPT "CIVIL DEMOCRATIC CONTROL" IN THE SYSTEM OF MODERN CUSTOMS RELATIONS OF UKRAINE

Mykulets Vitalii Yuriiovych,

Candidate of Law, Associate Professor, Head of Department of Civil Law Disciplines (Academician Stepan Demianchuk International University of Economics and Humanities, Rivne, Ukraine)

European integration processes have fundamental nature for Ukrainian state and are the motive of internal transformations that will bring our state closer to membership in European integration association. One of the directions of reforming public administration bodies is introduction of positive experience of the member-states of the European Union to provide democratic civil control. In this regard, the objective of the presented study is to determine the potential for attracting the concept "civil democratic control" into a system of modern customs relations of Ukraine.

This work showed that the concept "civil democratic control" is based on the meaning that it has recently received in Ukraine both on the theoretical and normative legal level. Based on the determined goal, based on the worked up materials concerning the research theme, the author defined the concept "civil democratic control" as integrated interaction of the system of social institutions of state and civil society to provide legality to actions of customs authorities, regulation of customs relations according to regulations of law and legality with the object of their improvement and development in the interests of society.

Special attention is focused on the prospects of attracting this concept to the system of modern customs relations of Ukraine. In particular, the need to create public legislative commissions concerning the customs law, public inspections, public control groups, as well as other organizational structures of public control, are substantiated. At the same time, one can see that it is reasonable to put forward demands concerning professional knowledge and skills in the customs sphere, ability to navigate in national and international legal field as to customs relations to the representatives of public institutions. Under such conditions, civil democratic control will contribute to dynamic and positive development of customs relations.

Key words: customs law, customs authorities, customs relations, civil democratic control, civil society.

Виклад основного матеріалу

Формування та функціонування сучасної митної системи України відбувається під впливом євроінтеграційних процесів, що мають принциповий характер для української держави. Історичною й ідеологічною передумовою євроінтеграційних прагнень України є спільна історія та цінності з країнами Європейського Союзу. Станом на 2021 рік правовою основою реалізації політики євроінтеграції й набуття членства в ЄС є Закон України від 1 липня 2010 року «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (в редакції від 1 січня 2015 року). У поєднанні з Угодою про асоціацію з Європейським Союзом, органи державної влади України нині мають серйозний політико-правовий фундамент для внутрішніх перетворень, що наближатимуть нашу державу до членства в європейському інтеграційному об'єднанні.

Повною мірою це стосується і Державної митної служби України (надалі - Держмит- служби), який реалізує державну митну політику як центральний орган виконавчої влади. Сучасними дослідженнями доведено, що роль і місце митниці в системі державних органів, її завдання та внутрішня організація визначаються національним правом кожної окремої країни. Втім «дедалі більший вплив отримує тенденція до міжнародної уніфікації методів діяльності митних адміністрацій» [1, с. 384]. Так, відповідно до покладених на неї завдань, Держмитслужба співпрацює з інститутами громадянського суспільства, забезпечує проведення консультацій із громадськістю, зокрема через громадську раду, з питань державної митної справи [2]. Між тим, досвід держав-членів Європейського Союзу доводить, що ефективність органів публічного адміністрування значно зростає за умови забезпечення демократичного цивільного контролю, що однаковою мірою стосується як органів виконавчої державної влади, так і безпекових та оборонних структур.

У зв'язку з вищезазначеним ми пропонуємо розглянути потенціал залучення поняття «цивільний демократичний контроль» у систему сучасних митних відносин України. Означена мета наукового дослідження передбачає вирішення таких завдань: 1) з'ясування змісту поняття «цивільний демократичний контроль»; 2) визначення перспектив залучення цього поняття в систему сучасних митних відносин України.

Відзначимо, що наша увага до поняття «цивільний демократичний контроль» грунтується на тому значенні, яке воно останнім часом отримало в Україні як на теоретичному, так і на нормативно-правовому рівні. Зокрема, вказане поняття розкрито в Законі України «Про національну безпеку України», де демократичний цивільний контроль трактується як «комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних, кадрових та інших заходів для забезпечення верховенства права, законності, підзвітності, прозорості органів сектору безпеки, оборони та інших органів, діяльність яких пов'язана з обмеженням у визначених законом випадках прав і свобод людини, сприяння їх ефективній діяльності й виконанню покладених на них функцій, зміцненню національної безпеки України» [3]. При цьому проблематиці цивільного демократичного контролю присвячено цілий розділ Закону України «Про національну безпеку України». Відповідно до норм цього розділу, система цивільного контролю складається з контролю, що здійснюється: 1) Президентом України; 2) Верховною Радою України; 3) Радою національної безпеки та оборони України; 4) Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; 5) судового контролю; 6) громадського нагляду. У нашому дослідженні увагу буде сконцентровано на громадському нагляді як важливій формі цивільного демократичного контролю за діяльністю Держмитслужби.

Відзначимо, що увага до феномену цивільного демократичного контролю прочитується в нормативно-правових актах, що регламентують діяльність Держмитслужби. Зокрема, Митним кодексом України до принципів здійснення митної справи (ст. 8) віднесено принципи гласності й прозорості [4], реалізація яких передбачає здійснення цивільного демократичного контролю. В свою чергу, вже згадане Положення «Про Державну митну службу» прямо покладає на Держмитслужбу завдання співпраці з інститутами громадянського суспільства [2]. Крім того, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 липня 2019 р. № 687-р «Стратегія інтегрованого управління кордонами на період до 2025 року», суб'єктом якої, серед інших, є Держмитслужба, передбачає, що «посадові особи суб'єктів інтегрованого управління кордонами зобов'язані поважати гідність людини, виявляти до неї гуманне ставлення», а одним із завдань указаної Стратегії є підвищення рівня обізнаності представників суб'єктів інтегрованого управління кордонами у сфері дотримання прав людини, зокрема «запровадження досвіду міжнародних організацій із питань дотримання прав людини» [5]. Водночас до проведення моніторингу реалізації Стратегії та передбачених нею завдань з метою дотримання об'єктивності та неупередженості можуть залучатися інші експерти. Вважаємо, що у сфері дотримання прав людини таким експертами можуть і повинні стати представники громадських організацій як суб'єкти цивільного демократичного контролю.

Показово, що в «Концепції інтегрованого управління кордонами», ухваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 1149-р, прямо вказується на необхідність запровадження європейських стандартів прозорості, доброчесності в інтегрованому управлінні кордонами та, зокрема, наголошується на підвищенні ролі демократичного цивільного контролю над діяльністю суб'єктів інтегрованого управління кордонами [6]. Зауважимо, що з огляду на забезпечення ефективних зв'язків з інститутами громадянського суспільства Концепція 2015 року виглядала більш перспективною, ніж Стратегія інтегрованого управління кордонами 2019 року.

Між тим увага до демократичного цивільного контролю над діяльністю суб'єктів інтегрованого управління кордонами має й теоретичне обгрунтування. Наприклад, директор Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння Валентин Бадрак стверджує, що для України є принциповим пройти шлях реформування своїх силових та правоохоронних структур у демократичному напрямі. При цьому, серед іншого, важливими є напрацювання в питаннях взаємодії із цивільним сектором [7, с. 7]. У свою чергу, на теоретичному рівні важливість цивільного демократичного контролю обгрунтовує Іван Савка, який слушно зауважує, що впровадження такого контролю відбувається дотично до еволюції політичної системи держави та перебуває у глибокій залежності від рівня політичної культури держави й нації загалом [8].

Український науковець і фахівець у сфері національної безпеки Леонід Бобрицький вказує на те, що демократичний цивільний контроль можна розглядати як один із підходів щодо забезпечення безпеки держави, відповідно до якого практикується консолідована відповідальність очільників органів державної влади, безпекових та оборонних структур, інститутів громадянського суспільства під час прийняття певних рішень і здійснення безпекової та правоохоронної діяльності [9].

Принциповим для нашого дослідження є науковий підхід, відповідно до якого важливим елементом демократичного цивільного контролю визначається суспільний/громадський контроль (здійснюється громадянським суспільством; суб'єктами контролю виступають ЗМІ, громадські об'єднання, організації, рухи, різноманітні фонди, групи, наукові центри тощо) [10]. Щодо значення громадянського суспільства, то вже хрестоматійним є твердження про його потенціал як джерела досвіду й кадрів, а також особливий внесок у питання комунікації, інформування, освіти й представництва. «Це канал зв'язку, який трансформує потреби безпеки суспільства у вимоги безпеки й доносить їх до уряду та сектору безпеки. Він також транслює та передає владі реакцію суспільства на діяльність сектору безпеки» [11, с. 38]. Ми також поділяємо позицію, що громадянське суспільство здійснює таку ж саму стабілізуючу й регулятивну функцію, що й держава, але тільки на нижчому рівні суспільної ієрархії [12, с. 7]. При цьому громадянське суспільство виконує функцію системи представництва інтересів та управління справами суспільства. Очевидно, що держава не завжди належним чином може гарантувати права та свободи людини, а також забезпечити умови для реалізації потенціалу громадян; цю функцію на себе перебирають інститути громадянського суспільства [12, с. 9].

Важливим моментом для розуміння поняття «громадянське суспільство» є той факт, що воно грунтується на спільних інтересах і позбавлене елементів примусу, хоча може бути організаційно структурованим, але структури ці засновуватимуться на спільних інтересах. Зрештою, метою інститутів громадянського суспільства є створення передумов для реалізації контрольних функцій з боку суспільства щодо діяльності державних органів влади і їхніх посадових осіб [13].

Показово, що функції інститутів громадянського суспільства перегукуються із завданнями цивільного контролю як складника механізму державного управління. «Вказана організаційно-правова категорія є досить важливою, оскільки сприяє забезпеченню необхідних владних структур інформацією щодо ефективності діяльності конкретних органів у державі на всіх рівнях управління» [11, с. 31].

У контексті нашого дослідження варто згадати, що інститути громадянського суспільства як суб'єкти цивільного контролю можуть виконувати доволі різні функції. Так, експерти Департаменту міжнародного розвитку Великобританії указують на такі ролі інститутів громадянського суспільства: 1) постачальник послуг (наприклад, надання базових послуг охорони здоров'я в громаді); 2) адвокат/агітатор (наприклад, лобіювання перед урядами або бізнесом вирішення різних питань); 3) вартовий (наприклад, моніторинг дотримання державою права людини); 4) заохочення громадянської активності (наприклад, мотивація до взаємодії із менеджментом різних рівнів); 5) участь у процесах глобального управління [14]. У нашому випадку цивільний контроль, передусім, допомагає виявленню актуальних проблем управлінської діяльності у сфері митних відносин і сприяє пошуку способів і засобів вирішення проблемних питань.

Зважаючи на вказане, вважаємо обгрунтованим визначення поняття «цивільний демократичний контроль» у системі сучасних митних відносин України як інтегровану взаємодію системи соціальних інститутів держави та громадянського суспільства щодо надання законності діям митних органів, регулювання митних відносин на принципах верховенства права і законності з метою їхнього удосконалення і розвитку в інтересах суспільства. При цьому зміст такої взаємодії полягає в забезпеченні прозорості функціонування митних органів засобами контролю за їхньою діяльністю, за дотриманням конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Щодо мети цивільного демократичного контролю в системі сучасних митних відносин, то слід обгрунтовано позначити: 1) контроль за діяльністю митних органів із метою недопущення порушення норм митного права; 2) сприяння пошуку способів і засобів вирішення проблемних питань, що виникають у процесі реалізації митних відносин; 3) забезпечення стабільності й прозорості у сфері митних відносин. Розглянемо, як забезпечується цивільний демократичний контроль у системі сучасних митних відносин України.

Станом на сьогодні є підстави говорити про намагання практично реалізувати ідеї демократичного цивільного контролю за діяльністю Держмитслужби. Зокрема, суб'єктом такого контролю можна вважати Громадську раду при Державній митній службі України, яка була створена у листопаді 2020 року і є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним задля сприяння участі громадськості в формуванні та реалізації державної митної політики. Зауважимо, що основними завданнями Громадської ради є: 1) сприяння реалізації громадянами права на участь в управлінні державними справами; 2) сприяння врахуванню громадської думки під час діяльності Держмитслужби; 3) сприяння залученню представників зацікавлених сторін до проведення консультацій із громадськістю у сферах, що належать до компетенції Держмитслужби; 4) проведення відповідно до законодавства громадського моніторингу за діяльністю Держмитслужби; 5) здійснення підготовки експертних пропозицій, висновків, аналітичних матеріалів щодо питань формування та реалізації державної політики у сферах діяльності Держмитслужби [15].

Аналіз плану роботи Громадської ради при Державній митній службі України, затверджений на засіданні Ради 12 грудня 2020 року, доводить налаштованість цього органу на налагодження паритетного діалогу між митницею, профільною громадськістю та бізнес-спільнотою. Зокрема, в плані заявлене прагнення оперативного реагування на поточні проблемні питання, які виникають під час здійснення митних формальностей. Громадська рада здійснюватиме моніторинг та аналіз проектів нормативно правових актів з питань митної справи з подальшою підготовкою зауважень та пропозицій. При цьому враховуватимуться пропозиції від інститутів громадського суспільства, суб'єктів митних відносин щодо проєктів.

Відзначаючи перспективність Громадської ради при Державній митній службі України, а також грунтовність і деталізований підхід щодо змісту взаємодії з Держмитслужбою, вважаємо доречним для ефективного цивільного демократичного контролю створювати в межах вже чинної Громадської ради громадські законодавчі комісії із питань митного права, громадські інспекції, групи громадського контролю, інші організаційні структури громадського контролю. Водночас необхідно зауважити, що ефективний цивільний демократичний контроль можливий лише за умови залучення кваліфікованих представників громадянського суспільства. Тому до представників громадських інститутів, які претендують на здійснення відповідного контролю у сфері митних відносин, висуваються вимоги наявності професійних знань і навичок у цій галузі, вміння орієнтуватися в національній та міжнародній правовій базі щодо митних відносин. Останнє є своєрідною інтелектуальною й компетентнісною передумовою здатності знаходити ефективні альтернативні способи досягнення цілей цивільного контролю: виявлення актуальних проблем та пропозиції щодо способів і засобів вирішення проблемних питань. Відверте обговорення проблем, що виникають під час реалізації митних відносин, дозволяють сформувати громадську думку про недоліки в митних органах і тим самим сприяють їх виправленню шляхом коригування законодавства й правозастосовної діяльності (всіх суб'єктів митних відносин). Проте такі обговорення повинні сприяти вдосконаленню митної сфери, а не носити неконструктивний характер. Тому вважаємо, що сама Держмитслужба повинна брати участь у підвищенні компетентностей представників громадських інститутів, з якими взаємодіє. В цьому плані показовим є досвід керівництва Європейського Союзу, який докладає значних зусиль не лише для розвитку самого європейського громадянського суспільства, але надає цьому процесові наукового й освітнього вимірів [13].

Окрему увагу слід звернути на важливість практичних результатів цивільного демократичного контролю у сфері митних відносин. Безпосередньо результатами такого контролю можна вважати проведення громадського (публічного) обговорення чи слухань за результатами контрольних або моніторингових заходів. За підсумками таких заходів можуть ухвалюватися реальні управлінські й організаційні рішення у сфері митних відносин, що формалізуються в нормативно-правових актах. Останні можна вважати похідними (непрямими) результатами цивільного демократичного контролю, що на практиці доводять його корисність і функціональний потенціал задля покращення змісту митних відносин та діяльності митних органів.

Підсумовуючи вищезазначене, зауважимо, що досвід держав-членів Європейського Союзу доводить, що ефективність органів публічного адміністрування значно зростає за умови забезпечення демократичного цивільного контролю. Повною мірою це стосується і Державної митної служби України, який реалізує державну митну політику як центральний орган виконавчої влади. У зв'язку з цим предметом нашого дослідження став потенціал залучення поняття «цивільний демократичний контроль» у систему сучасних митних відносин України. Виходячи з означеної мети, в дослідженні були реалізовані такі завдання:

1. Поняття «цивільний демократичний контроль» нині застосовується в нормативно-правових актах, що регламентують діяльність Держмитслужби, а також знайшло своє відображення в теоретичних напрацюваннях українських та європейських дослідників. Опрацювання вказаних матеріалів дало нам підстави сформулювати визначення поняття «цивільний демократичний контроль» у системі сучасних митних відносин України як інтегровану взаємодію системи соціальних інститутів держави та громадянського суспільства щодо надання законності діям митних органів, регулювання митних відносин на принципах верховенства права та законності з метою їхнього удосконалення і розвитку в інтересах суспільства. Щодо мети цивільного демократичного контролю в системі сучасних митних відносин, то обгрунтовано позначити: 1) контроль за діяльністю митних органів із метою недопущення порушення норм митного права; 2) сприяння пошуку способів і засобів вирішення проблемних питань, що виникають у процесі реалізації митних відносин; 3) забезпечення стабільності й прозорості у сфері митних відносин.

2. Керуючись сформульованим нами визначенням і взявши до уваги досвід залучення цивільного демократичного контролю щодо органів публічного адміністрування, нами були сформульовані перспективи залучення цього поняття в систему сучасних митних відносин України. Зокрема, відзначаючи перспективність Громадської ради при Державній митній службі України, а також грунтовність і деталізований підхід щодо змісту взаємодії з Держмитслужбою, вважаємо доречним задля ефективного цивільного демократичного контролю створювати в межах уже чинної Громадської ради громадські законодавчі комісії із питань митного права, громадські інспекції, групи громадського контролю, інші організаційні структури громадського контролю. При цьому вважаємо обгрунтованим висувати вимоги наявності професійних знань і навичок у відповідній галузі, вміння орієнтуватися в національній і міжнародній правовій базі щодо митних відносин для представників громадських інститутів, які претендують на здійснення відповідного контролю у сфері митних відносин. У разі дотримання вказаних умов цивільний демократичний контроль сприятиме ухваленню ефективних управлінських та організаційних рішень у сфері митних відносин, які можуть формалізуватися в спеціальних нормативно-правових актах.

Список використаних джерел

1. Дорофеєва Л. М. Адміністративно-правове регулювання організації та діяльності митних органів в контексті євроінтеграційного вибору України: дис доктора юридичних наук. 12.00.07. Ужгород, 2019. 547 с.

2. Про Державну митну службу: Положення затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 6 березня 2019 р. № 227. Державна митна служба України. иКЬ: https://customs.gov.ua/polozhennia (дата звернення: 28.05.2021).

3. Про національну безпеку України: Закон України від 21 червня 2018 року № 2469-УШ (у редакції від 23.04.2021 р.). Законодавство України. иИЬ: https://zakon. rada.gov.Ua/laws/show/2469-19#Text (доступ 12.05.2021).

4. Митний кодекс України від 13 березня 2012 року № 4495-УІ (у редакції від 15.05.2021 р.). Законодавство України. иИЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/4495-17#Text (доступ 12.05.2021).

5. Стратегія інтегрованого управління кордонами на період до 2025 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 липня 2019 р. № 687-р. Законодавство України. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/687-2019-%D1%80#Text (доступ.

6. Концепція інтегрованого управління кордонами: розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 р. № 1149-р. Законодавство України. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1149-2015-%D1%80#Text (доступ .

7. Демократичний цивільний контроль над сектором безпеки: актуальні джерела. Видання друге, доопрацьоване і доповнене / під ред. Ф. Флурі та В. Бадрака. Київ: Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння 2016. 272 с.

8. Савка І. І. Демократизація сектору безпеки і оборони держави шляхом втілення механізмів цивільного контролю. Публічне управління та митне адміністрування. № 3 (22). C. 277-283.

9. Бобрицький Л. В. До питання здійснення демократичного цивільного контролю у сфері забезпечення національної безпеки України. Державно-управлінські студії. 2019. № 3(14). URL: http://studio.ipk.edu.ua/wp-content/uploads/2020/04/Bobryts- kyy-L.-V-stattia.pdf (доступ 12.05.2021).

10. Ільницька У. В. Демократизація оборонної сфери через реалізацію механізмів цивільного контролю над збройними силами. Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку. 2008. Випуск 20. С. 63-67.

11. Демократичний цивільний контроль над сектором безпеки і оборони: теорія і практика: навчальний посібник / В. А. Ященко, В. Г. Пилипчук, П. П. Богуцький, О. Д. Довгань, І. М. Доронін, О. В. Петришин; за заг. ред. В. Г. Пилипчука; Науково-дослідний інститут інформатики і права НАПрН України. Київ; Одеса: Фенікс, 224 с.

12. Карташов А. В., Радченко О. В. Громадянське суспільство і політика. Політична Абетка. Київ: Міжнародний республіканський інститут, 2016. 48 с.

13. Матвійчук А. В., Матвійчук О. В. Громадянське суспільство та деонтологічний дискурс. Сучасне державотворення: правова трансформація в умовах світових змін: монографія / за заг. ред. проф. Ю. Л. Бошицького, Київський університет права НАН України. Київ: Талком, 2020. С. 195-217.

14. Cooper Rachel. What is Civil Society, its role and value in 2018? University of Birmingham. 15 October 2018. URL: https://opendocs.ids.ac.uk/opendocs/bitstream/ handle/20.500.12413/14242/488_What_is_Civil_Society.pdf?sequence=1&isAllowed=y (дата звернення: 20.09.2020).

15. Положення «Про Громадську раду при Державній митній службі України»: Наказ Державної митної служби України18.02.2021 № 110. Державна митна служба України. URL: https://customs.gov.ua/polozhennia-gromrada#scrollTop=0 (доступ.

Размещено на Allbest.ru