Взаимодействие уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с правозащитными институтами гражданского общества

Наименования данного института в зарубежных странах различны, но суть едина: и народный правозащитник в Австралии, и парламентский комиссар по делам администрации в Великобритании, и медиатор во Франции, и защитник народа в Испании имеют главную общую гуманистическую цель и некоторые общие черты. Все они назначаются с помощью парламентских процедур, являются независимыми от органов исполнительной власти и имеют весьма ограниченные правовые возможности к восстановлению нарушенных прав. Им не присущи такие государственно-властные полномочия, которые позволяли бы восстановить нарушенное право своим решением, применить к виновному государственное принуждение и юридическую санкцию.

В то же время авторитет и безупречная репутация лица, занимающего должность омбудсмена, способствуют привлечению внимания высших органов государственной власти и широкой общественности к состоянию дел с правами человека в каждой конкретной стране. Привлекательность данного института состоит также в простоте и доступности процедуры обращения: как правило, не требуется строго установленной формы, оплаты госпошлины, рассмотрение жалобы происходит в короткие сроки. В Российской Федерации с принятием Конституции 1993 г. данный институт получил самую высокую правовую регламентацию. В пункте «е» ст. 103 к числу предметов ведения Государственной Думы отнесено назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (далее также -- Уполномоченный), действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Анализ норм Конституции и Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 9 ноября 2020 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 09.11.2020). (далее -- Закон № 1-ФКЗ) позволяет определить несколько аспектов правовой природы института Уполномоченного. Он может рассматриваться как:

— орган парламента и организационная форма участия парламента в обеспечении конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина Эбзеев Б. С. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорь-кина, Л. В. Лазарева. М. : Эксмо, 2009. С. 796.;

— форма парламентского контроля, позволяющая путем анализа обращений граждан: их тематики, распределения по регионам, по сферам ответственности органов исполнительной власти -- выявлять проблемы, «болевые точки» в различных сферах общественной жизни, получить представление о недостатках в работе органов публичной власти, строить дальнейшую законодательную и иную парламентскую деятельность с учетом полученных данных;

— элемент общей системы государственных гарантий прав и свобод человека и гражданина, взаимодействующий как с органами публичной власти, так и с институтами гражданского общества;

— важнейший информационный канал, обеспечивающий общедоступность содержащихся в ежегодном докладе Уполномоченного, специальных докладах сведений о состоянии дел с соблюдением и защитой прав человека в Российской Федерации;

— самостоятельный правозащитный институт.

Согласно Закону № 1-ФКЗ Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Он не входит ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную), но взаимодействует при осуществлении своих функций с каждой из них в установленных законом формах, обусловленных целями и задачами данного института. В качестве целей Закон определяет обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Задачи определяются положением ч. 3 ст. 1 Закона № 1-ФКЗ: Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Примечателен, по мнению известного теоретика права А. В. Малько, тот факт, что учреждение должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации связано с приоритетом защиты прав граждан от неправомерных и нецелесообразных действий прежде всего органов самой государственной власти и органов местного самоуправления. Это и есть то, что можно назвать системой сдержек и противовесов в механизме функционирования государственного аппарата Малько А. В., Субочев В. В. , Шериев А. М. Права, свободы и законные интересы: про-блемы юридического обеспечения. М. : Норма ; Инфра-М, 2020. С. 139..

Таким образом, введение в российскую конституционно-правовую действительность института уполномоченных способствует не только непосредственно восстановлению нарушенных прав человека (что само по себе очень важно), но и совершенствованию законодательства, развитию международного сотрудничества в сфере прав человека, правовому просвещению, развитию институтов гражданского общества. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет имеющуюся систему гарантий прав человека, является существенным элементом этой системы. Как отмечала профессор Е. И. Козлова, «в обеспечении гарантий прав и свобод человека и гражданина важную и своеобразную роль призван играть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации» Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 4-е изд., пере- раб. и доп. М. : Велби ; Проспект, 2006. С. 253.. Хотя Уполномоченный не отменяет решений государственных органов, не выносит самостоятельных санкций, его деятельность очень важна. Во многих случаях доступность и простота обращения, результативность способствуют тому, что граждане предпочитают обращаться именно к Уполномоченному за защитой своих нарушенных прав.

В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2019 год приводятся следующие цифры и факты: «Используя весь арсенал полномочий, предусмотренных законом для осуществления защиты прав человека, непосредственно Уполномоченному удалось во взаимодействии с государственными органами, в первую очередь с органами прокурорского надзора, при поддержке институтов гражданского общества добиться положительных решений по 1 442 жалобам, в том числе 82 коллективным.

Оказана адресная помощь в защите прав 2 503 гражданам. Всего же положительный эффект от правозащитных мероприятий в связи с рассмотрением жалоб ощутили сотни тысяч человек. Помощь в восстановлении своих нарушенных прав получили труженики 35 предприятий, жители 47 населенных пунктов с неблагоприятной экологической обстановкой, жильцы 7 аварийных домов» URL: https://ombudsmanrf.org.. В докладе особо подчеркивается, что добиться позитивных результатов Уполномоченному удалось во взаимодействии с институтами гражданского общества. Если формы взаимодействия Уполномоченного с органами законодательной, исполнительной и судебной власти определены законодательством, то в отношении взаимодействия с институтами гражданского общества Закон № 1-ФКЗ довольно скуп. Статья 41 Закона определяет, что при Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.

В 2008 г в Закон № 1-ФКЗ введена новая статья -- ст. 36.1 о взаимодействии с общественными наблюдательными комиссиями (ОНК), сформированными в субъектах РФ в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. В Закон также включены нормы о ежегодном направлении общественными наблюдательными комиссиями Уполномоченному материалов по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Единственной прямо указанной в Законе формой взаимодействия Уполномоченного с Общественной палатой РФ является обязанность Палаты информировать Уполномоченного о том, что в соответствующем субъекте РФ сформирована в правомочном составе общественная наблюдательная комиссия, а также об изменениях в ее составе. Очевидно, что введение таких норм в Закон № 1-ФКЗ обусловлено тем, что количество жалоб, связанных с условиями содержания под стражей и отбывания наказания в виде лишения свободы было и остается стабильно высоким. Косвенно одну из форм взаимодействия Уполномоченного с гражданским обществом можно вывести из содержания нормы ч. 2 ст. 32 Закона № 1-ФКЗ: «Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях». Поскольку непременными участниками парламентских слушаний являются представители экспертного сообщества, политических партий, иных общественных объединений, на слушаниях происходит обсуждение законопроектов, иных важных вопросов государственного и общественного значения, можно признать участие Уполномоченного и его представителей в парламентских слушаниях одним из элементов взаимодействия с гражданским обществом.

Разумеется, в реальности такое взаимодействие не ограничивается прямо установленными законом формами -- оно значительно шире, о чем неоднократно упоминалось в ежегодных докладах Уполномоченного. Так, в докладе за 2019 год отмечено: «Правозащитная деятельность Уполномоченного строится на основе взаимодействия с институтами гражданского общества, потому что развитый социум является важнейшей предпосылкой построения правового государства и его равноправным партнером.

Насколько общество нуждается в поддержке со стороны государства, настолько и государству необходимы социальные институты, и прежде всего как незаменимый источник информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. В 2019 г. к Уполномоченному поступили 192 обращения от общественных объединений и правозащитных организаций» URL: https://ombudsmanrf.org/content/doclad2019..

Таким образом, общественные объединения -- важный источник информации для Уполномоченного, своеобразный барометр общественного благополучия. Такие обращения чаще всего содержат информацию не о каком-то единичном нарушении прав человека, а обобщенную информацию о нарушениях в определенной сфере. Кроме того, правозащитные общественные объединения и их представители обращаются с просьбой дать оценку законопроектам, законам, решениям органов публичной власти, нарушающим, по их мнению, или содержащим предпосылки для нарушений прав человека. Уполномоченный, в свою очередь, обращается к экспертному сообществу за научно-аналитической поддержкой. Так, в ежегодном докладе за 2018 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Т. Н. Москалькова в качестве одного из приоритетных направлений своей дальнейшей деятельности определила «содействие выстраиванию единой государственной системы защиты прав и свобод человека, повышение ее эффективности, консолидацию вокруг нее институтов гражданского общества» URL: https://ombudsmanrf.org/content/doclad2018.. публичный уполномоченный правозащитный общественный

В процессе своей работы, как отмечается далее в докладе, Уполномоченный нуждается в научно-аналитической поддержке. Эту задачу в перспективе должен выполнять Национальный центр по правам человека. В качестве первого этапа его формирования в рамках исполнения поручения Президента РФ № Пр-620 от 12 апреля 2018 г. создан Научно-образовательный центр по правам человека (НОЦ), который должен функционировать в качестве структурного подразделения Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

В настоящее время Центр успешно работает. Уже в мае 2018 г. под эгидой Уполномоченного на базе Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) прошла Всероссийская научно-методическая конференция «Правовое просвещение и образование в области прав человека: опыт и перспективы современной России», в работе которой приняли участие 180 человек. На протяжении трех лет специалисты Центра по запросам Уполномоченного на основе обращений граждан и общественных объединений готовят экспертные заключения, проводят совместные мероприятия научно-методического характера. Одно из недавно проведенных мероприятий -- организованный Научно-образовательным центром по правам человека Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) и аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 29 января 2021 г. обучающий семинар на тему «Вопросы применения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации». Участники мероприятия -- ученые, эксперты, региональные уполномоченные, представители от правозащитных общественных организаций -- обсуждали вопросы, связанные с правовым регулированием и правоприменительной практикой административного судопроизводства и гражданско-процессуального законодательства, поделились опытом, выработали соответствующие рекомендации по совершенствованию законодательства, которые будут обобщены и направлены субъектам законодательной инициативы URL: http://msal.ru/news/prepodavateli-mgyua-proveli-obuchayushchiy-seminar-dlya- upolnomochennykh-po-pravam-cheloveka-v-rf-/?arrFilter_pf%5BUF_SUBJECTS%5D=33&set_ filter=Y..

Активное внимание уделяется Уполномоченным взаимодействию со СМИ и связанными с ними институтами гражданского общества. В 2020 г в адрес Уполномоченного поступило 52 обращения по вопросам защиты свободы слова и доступа к информации, в большинстве случаях они отличались особой остротой и требовали повышенного внимания. 25 февраля 2021 г состоялось подписание Соглашения о сотрудничестве между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Общероссийской общественной организацией «Союз журналистов России», объединяющей 85 региональных отделений, а также более 40 творческих ассоциаций, гильдий и объединений.

Новый формат сотрудничества, как следует из информации на официальном сайте Уполномоченного, включает проведение совместных мероприятий, внедрение прикладных исследований и разработок в практическую деятельность, подготовку публикаций в прессе и многое другое. «У наших организаций для гражданского общества во многом общие цели -- это защита прав человека», -- заявил председатель Союза журналистов России Владимир Соловьев при подписании соглашения URL: https://ombudsmanrf.org/news/novosti_upolnomochennogo/view/soglashenie_o_ sotrudnichestve_s_sojuzom_zhurnalistov_rossii (дата обращения: 01.03.2021).. В ежегодном докладе Уполномоченного за 2019 г. обозначены и другие формы взаимодействия с институтами гражданского общества, в центре внимания которых -- правозащитная деятельность. В качестве примера взаимодействия с Общественной палатой можно привести состоявшийся в апреле 2019 г. круглый стол, организованный Общественной палатой и Общероссийской общественной организацией «Общее дело» с участием представителя Уполномоченного на тему «Социальные последствия распространения алкоголя в обществе», в ходе которого были выработаны предложения, направленные на сокращение употребления алкоголя в России и популяризацию в обществе ценностей здорового образа жизни. Председатель и члены Общественной палаты принимают активное участие в работе секций Экспертного совета при Уполномоченном. Соответствующее взаимодействие осуществляется региональными уполномоченными с общественными палатами субъектов РФ.

Особое значение имеет сотрудничество с Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, в рамках которого в 2019 г Уполномоченный и сотрудники Аппарата участвовали в четырех заседаниях СПЧ, где обсуждались актуальные вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина. Немаловажной признана совместная работа с общественными правозащитными организациями: Комитетом «Гражданское содействие», Комитетом «За гражданские права», Комитетом солдатских матерей России, региональной общественной организацией «Благотворительный центр “Соучастие в судьбе”», Московской Хельсинкской группой, Фондом «В защиту прав заключенных», Правозащитным центром «Мемориал», Московским региональным общественным благотворительным фондом «Общественный вердикт» и др. За год поступило 168 обращений от правозащитных НКО, в которых чаще всего ставились вопросы защиты прав человека в уголовном процессе, в учреждениях ФСИН России, а также в сфере здравоохранения. Обобщая формы и результаты взаимодействия с правозащитными организациями, Т. Н. Москалькова отметила проведение круглых столов, конференций, встреч, на которых вырабатывались совместные позиции, решения, рекомендации в адрес государственных органов по актуальным проблемам, участие правозащитных НКО в международных конференциях омбудсменов¹¹.

Как видим, несмотря на довольно скудную правовую регламентацию взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, региональных уполномоченных с институтами гражданского общества, оно проводится в различных формах, причем поступательное развитие таких форм очевидно, о чем свидетельствует также НОЦ по правам человека Университета имени О.Е. Кутафина и его успешная работа.

Импульсом для активизации и развития связей с гражданским обществом стали обстоятельства, связанные с пандемией и карантином, -- все больше обращений поступает в цифровом формате, в нем же ведется прием граждан. Учитывая это, а также возрастающую юридическую и цифровую грамотность населения, можно утверждать, что количество таких обращений будет неуклонно и неизбежно расти. При этом каждое обращение требует проверки, и не всегда она может быть проведена исключительно в дистанционном режиме. Очевидно, что уже сейчас возникает необходимость в пересмотре численности Аппарата Уполномоченного, определении правового статуса представителей Уполномоченного. Проблема отсутствия юридических механизмов передачи уполномоченными по правам человека своим представителям части полномочий, необходимых для проведения проверок по обращениям граждан и общественных объединений, поднимается учеными-юристами и правозащитниками URL: https://ombudsmanrf.org/content/doclad2019. См.: Гуляев Д. Е. Правозащитная деятельность уполномоченных по правам человека: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 10. С. 76--80.. Целесообразность установления законом юридической возможности такой передачи становится все более очевидной. Только Уполномоченный, а не его помощники, сотрудники аппарата вправе пользоваться правовыми средствами, установленными Законом № 1-ФКЗ в целях проверки жалоб и восстановления нарушенных прав, в частности, такими, как беспрепятственное посещение органов публичной власти, присутствие на заседаниях коллегиальных органов, запрашивание необходимых материалов и т.д. В то же время сам Уполномоченный не имеет физической возможности охватить лично проверку всех поступающих жалоб, а лица, действующие по его поручению, не имеют юридической возможности использовать все предоставленные законом средства для такой проверки.

Возможно, в рамках развития взаимодействия уполномоченных с институтами гражданского общества стоит пойти еще дальше: предоставить возможность передачи отдельных полномочий не только представителям -- физическим лицам, но и в порядке эксперимента предпринимать попытки разовой передачи отдельных полномочий правозащитным организациям при проверке конкретных обращений к уполномоченным. Обсуждения заслуживает вопрос о введении должностей заместителей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и заместителей региональных уполномоченных, придания им отдельных правовых инструментов, необходимых для осуществления функций уполномоченных. Представляется необходимым также подумать над критериями эффективности института уполномоченных, включая в них и такой показатель, как взаимодействие с институтами гражданского общества.

Размещено на Allbest.ru