Конкретизация понятия фактического использования земельного участка сельскохозяйственного назначения

V. V. Ustyukova, Chief Researcher of the Sector of Environmental Land and Agrarian Law of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Professor of the Russian State Agrarian University -- Moscow Timiryazev Agricultural Academy, Doctor of Law, Professor Russia, Moscow

The Term «actual use of land plot» is often found in the land legislation, but it is not legally defined anywhere. With regard to agricultural land plots certain advantages in the acquisition of the property or the lease are granted to agricultural organizations that use such sites. The article analyzes the views of scientists and judicial practice on the question of what should be such a «use»: only legitimate, based on any legal basis, or actual. It is concluded that it is necessary to concretize this term in order to protect the rights of agricultural producers and reduce the number of land disputes. Keywords: land, agricultural land, the actual use of land, agricultural organization, peasant (farm) economy, land plot.

Фактическое использование земельного участка в ряде случаев выступает в качестве отдельного юридического факта, с наличием которого закон связывает определенные последствия. Например, Федеральный закон от 23 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»¹ дает гражданину России право при определенных условиях бесплатно приобрести в собственность земельный участок, находящийся в его фактическом пользовании, на котором расположен жилой дом (п. 4 ст. 3). земельный сельскохозяйственный фермерский право

С учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны устанавливаются градостроительные регламенты (ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), которые во многом определяют правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства.

В статье 2 Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148. СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7365. предусматривается безвозмездная передача в публичную собственность земельных участков, на которых расположено соответствующее недвижимое имущество, по фактическому пользованию (если границы участков не определены).

В других федеральных законах также можно встретить этот термин, правда, юридически он нигде не определен.

В Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101 -ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018. (далее -- Закон об обороте земель) термин «фактическое использование» не употребляется. Вместе с тем в ряде статей Закона лицам, использующим соответствующие земельные участки, предоставляются определенные преимущества и льготы по сравнению с лицами, эти участки не использующими.

Так, согласно п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте земель, если земельный участок образовался путем выдела муниципальным образованием такого участка в счет земельных долей, признанных невостребованными и в установленном порядке приобретенных в муниципальную собственность, то он может быть передан в собственность или в аренду сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим такой участок, без проведения торгов.

Преимущества для указанных субъектов состоят не только в том, что земельный участок не приобретается ими на аукционе, что само по себе очень важно и существенно, но и в том, что устанавливается льготная цена продажи такого земельного участка -- в размере не более 15 % его кадастровой стоимости, а арендная плата -- в размере 0,3 % его кадастровой стоимости.

Единственное условие для того, чтобы воспользоваться указанной «льготой», состоит в том, что необходимо обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о заключении соответствующего договора (купли-продажи или аренды такого земельного участка) в течение шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на этот земельный участок.

Подобная норма есть в п. 4 ст. 12 Закона об обороте земель, но там речь идет о земельной доле, право на которую (в счет невостребованных долей) перешло к муниципальным образованиям, и, соответственно, об использовании земельного участка, находящегося в долевой собственности.

А. Я. Рыженков рассматривает эту норму как частный случай реализации одного из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения, закрепленного в ст. 1 Закона об обороте земель и конкретизированного в п. 1 ст 12 данного Закона, суть которого состоит в наделении сельскохозяйственной организации или гражданина -- члена крестьянского (фермерского) хозяйства Обращает на себя внимание несовпадение терминологии в разных статьях одного и того же Закона, хотя речь идет фактически об аналогичных ситуациях: в одном случае гово-рится, что преимущественное право принадлежит «гражданину -- члену крестьянского (фермерского) хозяйства», в другом -- что соответствующее право имеет «крестьянское (фермерское) хозяйство»., использующих земельный участок, находящийся в долевой собственности, преимущественным правом на покупку доли в праве собственности на этот участок при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности Рыженков А. Я. Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения и их правовое значение // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6. С. 105--106..

С таким подходом в общем-то можно согласиться, но тогда возникает закономерный вопрос: почему в Законе не указано, что аналогичное право на выкуп земельной доли, приобретенной в муниципальную собственность, имеют и участники общей собственности (сособственники)?

Есть ли у них действительно такое право, несмотря на отсутствие специального указания в Законе, и, если есть, то как быть, если на земельную долю, находящуюся в муниципальной собственности, одновременно претендуют и один из сособственников, и, например, фермер или сельскохозяйственная организация, использующие земельный участок, находящийся в долевой собственности?

По нашему мнению, такое право у сособственников есть. Оно непосредственно вытекает из указанных норм ст. 1 и п. 1 ст. 12 Закона об обороте земель.

Что касается ответа на второй вопрос, то в ранее опубликованных работах Беляева З. С., Устюкова В. В. Права на земельные доли и юридические последствия их реализации // Право собственности на землю в России и ЕС : сборник статей /отв. ред. И. А. Иконицкая. М. : Волтерс Клувер, 2009. С. 77--78 ; Устюкова В. В. Правовое регулирование отношений долевой собственности на земельные участки сельскохозяй-ственного назначения // Труды Института государства и права РАН. 2009. № 3. С. 274. мы уже говорили о некорректности положений Закона об обороте земель, согласно которым сельхозорганизация или фермеры, использующие земельные участки, находящиеся в общей собственности, наделены равными правами с участниками долевой собственности. Все же права сособственников должны быть первичны, и лишь при отсутствии среди них желающих приобрести продаваемую земельную долю данное право можно предоставлять иным лицам (не являющимся участниками общей собственности).

Однако в Законе написано так, как написано, и данная проблема лишь косвенно связана с основной темой статьи, поэтому вернемся к вопросу о том, что следует понимать под «использованием» земельного участка сельскохозяйственной организацией или фермерским хозяйством.

Возможны различные подходы к толкованию данного термина. Во-первых, под использованием земельного участка понимается именно его физическое использование, т.е. участок должен обрабатываться, на нем должны проводиться необходимые агротехнические работы, выращиваться сельскохозяйственная продукция и т.п. (в данном контексте «использование» выступает как антипод «неиспользования»). Согласно позиции, выраженной в п. 24 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 5 (2017) Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 5 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 27 декабря 2017 г. // СПС «КонсультантПлюс»., к числу доказательств использования могут быть отнесены, например, сведения о расходах на обработку земельного участка и внесение удобрений, проведение посевных работ и уборку урожая и др.

Вместе с тем, даже представив относимые и допустимые доказательства использования земельного участка, сельхозорганизации и фермеры, претендующие на приобретение земельного участка в порядке п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте земель, рискуют получить отказ в предоставлении земельного участка в собственность или в аренду на льготных условиях, в частности, по причине того, что эти доказательства, по мнению муниципальных органов и судов, «не дают оснований однозначно полагать, что в фактическом пользовании заявителя находятся именно испрашиваемые земельные участки» Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 14 ноября 2017 г. по делу № А79-12346/2016 // СПС «КонсультантПлюс»..

Во-вторых, из анализируемых норм Закона об обороте земель нельзя сделать однозначный вывод, имеется ли здесь в виду именно «фактическое» использование или «легальное» использование, имеющее под собой какое-либо правовое основание.

В юридической литературе эти нормы (в первую очередь норма п. 5.1 ст. 12 Закона) также оцениваются неоднозначно.

Одни авторы считают, что здесь речь идет только о «законном», «легальном» использовании См.: Сухова Е. А. Порядок обращения в муниципальную собственность земельных до-лей и вовлечения их в гражданский оборот: проблемы законодательства и практики // Юрист. 2013. № 3. С. 13--15 ; Лукьянчикова С. Н. «Исключительная приватизация»: как не допустить злоупотребление правом при приобретении невостребованных земельных долей в льготном порядке // Правовые вопросы недвижимости. 2016. № 2..

Другие же полагают, что, поскольку до признания права собственности муниципального образования на земельный участок сельхозорганизации или фермерские хозяйства лишены возможности надлежащим образом оформить использование земли, то можно говорить только о фактическом использовании ими участка Мамедова Л. А. Актуальные вопросы осуществления преимущественного права на по-лучение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в собствен-ность или аренду без проведения торгов // Юрист. 2014. № 13. С. 22--25..

Данная точка зрения, на наш взгляд, является более правильной. Верховный Суд РФ практически пришел к тем же выводам.

В уже упоминавшемся п. 24 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 5 (2017) отмечается, что Закон об обороте земель не устанавливает не только перечень доказательств, подтверждающих факт использования земельного участка, но и основания и сроки использования.

Часто суды исходили из того, что у лиц, претендующих на получение земельных участков, должны быть законные основания их использования, а если их нет, то отказы в предоставлении земельных участков или отказы территориальных органов росреестра в регистрации перехода права собственности от муниципального образования к покупателю признавали обоснованными.

Верховный Суд РФ с такой трактовкой Закона не согласился, отменив определением № 310-КГ16-21437 решения нижестоящих судов, которые требовали доказательств законного использования сельхозорганизацией земельного участка, под которым они понимали владение земельным участком и его использование на праве собственности, правах постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, сервитута, безвозмездного пользования либо по договорам аренды, субаренды. Суд указал, что использование земельного участка может быть и фактическим. Вполне логично, что в связи с изложенным дело направлено на новое рассмотрение.

Однако приведенные выше доводы судов, решения которых отменены, заслуживают специального комментария по каждому отдельному, якобы «законному» основанию использования земель.

Напомним еще раз, что в п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте земель речь идет о передаче в собственность или в аренду сельхозорганизациям или фермерам земельных участков, выделенных в счет невостребованных земельных долей и приобретенных в муниципальную собственность. Таким образом, на праве собственности сельскохозяйственным организациям и фермерам эти земельные участки принадлежать никак не могут.

Точно так же не могут принадлежать указанным субъектам испрашиваемые земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования.

Это невозможно по причине того, что опять- таки участки, о которых идет речь, были выделены из земель, находившихся в общей собственности граждан, а названные выше виды прав возникали при предоставлении сельскохозяйственным организациям и фермерам участков из государственной собственности до вступления в силу Земельного кодекса РФ 2001 г. Кроме того, случаи переоформления этих видов прав на право собственности или право аренды регулируются не п. 5.1 ст 10 Закона об обороте земель, а самостоятельной нормой п. 7 ст. 10 Закона.

Сервитут предполагает лишь ограниченное пользования чужим земельным участком в строго определенных целях, перечисленных в ст. 274 Гражданского кодекса РФ и ст. 23 Земельного кодекса РФ, поэтому данный вид вещного права тоже не подходит к нашей ситуации, поскольку сервитут обеспечивает право прохода или проезда через земельный участок, реконструкцию и (или) эксплуатацию линейных объектов. Для целей ведения сельскохозяйственного производства сервитуты не применяются.

Что касается договоров аренды, то следует обратить внимание на ряд моментов. Общепризнано, что одной из важнейших проблем, затрудняющих эффективный оборот сельхозземель, является проблема невостребованных долей, поэтому стоит задача вовлечения этих долей в рыночный оборот Государственный доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2016 году. М. : Росинформагротех, 2018. С. 31..

Чаще всего в отношении таких долей (земельных участков в счет таких долей) договоры аренды не заключаются, но теоретически, да и практически, такие договоры в принципе возможны. Правда, если передаваемые в аренду земельные участки образованы с учетом невостребованных земельных долей, то надо понять, каким образом они могли быть сданы в аренду? Если обладатель доли неизвестен или известен, но сам не распорядился этой долей, то может ли общее собрание распорядиться такой невостребованной долей? И кому в этом случае поступает арендная плата? Закон об обороте земель четкого ответа на эти вопросы не дает.

А на практике могут быть различные варианты. Поэтому надо внимательно изучать содержание договоров аренды, в особенности круг участников (на стороне арендодателя) и предмет аренды -- земельные участки или отдельные контуры (поля) многоконтурных земельных участков, чтобы понять, были ли предметом данного договора земельные участки с учетом суммарной площади земельных долей, которые отнесены к невостребованным, или без учета невостребованных долей. Вместе с тем представляется, что если бы законодатель имел в виду предоставление на льготных условиях земельных участков, образованных за счет невостребованных долей, именно арендаторам, то в законе так и следовало бы записать. Указание же в Законе на лиц, «использующих» такие земельные участки, свидетельствует все же о фактическом использовании (без заключения договора аренды).

Сказанное в общем-то может относиться и к договорам безвозмездного пользования, с той лишь оговорной, что применительно к долевым землям такие договоры практически не заключаются.

Таким образом, мы видим, что ни один из видов прав не подходит для случаев приобретения на особых (льготных) условиях в собственность или в аренду земельных участков, выделенных муниципальными образованиями в счет невостребованных земельных долей, лицами, использующими эти земельные участки. Использование ими земельных участков может быть только фактическим, т.е. не опирающимся на какое-либо правовое основание. О том, что необходимо признавать фактическое использование основанием для приобретения прав на землю в порядке п. 5.1 ст. 12 Закона, неоднократно говорится в п. 24 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 5 (2017). Вместе с тем Верховный Суд РФ также считает, что договоры аренды или безвозмездного пользования, иные договоры могут быть отнесены к доказательствам использования земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, если такие договоры были заключены в соответствии с действовавшим на момент их заключения законодательством. В этой части с позицией Верховного Суда согласиться трудно по тем причинам, о которых было сказано выше, но здесь Суд, видимо, решил перестраховаться.

Подводя итог рассмотрения ситуации с применением положений п. 5.1 ст. 10 Закона № 101-ФЗ, Верховный Суд РФ отмечает, что могут быть учтены как договорные отношения, так и фактическое использование сельхозорганизациями или фермерами земельного участка, который находился в долевой собственности до государственной регистрации права муниципальной собственности на такой земельный участок. При этом Верховный Суд подчеркивает, что указанный порядок предоставления земли не должен позволять приобрести земельный участок недобросовестному лицу Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 5 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 27 декабря 2017 г. // СПС «КонсультантПлюс»..

Пример такой недобросовестности сам Верховный Суд РФ приводит в п. 25 названного Обзора судебной практики. Он, в частности, связан со сроком использования земельного участка. Как показывают материалы рассмотренного дела, договор аренды был заключен обществом (кстати, суды не выяснили, является ли данное общество сельскохозяйственной организацией) с участниками долевой собственности 3 сентября 2015 г., а право муниципальной собственности зарегистрировано 28 сентября 2015 г. Нижестоящие суды подошли к рассмотрению дела формально и признали отказ в регистрации перехода права собственности на земельный участок от муниципального образования к обществу незаконным. Верховный Суд отменил состоявшиеся судебные решения, совершенно правильно указав, что суды не проверили, каким образом общество использовало земельный участок в сельскохозяйственных целях, осуществлялось ли его фактическое использование за такой непродолжительный период действия договора аренды, поскольку наличие заключенного договора само по себе не подтверждает фактическое использование земельного участка Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 5 (2017)..

Проведенный анализ показал, что органы государственной власти и суды по- разному понимают термин «использование земельного участка», рассматривая его то как фактическое, то как юридическое (легальное) использование. В связи с этим сельскохозяйственные организации и крестьянские (фермерские) хозяйства в ряде случаев не могут приобрести земельные участки в собственность по фиксированной ставке или воспользоваться льготными ставками арендной платы. Поэтому данный термин нуждается в конкретизации. Первый шаг к такой конкретизации сделан Верховным Судом РФ в упоминавшемся Обзоре судебной практики. Однако этого недостаточно, и соответствующие изменения следовало бы внести непосредственно к текст Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В юридической литературе высказывалось предложение более общего порядка: закрепить понятия «фактическое землепользование» и статус «фактического землепользователя» в Земельном кодексе РФ. По мнению Ю. А. Умеренко, эта необходимость обусловлена тем фактом, что данное состояние нередко предшествует переходу таких землепользователей в число легальных участников земельных отношений со всеми вытекающими правовыми последствиями, при этом нахождение в статусе «фактический землепользователь» может быть весьма продолжительным в силу отсутствия каких-либо законодательных ограничений Умеренко Ю. А. Фактический землепользователь как нелегальный участник земельных отношений // Современное право. 2013. № 4..

Обоснованность данного предложения подтверждается тем фактом, что практика реализации касающихся фактического пользования норм Земельного кодекса РФ и иных нормативных правовых актов, составляющих земельное законодательство, часто сталкивается с проблемами, рассмотренными выше. Вместе с тем предлагаемая корректировка Земельного кодекса не исключает регламентации рассматриваемых отношений и в Законе об обороте земель как специальном законе.

Библиография

1. Беляева З. С., Устюкова В. В. Права на земельные доли и юридические последствия их реализации // Право собственности на землю в России и ЕС : сб. стат./ отв. ред. И. А. Иконицкая. - М. : Волтерс Клувер, 2009. - С. 59-110.

2. Государственный доклад о состоянии и использовании земель сельскохоз. назначения РФ в 2016 г. - М. : Росинформ- агротех, 2018.

3. Земельное право : учебник для студентов / Е. Л. Максимов, О. А. Зиновьева, О. Ю. Кривоносова [и др.]. -- М., 2014.

4. Лукьянчикова С. Н. «Исключит. приватизация»: как не допустить злоупотр. правом при приобрет. невостребов. земельных долей в льготном порядке // Правовые вопросы недвижимости. - 2016. - № 2. - С. 37-40.

5. Мамедова Л. А. Актуальные вопросы осуществления преимущественного права на получение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в собственность или аренду без проведения торгов // Юрист. -- 2014. -- № 13. -- С. 22--25.

6. Рыженков А. Я. Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения и их правовое значение // Имущественные отношения в Российской Федерации. -- 2017. -- № 6. -- С. 101--109.

7. Сухова Е. А. Порядок обращения в муниципальную собственность земельных долей и вовлечения их в гражданский оборот: проблемы законодательства и практики // Юрист. -- 2013. -- № 3. -- С. 13--15.

8. Умеренко Ю. А. Фактич-й землепользователь как нелегальный участник земельных отношений // Современное право. - 2013. - № 4. - С. 72-78.

9. Устюкова В. В. Правовое регулирование отношений долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения // Труды Института государства и права РАН. -- 2009. -- № 3. -- С. 271--283.

Размещено на Allbest.ru