Адміністративний порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів публічної адміністрації щодо здійснення адміністративних процедур у сфері міграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративний порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації щодо здійснення адміністративних процедур у сфері міграції

Єрмаков Ю.В.

Анотація

Наукова стаття присвячена висвітленню адміністративного порядку оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації щодо здійснення адміністративних процедур у сфері міграції. Адміністративне оскарження являє собою складний комплексний правовий інститут, що включає як процедурні, так і процесуальні норми. Основними формами адміністративного оскарження виступають судова та позасудова; причому якщо судове оскарження може виступати виключно факультативною стадією адміністративної процедури, то позасудова форма розгляду скарги, також будучи факультативною стадією адміністративної процедури, водночас сама є різновидом адміністративної процедури. Іншими словами, зазначені форми оскарження у світлі тематики нашого дослідження логічно буде означити як адміністративно-процесуальну та адміністративно-процедурну. адміністративний міграція оскарження

Ключові слова: адміністративна процедура, бездіяльність, етапи, дії, імміграція, стадія, оскарження.

Ключевые слова: административная процедура, бездействие, этапы, действия, иммиграция, стадия, обжалования.

The scientific article deals with administrative procedure for appealing the decisions, actions or omissions of public administration entities regarding the implementation of administrative procedures in the field of migration. Administrative appeal is a complex, complex legal institution that includes both procedural and procedural rules. The main forms of administrative appeal are judicial and extrajudicial; moreover, if a judicial appeal can be solely an optional stage of administrative procedure, the extra-judicial form of consideration of the complaint, also being an optional stage of administrative procedure, is at the same time a kind of administrative procedure. In other words, it would be logical to refer to these forms of appeal in the light of the subject matter of our research as administrative, procedural, and administrative and procedural.

It is established that the administrative and procedural support for public management of the migration sphere is not effectively used to challenge administratively as a tool for protecting the rights of individuals. To overcome this negative tendency, both transformations in the field of regulatory support are needed, in particular the introduction of the above-mentioned amendments to the Law of Ukraine "On Citizens' Appeals", as well as raising the level of legal culture and legal awareness of all subjects of administrative and legal relations in the investigated sphere. The result of intensifying the use of the administrative-procedural form of appeal in the investigated field should be to reduce the number of administrative claims against the apparatus and departments of the LCA and to ensure the implementation of the principle of prompt administrative decision-making in the field of administrative procedures in public administration of citizenship and migration.

Key words: administrative procedure, inaction, stages, actions, immigration, stage, appeal.

Постановка проблеми та її актуальність. Факультативною стадією адміністративних проваджень щодо вирішення індивідуальних справ у сфері міграції виступає оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації, здійснених у процесі реалізації адміністративних процедур. Важливо зазначити, що, незважаючи на факультативність, як ознаку цього процедурного етапу, наявність можливості оскарження відіграє значущу роль у досягненні загальної мети адміністративно-процедурної діяльності - захисті індивідуальних прав і законних інтересів. Право на оскарження в цьому контексті відображує спрямованість трансформації українського адміністративного права в бік люди- ноцентризму, виступаючи інструментом захисту прав і свобод населення від свавільних і хибних рішень органів публічної влади.

Правова сутність оскарження є багатоаспектною; у науковій літературі наголошується на правоохоронному змісті інституту оскарження, що виявляється, по-перше, через запобігання порушень законності та дисципліни в діяльності суб'єктів владних повноважень [9, с. 146]; по-друге, через відновлення прав та інтересів осіб, що були порушені внаслідок неправомірної діяльності суб'єктів владних повноважень [20, с. 59]; нарешті, через усунення наслідків порушення правових вимог з боку суб'єкта публічної влади (скасування незаконного акта, визнання його нечинним тощо) [12, с. 57]. При цьому реалізація зазначених усунень правопорушень та їхніх наслідків, а також відновлення індивідуальних прав як завдань оскарження може відбуватися як у судовому, так і в адміністративному порядку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У науковому просторі вітчизняної адміністративістики проблемам оскарження приділяли увагу такі вчені, як О.О. Бандурка, М.М. Тищенко [2], Е.Ф. Демський [5], Т.О. Коломоєць, Р.В. Сінєльнік [8], Д.В. Лученко [10; 11; 12], А.А. Пухтецька [19], В.П. Тимощук [22; 1, с. 69-81] та інші, в чиїх працях розглянено різні аспекти судового та позасудового оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації. Спираючись на теоретичні здобутки зазначених науковців, окреслимо особливості та практичні проблеми різних форм оскарження крізь призму адміністративно-процедурної діяльності публічно-владних органів у сфері міграції.

Метою статті є розкриття адміністративного порядку оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації щодо здійснення адміністративних процедур у сфері міграції.

Виклад основного матеріалу. Передусім маємо оговорити деякі важливі, на наш погляд, методологічні й лексико-термінологічні нюанси. Аналізуючи етап оскарження в адміністративно-процедурному провадженні, ми будемо користуватися словосполученням "процедура оскарження"; у світлі тематики нашої роботи це може викликати прямі асоціації між оскарженням та адміністративною процедурою. У зв'язку із цим постає досить складне теоретичне питання: чи можна поставити знак тотожності між цими категоріями?

Між адміністративною процедурою та адміністративним процесом існує суттєва різниця, що полягає передусім у наявності або відсутності конфлікту між сторонами конкретних адміністративно-правових відносин. Адміністративне оскарження в цьому світлі може бути трактоване як процесуальний інститут адміністративного права, норми якого призначені на впорядкування спірних відносин між суб'єктом публічної влади та суб'єктом скарги; стосовно адміністративної процедури оскарження виступає виключно як окремий факультативний етап адміністративно-процедурного провадження - правонаділяючого, реєстраційного, конкурсно-екзаменаційного тощо.

Зазначені аргументи виглядають безумовно логічними, якщо йдеться про оскарження в порядку адміністративного судочинства, процесуальний, а не процедурний характер якого не потребує додаткових доказів. Однак щодо оскарження в адміністративному порядку питання залишається відкритим; спробуємо пояснити власне бачення предмета.

З одного боку, провадження, в якому об'єктивується оскарження в адміністративному порядку, належить до категорії юрисдикційних. Цей факт виводить оскарження в адміністративному порядку поза межі адміністративних процедур, які, як ми детально розглядали в попередньому розділі, реалізуються в чітко визначеному колі проваджень. Юрисдикційні ж провадження, як справедливо зазначає І.М. Бойко, прямо пов'язані зі спірними правовідносинами, правила і принципи регламентації яких відрізняються від правил і принципів адміністративно-процедурної діяльності [3, с. 9].

Позицію щодо належності оскарження в адміністративному порядку до процесуальних адміністративних інститутів відстоює Д.В. Лученко, наводячи такі підстави для своєї позиції:

а) їх урегульованість процесуальними нормами адміністративного права;

б) існування внутрішньої єдності норм, які регламентують процедури адміністративного й судового оскарження, що виявляється у спільності функцій оскарження, головних принципів, аналогічності обов'язків держави і критеріїв оцінки ефективності законодавства і правозастосування у сфері оскарження;

в) змістову близькість суспільних відносин, що регламентуються цими нормами.

Про це свідчить і факт віднесення науковцем обох зазначених видів оскарження до категорії "процесуальних форм оскарження" [13, с. 99]. Зазначимо, що використання дослідником словосполучень "оскаржувальні процедури", "процедури оскарження" в такому контексті скоріше слід сприймати у загальному розумінні терміна "юридична процедура" - як закріплену нормами послідовність, правовий порядок дій, - ніж у безпосередньому зв'язку з адміністративною процедурою як окремою інституцією адміністративного права.

З іншого боку, оскарженню в адміністративному порядку притаманні певні риси, завдяки яким його можна все ж таки долучити до числа адміністративно-процедурних інститутів. По-перше, провадження з розгляду адміністративних скарг реалізується у сфері публічно-управлінської владної діяльності та здійснюється органами та посадовими особами виконавчої влади (на відміну від реалізації оскарження в судовому порядку, яка є діяльністю зі здійснення правосуддя) [13, с. 126]. По-друге, на користь цієї позиції свідчить і спрямованість оскарження в адміністративному порядку на реалізацію індивідуальних публічних прав суб'єкта скарги, тоді як метою судового провадження в адміністративній справі є передусім розв'язання спору [3, с. 9]. Нарешті, нормативну базу оскарження в адміністративному порядку становлять положення Закону України "Про звернення громадян", зокрема, статті 16 (розгляд скарг громадян), 17 (термін подання скарги), 18 (права громадянина при розгляді заяви чи скарги), 19 (обов'язки органів державної влади, місцевого самоврядування та інших суб'єктів щодо розгляду заяв чи скарг), 20 (термін розгляду звернень громадян) [17], які, за твердженням А.М. Школика, мають яскраво виражений адміністративно-процедурний характер [23, с. 34], тоді як нормативно-правовою основою судової форми оскарження виступає процесуальний кодекс - Кодекс адміністративного судочинства.

Зазначене дозволяє визнати оскарження в адміністративному порядку особливою формою адміністративної процедури (зазначимо, що саме так - як один із видів адміністративної процедури - пропонує розглядати адміністративне оскарження В.П. Тимощук [1, с. 69]). Додатковим аргументом на користь цього припущення (щоправда, аргументом не теоретичного, а практичного плану - Ю. Є.) може послугувати той факт, що вітчизняні законодавці при розробці проекту Адміністративно-процедурного кодексу включили до цього кодифікованого закону розділ V "Адміністративне оскарження", віднісши його в такий спосіб саме до процедурної, а не процесуальної складової адміністративного права [18].

Отож, можна зазначити, що адміністративне оскарження являє собою складний комплексний правовий інститут, що включає як процедурні, так і процесуальні норми. Основними формами адміністративного оскарження виступають судова та позасудова; причому якщо судове оскарження може виступати виключно факультативною стадією адміністративної процедури, то позасудова форма розгляду скарги, також будучи факультативною стадією адміністративної процедури, водночас сама є різновидом адміністративної процедури. Іншими словами, зазначені форми оскарження у світлі тематики нашого дослідження логічно буде означити яка адміністративно-процесуальну та адміністративно-процедурну.

Переходячи до безпосереднього розгляду адміністративного оскарження в аспекті адміністративних процедур у сфері громадянства та міграції, пропонуємо почати наш аналіз саме з адміністративно-процедурної форми оскарження - розгляду скарги в адміністративному порядку. Науковці одностайно зазначають, що ця форма оскарження має низку переваг стосовно судової форми, що полягають у меншій формалізованості, більшій економічності, оперативності, а також можливості не просто вирішити спір між суб'єктом скарги та суб'єктом, дій чи рішення якого оскаржуються, а й ухвалили конкретне позитивне рішення у справі [11, с. 292; 16, с. 247].

Однак у галузі громадянства, еміграції та імміграції саме цим швидким інструментом захисту власних прав можуть ефективно скористатися не всі особи. Як уже зазначалося, нормативну базу оскарження в адміністративному порядку становить Закон України "Про звернення громадян" [17], стаття 1 якого надає право звертатися до органів та посадових осіб публічної адміністрації зі скаргами, пропозиціями та зауваженнями передусім громадянам України, тобто особам, які набули громадянства України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України [17, ст. 1]. Частина 3 статті 1 Закону України "Про звернення громадян" уточнює, що таке саме, як і громадяни України, право на звернення мають особи, які не є громадянами України та законно перебувають на її території [17]. Ці положення, на нашу думку, є особливо важливими в аспекті публічного управління сферою громадянства та міграції, фактично обмежуючи коло суб'єктів оскарження рішень та дій (бездіяльності) владних органів у цій сфері.

Поняття "особи, які не є громадянами України та законно перебувають на її території" у цьому світлі сприймається як синонім термінологічного словосполучення "іноземці та особи без громадянства", набагато частіше уживаного у законодавстві. Ознака "які законно перебувають на її території" у даному разі має виключити з масиву потенціальних суб'єктів скарги нелегальних мігрантів, що потрапили в Україну в протизаконний спосіб. Логіка законодавця виглядає таким чином: закон захищає того, хто дотримується закону. Однак при цьому не можна забувати, що навіть нелегальні мігранти (як і будь-які особи, що скоїли правопорушення) мають право на захист своїх основних прав - повагу до людської гідності, особисту недоторканність тощо. І якщо з боку працівників органів публічної влади цим правам буде завдано шкоди, кожна особа має бути захищена правом звернення зі скаргою на протиправні дії щодо неї, причому зробити це з економією часу й коштів, тобто в позасудовому порядку.

Інший приклад стосується вже неправомірних дій самих представників публічної адміністрації. Як ми вже згадували раніше, трапляються ситуації, коли внаслідок прийняття органом Державної міграційної служби протиправного рішення людина, що перебуває в Україні на законних підставах, втрачає цей законний статус, як це було у відомій справі М. Абашидзе: Державною міграційною службою в Луганській області було неправомірно (що пізніше було доведено в судовому порядку [14]) скасовано його посвідку на постійне проживання та відмовлено в її продовженні [15]. Позбавлений цим рішенням Державної міграційної служби статусу особи, яка є громадянином України і законно перебуває на її території, М. Абашидзе не міг оскаржити це рішення в адміністративному порядку. Можливо, саме цей спосіб оскарження, враховуючи його відносно короткі строки, допоміг би уникнути протизаконного насильного видворення М. Абашидзе з України.

Вважаємо, що зазначені приклади демонструють важливість потенційної можливості позасудового оскарження для усіх категорій осіб, що потребують адміністративно-процедурного обслуговування у сфері громадянства, еміграції та імміграції. З одного боку, це підсилюватиме систему засобів захисту прав фізичних осіб в адміністративно-правових відносинах у цій сфері, з іншого - сприятиме підвищенню ефективності в діяльності органів публічної адміністрації, пов'язаної з реалізацією адміністративних процедур, через виявлення та усунення порушень та недоліків у роботі зазначених органів. Необхідним для цього кроком ми, підтримуючи пропозицію О.М. Тараненко та М.В. Лошицького [21, с. 143; 9, с. 148], вважаємо обов'язкове закріплення у ст. 1 Закону України "Про звернення громадян" поряд із громадянами такої категорії потенційних суб'єктів звернення, як іноземці й особи без громадянства, та відмову від законодавчого формулювання "особи, які не є громадянами України та законно перебувають на її території".

За словами І.П. Голосніченка, оскарження в адміністративному порядку адміністративно-процедурної діяльності органів публічної влади потребує визначення порядку дій при оскарженні рішень чи бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації у вигляді адміністративного регламенту [4, с. 123], в якому обов'язково мають бути зазначені права особи, що звертається зі скаргою. Зокрема, як такі права мають бути закріплені:

- право подавати усні та письмові пояснення;

- право брати участь в дослідженні доказів, доводити інші обставини, що мають значення для вирішення справи з оскарження рішення, дій чи бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації;

- право особисто викласти аргументи особі, що перевіряла скаргу;

- право брати участь у перевірці обставин поданої скарги;

- знайомитися з матеріалами перевірки;

- право бути присутнім при розгляді скарги;

- право користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку;

- право одержати письмову відповідь про результати розгляду скарги;

- право висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду скарги;

- право вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень [17].

Встановленню прав та обов'язків скаржника повинно відповідати встановлення прав та обов'язків суб'єкта владних повноважень, що має право розглядати адміністративну скаргу; зокрема, до прав суб'єкта, зобов'язаного розглядати адміністративну скаргу на дії, рішення чи бездіяльність суб'єктів публічної адміністрації, варто віднести право проводити опитування посадовця, результати діяльності якого оскаржуються, а також додаткові опитування осіб, причетних до здійснення тієї чи іншої адміністративної процедури. Крім того, за позицією І.П. Голосніченка, у відповідному адміністративному регламенті має бути передбачено обов'язок посадовця перевірити матеріали справи, повідомити зацікавлених осіб, свідків, експертів про час та місце розгляду адміністративної скарги. До того ж науковець пропонує обов'язково прописати порядок вирішення адміністративної скарги без присутності скаржника, визначивши перелік підстав, що обґрунтовують таку форму адміністративного оскарження.

У результаті позасудового оскарження дій, рішень чи бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації, припущених у ході здійснення адміністративних процедури у сфері міграції, може бути прийняте одне з управлінських рішень, пов'язаних із задоволенням вимог, які пред'явлені в скарзі; задоволенням вимог частково; визнанням рішень, дій або бездіяльності посадових осіб органів публічної адміністрації правомірними; відмовою в задоволенні скарги.

Для аналізу ефективності застосування адміністративно-процедурної форми адміністративного оскарження у сфері громадянства, еміграції та імміграції пропонуємо звернутися до даних офіційного сайту Державної міграційної служби України [6]. На офіційному Інтернет-представництві цього центрального органу виконавчої влади міститься інформація, необхідна суб'єктам оскарження, щодо основних процедурних аспектів звернення: наведено види звернення, роз'яснено порядок поштового, електронного та особистого звернення, указано строки розгляду звернень.

Репрезентовано на сайті також низку звітів про роботу зі зверненнями громадян (з 2013 по 2018 рік). На жаль, звіти являють собою короткі статистичні огляди, в яких викладено дані, що стосуються виключно кількісного аспекту досліджуваного питання: скільки звернень з якого питання було отримано підрозділами Державної міграційної служби. Ані конкретизації видів звернень (скільки скарг, скільки пропозицій тощо), ані якісного аналізу стосовно вирішення справ за зверненнями на сайті не міститься.

Тому зазначене джерело інформації про участь Державної міграційної служби у процедурі оскарження може бути корисним лише в аспекті створення загального уявлення про те, які саме сторони діяльності цього органу публічної влади найчастіше виступають темою звернень громадян (серед іншого і скарг). Так, приміром, у 2018 році найчастіше громадяни зверталися з питань дотримання термінів оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон (63% письмових звернень громадян, що надійшли до апарату Державної міграційної служби); при цьому найбільшою мірою це питання турбувало мешканців міста Києва (4865), Дніпропетровської (1479), Львівської (1121), Київської (989), Харківської (817), Донецької (754) та Одеської (654) областей. Набагато рідше громадяни зверталися за вирішенням питань у сфері громадянства України та відповідної паспортизації: 5% письмових звернень стосувалися питання громадянства України, 15% - питання оформлення паспорта громадянина України у формі картки. У сфері імміграції звернення найчастіше стосувалися питання оформлення посвідок на тимчасове та постійне проживання в Україні (2,6%); звернення стосовно питань еміграції з України склали 0,4% [7].

Висновки

Отже, робимо висновок, що у сфері адміністративно-процедурного забезпечення публічного управління сферою міграції потенціал оскарження в адміністративному порядку як інструменту захисту прав фізичних осіб використовується недостатньо ефективно. Для подолання цієї негативної тенденції потрібні як трансформації у галузі нормативного забезпечення, зокрема, внесення вищезазначених змін до Закону України "Про звернення громадян", так і підвищення рівня правової культури та правосвідомості всіх суб'єктів адміністративно-правових відносин у досліджуваній сфері. Результатом активізації використання адміністративно-процедурної форми оскарження в досліджуваній сфері має стати зменшення кількості адміністративних позовів проти апарату й управлінь Державної міграційної служби і забезпечення реалізації принципу оперативності прийняття адміністративного рішення в галузі реалізації адміністративних процедур у публічному адмініструванні сфери громадянства та міграції.

Література