Правовое регулирование государственной поддержки сельскохозяйственных кооперативов в России и зарубежных странах

Размещено на http://allbest.ru

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ КООПЕРАТИВОВ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Наталья Павловна Воронина,

доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент

Россия, г. Москва

Аннотация. В современных геополитических и экономических условиях важное значение приобретает обеспечение продовольственной безопасности. Развитие сельского хозяйства невозможно без создания правовых, организационных и экономических условий функционирования производителей сельскохозяйственной продукции. Зарубежный и отечественный опыт свидетельствует о значительном экономическом и социальном потенциале сельскохозяйственный кооперативов. Цель настоящей статьи -- исследование эволюционного становления и развития механизма государственной поддержки сельскохозяйственных кооперативов в России и зарубежных странах, анализ современных мер государственной поддержки сельскохозяйственных кооперативов. Результат -- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных кооперативов в России.

Ключевые слова: сельскохозяйственная кооперация, сельскохозяйственный кооператив, продовольственная безопасность, устойчивое развитие, субсидирование, кредитование, налогообложение.

LEGAL REGULATION OF STATE SUPPORT OF AGRICULTURAL COOPERATIVES IN RUSSIA AND FOREIGN COUNTRIES

N.P. VORONINA,

PhD in Law, Assosiate professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) Russia, Moscow

Abstract. In modern geopolitical and economic conditions, food safety becomes important. The development of agriculture is impossible without creating the legal, organizational and economic conditions for the functioning of agricultural producers. Foreign and domestic experience indicates a significant economic and social potential of agricultural cooperatives. The purpose of this article is to study the evolutionary formation and development of the mechanism of state support for agricultural cooperatives in Russia and foreign countries, an analysis of modern measures of state support for agricultural cooperatives. The result is the development of proposals for improving the legal regulation of state support for agricultural cooperatives in Russia.

сельскохозяйственный кооператив государственная поддержка

Сельскохозяйственная кооперация, как и вся отрасль сельского хозяйства, не может существовать без государственной поддержки. Этому способствуют немало объективных причин: рискованное земледелие, зависимость от погодно-климатических условий, сезонность производства, разрыв между вложением инвестиций и их окупаемостью и др. Эти факторы присущи сельскому хозяйству не только России, но и иных стран. Поэтому вопрос государственной поддержки сельского хозяйства всегда актуален. Разница лишь в выборе форм и методов государственной поддержки. Они зависят от модели государственного воздействия на отрасль сельского хозяйства.

Исторически государства применяли различные модели регулирования сельскохозяйственной деятельности¹. Как показывает практика, свою эффективность сельскохозяйственная кооперация имеет в тех странах, где государство четко осознало ее роль и сформировало соответствующие правовые и экономические условия функционирования сельскохозяйственных кооперативов и их объединений.

В 1991--2005 гг. меры непосредственной государственной поддержки предусматривались лишь для крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ), а для сельскохозяйственных потребительских кооперативов См.: Право и экономическая деятельность: современные вызовы : монография / Е. Г. Азарова, А. А. Аюрова, М. К. Белобабченко [и др.] ; отв. ред. А. В. Габов. М. : ИЗиСП ; Статут, 2015. С. 32 (авторы параграфа «Экономическое право и система российского законодательства в современных условиях» -- Н. Г Доронина, Н. Г. Семилютина). См.: постановление Правительства РФ от 18 декабря 1996 г № 1499 «Об утверждении Федеральной целевой программы развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996--2000 годы» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 157. и сельскохозяйственных кредитных кооперативов См.: Основные направления агропродовольственной политики Правительства РФ на 2001--2010 годы (одобрены Правительством РФ 27 июля 2000 г.) // Информационный бюллетень Министерства сельского хозяйства РФ. 2001. № 1. -- лишь опосредованно, как для объединений лиц, ведущих КФХ См.: Указ Президента РФ от 27 июля 1993 г. № 1139 «О некоторых мерах по поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 31. Ст. 2928..

В 2006--2012 гг. поддержка сельскохозяйственных кооперативов рассматривается как часть приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» (далее -- ПНП «Развитие АПК»). Но акцент опять был сделан лишь на сельскохозяйственные потребительские и кредитные кооперативы.

Затем государственная поддержка сельскохозяйственных кооперативов стала предусматриваться в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 27. и в Государственной программе «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008--2012 годы» См.: постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013--2020 годы» // СЗ РФ. 2012. № 32. Ст. 4549.. В этот период в основном предоставлялись прямые субсидии.

Бонификация давно известна в зарубежных странах. Значение субсидий состоит в том, что они способствуют развитию кооперативов. Кроме того, сама специфика сельскохозяйственной кооперации предполагает государственную финансовую поддержку этих организаций. Так, в США государство поддерживает Систему фермерского кредита (далее -- ФСК) путем предоставления льготных кредитов, освобождает ее от налогов, распространяет те же льготы, что и на сельскохозяйственные кооперативы. В ФРГ «развитие сельскохозяйственных кооперативных институтов... напрямую связано с реализацией основных мероприятий общей аграрной политики... Именно крупные кооперативы и кооперативные союзы получают значительную долю дотаций и субсидий ЕС» Тонкошкуров И. В. Глобальный рынок и сельскохозяйственная кооперация: приоритеты и тенденции для Германии // Вестник Казанского государственного аграрного университета. 2010. Т 5. № 1 (15). С. 49--53.. Эта помощь предоставляется через общеевропейские структуры -- Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития, Европейский фонд ориентации и гарантии сельского хозяйства. В других странах субсидирование процентной ставки (бонификация) осуществляется через государственные специализированные банки (в КНР и Швеции -- «Сельскохозяйственный банк», во Франции -- «Креди Агриколь»).

Основным недостатком ПНП «Развитие АПК» была недостаточность государственного субсидирования сельскохозяйственных производственных кооперативов. Акцент был сделан на членском составе сельскохозяйственных потребительских кооперативов исключительно в виде личного подсобного хозяйства (ЛПХ), КФХ и индивидуальных предпринимателей, но не сельскохозяйственных производственных кооперативов, без которых немыслимо развитие сельскохозяйственных потребительских кооперативов.

Начиная с 2013 г. государственная поддержка сельского хозяйства и производителей сельскохозяйственной продукции связана с импортозамещением сельскохозяйственной продукции, а с 2014 г. -- с антироссийскими санкциями.

Комплекс мер государственной поддержки сельского хозяйства предусматривается в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013--2020 годы Постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 «О Государственной про

грамме развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013--2020 годы» // СЗ РФ. 2012. № 32. Ст. 4549..

Реализация этой программы в 2013--2015 гг. показала, что сельскохозяйственные кооперативы опять оказались «на обочине» государственной поддержки: 1) не была принята программа по развитию сельскохозяйственной кооперации; 2) сельскохозяйственная кооперация была представлена только ее одной формой -- потребительской; 3) количество сельскохозяйственных потребительских кооперативов сократилось (с 6 657 до 5 236 См.: Ежегодный доклад по результатам мониторинга «О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2014 году» (выпуск второй) // URL: http://www.mcx.ru/news/ news/show/2658.182.htm (дата обращения: 15 мая 2016 г.).); 4) уменьшение финансирования до 15 %; 5) отсутствие значительного объема софинансирования государственной программы со стороны субъектов РФ и самих сельскохозяйственных кооперативов.

После первого Всероссийского съезда сельских кооперативов в 2013 г. наблюдается активизация регионального нормотворчества -- принимаются нормативные правовые акты в виде государственных программ субъектов РФ по поддержке сельскохозяйственной кооперации, ведомственных целевых программ по поддержке сельскохозяйственных кооперативов, государственных программ субъектов РФ или ведомственных программ по поддержке сельскохозяйственной потребительской кооперации либо вносятся изменения в документы по развитию сельского хозяйства и продовольственных рынков в виде подпрограммы по сельскохозяйственной кооперации.

Проведенный нами анализ См.: Воронина Н. П. Нормативно-правовое обеспечение развития сельскохозяйственной кооперации в субъектах РФ как направление государственной аграрной политики // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 6. С. 199--207. В Рекомендациях по разработке программ развития сельскохозяйственной кооперации в субъектах Российской Федерации от 5 декабря 2017 г. (URL: www.consultant.ru (дата обращения: 15 января 2018 г.)) предусматривается принятие и иных видов нормативных правовых актов (раздел первый). показывает, что на уровне субъектов РФ принятые ими разрозненные нормативные правовые акты в сфере стратегического планирования грешат противоречивым и бессистемным характером. Вместе с тем сложились объективные предпосылки принятия самостоятельных государственных программ субъектов РФ по развитию сельскохозяйственной кооперации. Думаем, что в субъектах РФ необходимо принятие именно государственных программ, а не иных видов нормативных правовых актов¹¹, поскольку только государственные программы как комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта РФ позволяют сформировать единый механизм реализации государственной политики по развитию сельскохозяйственных кооперативов в регионах.

К тому же нельзя представить эффективную реализацию мер государственной помощи сельскохозяйственным кооперативам без участия специально уполномоченного государственного органа субъекта РФ. Таким должен являться орган по управлению сельским хозяйством. Анализ положений о региональных органах управления сельским хозяйством показывает, что лишь в четверти субъектов РФ нормативные правовые акты, определяющие правовое положение органа управления сельским хозяйством, содержат прямое полномочие по поддержке сельскохозяйственной кооперации. Полагаем, что региональные органы управления сельским хозяйством должны быть наделены полномочием по государственной поддержке сельскохозяйственных кооперативов.

На федеральном уровне с 2015 г. осуществляется переход от непосредственного субсидирования к грантовой поддержке. Также в этот период сформулировано предложение о необходимости перехода в субъектах РФ к консолидированным субсидиям на развитие малых форм хозяйствования через сельскохозяйственные потребительские кооперативы, что позволит снизить издержки оформления и администрирования субсидий Рекомендации круглого стола «Совершенствование законодательства по поддержке малых форм хозяйствования и кооперации» (г. Москва, 16 марта 2017 г.) // URL: http www. duma.ru (дата обращения: 17 марта 2017 г.)..

Начиная с 2017 г. по инициативе субъектов РФ осуществляется реализация концепции единой субсидии на государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей. Тем самым субъектам РФ предоставлена свобода в определении приоритетных направлений развития АПК.

Несмотря на увеличение объема государственного субсидирования сельскохозяйственного производства по сравнению с зарубежными странами ее уровень недостаточен. Б. А. Воронин приводит следующие цифры: в Норвегии сумма субсидии составляет 3,5 тыс. долл. на 1 га, в Финляндии -- 1,6 тыс. долл., Швеции -- 800 долл., России -- 15 долл. См.: Воронин Б. А. Принципы современного аграрного права // Аграрное и земельное право. 2006. № 3. С. 7.

Таким образом, анализ действующих федеральных нормативных правовых актов показывает, что меры по развитию сельскохозяйственных кооперативов предусматриваются исключительно в рамках либо развития отдельных отраслей сельского хозяйства (растениеводства, животноводства и др.), либо поддержки всех категорий производителей сельскохозяйственной продукции, либо малых форм хозяйствования -- КФХ и семейных животноводческих ферм.

По данным Минсельхоза России, в 2015--2017 гг. на грантовую поддержку сельскохозяйственных потребительских кооперативов было направлено 3,7 млрд руб., которые получили 426 сельскохозяйственных потребительских кооперативов, что составило всего 8,4 % от средств, выделенных КФХ и семейным фермам. Отсюда следует вывод о том, что среди малых форм хозяйствования сельскохозяйственные потребительские кооперативы вторичны. Относительно сельскохозяйственных производственных кооперативов данные о государственной поддержке отсутствуют. Это связано с тем, что они получают бюджетную помощь на общих основаниях с иными аграрными коммерческими организациями. С одной стороны, это соответствует принципу развития конкуренции, но с другой -- сельскохозяйственные производственные кооперативы, несмотря на то что являются коммерческими организациями, выполняют и социальные функции. Это и отличает их от иных коммерческих организаций. Поэтому их государственная поддержка должна осуществляться отдельно от иных производителей сельскохозяйственной продукции. В этих целях необходима государственная поддержка всех видов сельскохозяйственных кооперативов, стратегической основой должна выступать государственная программа по развитию сельскохозяйственной кооперации.

По логике нормы государственной поддержки, в том числе и на комплексной основе, должны предусматриваться в федеральном законе, определяющем особенности сельскохозяйственной кооперации, в частности в Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.. Но он не определяет содержание механизма государственного регулирования. Единственная норма, посвященная взаимодействию государства и сельскохозяйственных кооперативов -- ст. 7, представляющая собой фикцию. Также отсутствует норма о механизме участия сельскохозяйственных кооперативов и их объединений в разработке государственной политики.

Принятие такой государственной программы возможно путем механизма, в котором государство устанавливает институциональные рамки деятельности сельскохозяйственных кооперативов, обеспечивает меры государственной поддержки, а содержание деятельности определяется самими сельскохозяйственными кооперативами и их объединениями посредством саморегулирования. В государственных программах должны отражаться основные меры государственной поддержки сельскохозяйственных кооперативов: льготное налогообложение и кредитование, субсидирование в форме грантов и т.д.

Вместе с тем Минсельхоз России в настоящее время разрабатывает федеральный проект «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации». Но данный документ будет включен в национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Следовательно, стратегически развитие сельскохозяйственной кооперации будет интегрироваться не в отрасль сельского хозяйства в целом, а в малый и средний бизнес всех отраслей экономики. Какие это повлечет экономические и социальные последствия -- покажет практика их реализации. Однако нельзя забывать и о роли сельскохозяйственных кооперативов в обеспечении продовольственной безопасности и устойчивом развитии сельских территорий.

Роль сельскохозяйственных кооперативов в обеспечении продовольственной безопасности состоит в том, что сельскохозяйственными кооперативами охватывается весь цикл производства сельскохозяйственной продукции: от непосредственного выращивания и переработки до ее реализации См.: Дорохова В. И. Роль сельскохозяйственной кооперации в импортозамещении продовольствия // Вестник АПК Верхневолжья. 2016. № 2 (34). С. 17., что обеспечивает его устойчивость. Сельскохозяйственные кооперативы способствуют интеграции производителей сельскохозяйственной продукции. Как следствие -- рост темпов расширенного воспроизводства, привлечение инвестиций в сельское хозяйство. Для своих членов сельскохозяйственные кооперативы, обеспечивая их занятость и участие в распределении доходов, повышают их уровень платежеспособного спроса на пищевые продукты. Поскольку потребителями сельскохозяйственной продукции, производимой сельскохозяйственными кооперативами, являются и их члены, сельскохозяйственные кооперативы производят экологически чистую продукцию, обеспечивают рациональное использование земель и иных природных ресурсов.

Деятельность сельскохозяйственных кооперативов обусловливает развитие сельских территорий. В Европейском Союзе на эти нужды ежегодно направляется более 19,8 млрд евро См.: Колесников А. Государственная поддержка и государственное регулирование сельского хозяйства Германии // АПК: экономика, управление. 2011. № 9. С. 87.. Они инвестируются в транспортную инфраструктуру, охрану окружающей среды, использование энергетических ресурсов, развитие научной базы и инноваций, создание рабочих мест, образование, повышение роли человеческого капитала. В целях финансирования сельских территорий создан специальный фонд (ELER) Колесников А. Указ. соч. С. 90..

В США государство участвует в работе сельской кооперации посредством оказания поддержки Национальному управлению кредитных союзов (далее--НУКС). Так же поддерживается ФСК -- путем предоставления льготных кредитов, освобождения ФСК от налогов и распространения на учреждения ФСК тех же льгот, что и на сельскохозяйственные кооперативы.

Как неоднократно отмечалось нами, российские сельскохозяйственные кооперативы подлежат признанию в качестве опорного субъекта по реализации государственной политики в области устойчивого развития сельских территорий, нормативные правовые акты о сельскохозяйственной кооперации можно рассматривать в качестве составной части законодательства об устойчивом развитии сельских территорий См.: Минина Е. Л. Правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 33..

Как вытекает из Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года Распоряжение Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2015. № 6. Ст. 1014., Правительство РФ видит сельскохозяйственные кооперативы в качестве интеграционного механизма производителей сельскохозяйственной продукции. Вместе с тем отдельное внимание в Стратегии уделено лишь развитию сельскохозяйственных кредитных кооперативов. Развитие иных видов сельскохозяйственных кооперативов (производственных и потребительских) в очередной раз рассматривается среди мер государственной поддержки иных форм хозяйствования.

Важным вопросом является формирование организационного механизма поддержки сельскохозяйственной кооперации. В государственном регулировании сельского хозяйства основным отраслевым органом является Министерство сельского хозяйства России. Но непосредственных полномочий по развитию сельскохозяйственных кооперативов у Министерства нет. В структуре Министерства также отсутствует подразделение по развитию сельскохозяйственной кооперации.

Действует отдел развития фермерских хозяйств и потребительской кооперации Департамента развития сельских территорий. Но данный отдел ориентирован на развитие исключительно сельскохозяйственных потребительских кооперативов. Разрыв сельскохозяйственных кооперативов различных видов как объекта государственной поддержки не позволяет сформировать единую систему сельскохозяйственной кооперации, институциональные связи, достичь эффективных результатов деятельности сельскохозяйственных кооперативов. Поэтому должно быть самостоятельное подразделение по развитию сельскохозяйственной кооперации, тем более что определение круга уполномоченных государственных органов -- это одно из условий «эффективного использования государственноправовых способов регулирования экономики» Елисеев В. С. О концепции трехуровневого построения законодательства о государственном регулировании сельского хозяйства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 40..

В большинстве зарубежных стран органы управления сельским хозяйством имеют структуры по развитию сельскохозяйственной кооперации: в США при Министерстве сельского хозяйства действует отдел сельского предпринимательства и обслуживания кооперативов (USDA), в Нигерии -- федеральный департамент сельскохозяйственной кооперации при Министерстве сельского хозяйства, в Грузии -- Агентство развития сельскохозяйственных кооперативов при Министерстве сельского хозяйства, в Парагвае -- Национальный кооперативный институт как специализированное учреждение Минсельхоза страны.

Подводя итог, отметим, что в правовом регулировании государственной поддержки сельскохозяйственных кооперативов необходим ряд изменений:

— Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» (ст. 7 «Основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства») дополнить таким направлением, как поддержка сельскохозяйственных кооперативов. Также нуждается в корректировке п. 1 ст. 3 данного Федерального закона в части снижения доли дохода сельскохозяйственных кооперативов от реализации сельскохозяйственной продукции составляет с 70 до 50%;

— внести изменения в Налоговый кодекс РФ по устранению двойного налогообложения результатов деятельности сельскохозяйственных кооперативов;

— разработать и принять государственную программу Российской Федерации и государственные программы субъектов РФ по развитию сельскохозяйственной кооперации;

— положение о Министерстве сельского хозяйства РФ, положения об органах управления сельским хозяйством субъектов РФ и муниципальных образований дополнить прямым полномочием по развитию сельскохозяйственной кооперации;

— в Минсельхозе России, органах субъектов РФ и органах местного самоуправления сформировать отдельное подразделение по развитию сельскохозяйственной кооперации.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Воронин Б.А. Принципы современного аграрного права // Аграрное и земельное право. -- 2006. -- № 3. -- С. 4--11.

2. Воронина Н.П. Нормативно-правовое обеспечение развития сельскохозяйственной кооперации в субъектах РФ как направление государственной аграрной политики // Актуальные проблемы российского права. -- 2018. -- № 6. -- С. 199--207.

3. Дорохова В.И. Роль сельскохозяйственной кооперации в импортозамеще- нии продовольствия // Вестник АПК Верхневолжья. -- 2016. -- № 2 (34). -- С. 15--24.

4. Елисеев В.С. О концепции трехуровневого построения законодательства о государственном регулировании сельского хозяйства // Государственная власть и местное самоуправление. -- 2009. -- № 11. -- С. 40--43.

5. Колесников А. Государственная поддержка и государственное регулирование сельского хозяйства Германии // АПК: экономика, управление. -- 2011. -- № 9.

6. Минина Е.Л. Правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий // Журнал российского права. -- 2009. -- № 12. -- С. 31--37.

7. Право и экономическая деятельности: современные вызовы : монография / Е.Г. Азарова, А.А. Аюрова, М. К. Белобабченко [и др.] ; отв. ред. А.В. Габов. М. : ИЗиСП ; Статут, 2015. -- 400 с.

8. Тонкошкуров И.В. Глобальный рынок и сельскохозяйственная кооперация: приоритеты и тенденции для Германии // Вестник Казанского государственного аграрного университета. -- 2010. -- Т. 5. -- № 1 (15). -- С. 49--53.

Размещено на Allbest.ru