Современные проблемы экологической миграции: правовой анализ

Размещено на http://www.allbest.ru

Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Белгородский государственный национальный исследовательский университет

Современные проблемы экологической миграции: правовой анализ

Шпаковский Юрий Григорьевич, доктор юридических наук, профессор

кафедры экологического и природоресурсного права

Евтушенко Владимир Иванович, кандидат юридических наук,

заведующий базовой кафедрой истории государственного строительства

и права в России и Белгородском регионе

Аннотация

Проведенный в статье анализ показывает, что группа норм права, регулирующая процедуру принудительного и добровольного переселения жителей (экологической миграции) и защиты прав и свобод данных экологических мигрантов, является частным случаем, своего рода составной частью, общего правового института регламентации экологической миграции населения из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и зон экологических бедствий, территорий, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, а также защиты прав и свобод экологических мигрантов. Данный правовой институт на настоящий момент находится в стадии формирования. Основной причиной такого положения является в первую очередь отсутствие базового федерального закона, определяющего общие принципы функционирования правового механизма регулирования принудительного или добровольного временного или постоянного переселения населения из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических мигрантов. Проведенный в статье анализ позволяет определить правовой статус экологического мигранта как юридически закрепленное состояние лица, которое вследствие ухудшения качества окружающей природной среды и нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду покинуло место своего постоянного жительства или пребывания и которому, в случае долговременности стабилизации экологической обстановки в районе прежнего места жительства или пребывания, по новому месту жительства до момента полного его обустройства предоставлены дополнительные гарантии, которые облегчают реализацию отдельных, присущих только этой категории лиц прав, свобод и обязанностей и которые должны быть закреплены как в международном, так и во внутригосударственном законодательстве (Конституции Российской Федерации и отраслевых нормативных актах).

Ключевые слова: экологическая миграция; экологический мигрант; чрезвычайная ситуация; зона экологического бедствия; переселение; экология; окружающая среда; антропогенное воздействие; правовой институт; чрезвычайная ситуация.

Abstract

Modern Problems of Ecological Migration: Legal Analysis

Yuriy G. Shpakovskiy, Dr. Sci. (Law), Professor of the Department of Environmental and Natural

Resources Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

Vladimir I. Evtushenko, Cand. Sci. (Law), Head of the Basic Department of the History of State

Building and Law in Russia and the Belgorod Region, Belgorod State National Research University

The conducted analysis shows that the group of legal norms regulating the procedure of forced and voluntary resettlement of residents (environmental migration) and the protection of the rights and freedoms of these environmental migrants is a special case, a kind of integral part, of the general legal institution for regulating environmental migration of the population from emergency areas of natural and man-made nature and zones of environmental disasters, i.e. territories where the constitutional right of a person and a citizen to a favorable environment is violated, as well as protection of the rights and freedoms of environmental migrants. This legal institution is currently at the stage of formation. The main reason for this situation is, first of all, the absence of a basic federal law that defines the general principles of the functioning of the legal mechanism for regulating forced or voluntary temporary or permanent resettlement of the population from areas where the right of a person and citizen to a favorable environment (environmental migration) is violated, and the protection of rights and freedoms of environmental migrants. The conducted analysis makes it possible to determine the legal status of an ecological migrant as a legally enshrined state of a person who, due to the deterioration of the quality of the natural environment and violation of the constitutional right of a person and citizen to a favorable environment, left his place of permanent residence or stay and who, in the case of long-term stabilization of the ecological situation in the area of the previous place of residence or stay, obtains additional guarantees at the new place of residence until the moment of its complete arrangement facilitating the implementation of individual rights, freedoms and obligations inherent only to this category of persons and which must be enshrined in both international and domestic legislation (the Constitution of the Russian Federation and sectoral regulations).

Keywords: ecological migration; ecological migrant; emergency; zone of ecological disaster; resettlement; ecology; environment; anthropogenic impact; legal institution; emergency.

Основная часть

Уже стало вполне очевидным, что развитие мировой цивилизации сопровождается тенденцией увеличения опасностей и угроз экологического характера для человека и общества в целом. Состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточены большая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья (составляет около 15 % территории страны), оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам.

Природные комплексы России на протяжении длительного времени испытывают сильное антропогенное воздействие. Среди них преобладают промышленно-городские агломерации; сюда входят также сельскохозяйственные и рекреационные территории. Анализируя экологическую ситуацию в России, необходимо иметь в виду, что окружающая среда все в большей степени испытывает последствия неупорядоченной урбанизации, деградации ландшафтов, глобальных изменений климата и других причин. Самыми неблагополучными с точки зрения экологии являются города Абакан (Хакасия), Новокузнецк (Кемеровская область), Ангарск (Иркутская область), Норильск (Красноярский край), Петровск-Забайкальский (Забайкальский край), Братск (Иркутская область) и др. Среди них преобладают центры черной и цветной металлургии, химической и целлюлозно-бумажной промышленности.

Жители этих городов и регионов проживают в экологически неблагоприятных условиях. Но не их в этом вина. Так сложилось исторически, на протяжении десятилетий.

Поправки к Конституции Российской Федерации, одобренные на всенародном голосовании 1 июля 2020 г., еще раз доказали, что Конституция, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, предоставляет каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 2 и 42). Возложение на государство обязанностей по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека, равно как и по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предполагает организацию охраны окружающей среды, предупреждение и ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф, в том числе радиационных (ч. 1 ст. 7 и ст. 18 Конституции РФ).

Риторическим является вопрос: возможно ли переехать из неблагополучных регионов, защищая свои экологические права, при активной поддержке государства? Обязано ли государство оказывать в этом случае поддержку гражданам, прежде всего материальную?

Авария на Чернобыльской АЭС стала отправной точкой, когда все международное сообщество пришло к осознанию не только существования такого социального явления, как экологическая миграция -- миграция населения из районов, где нарушается естественное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, но и необходимости принятия соответствующих правовых норм по ее регулированию. Правовой статус экологических мигрантов, ставших таковыми в результате Чернобыльской аварии, регламентируется не только соответствующим законодательным актом, но и отсылочными нормативными актами, в первую очередь постановлениями Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления гражданам единовременной денежной компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и др. «Чернобыльское» законодательство дает наглядный пример эффективной, действенной (как показывает практика) и законодательно проработанной группы норм права по регламентации принудительного или добровольного переселения жителей из районов, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических мигрантов.

Если группа норм права регулирует общественные отношения, относящиеся к одному и тому же социальному явлению, отличному от других, данная группа представляет собой обособленный структурный элемент системы права -- правовой институт. Анализ показывает, что группа норм права, регулирующая процедуру принудительного и добровольного переселения жителей (экологической миграции) из района Чернобыльской катастрофы и защиту прав и свобод данных экологических мигрантов, является частным случаем, своего рода составной частью общего правового института регламентации экологической миграции населения из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и зон экологических бедствий, территорий, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, а также защиты прав и свобод экологических мигрантов.

Правовой институт регламентации экологической миграции населения из районов экологических бедствий и зон произошедших природных катастроф или техногенных аварий, районов, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, а также защиты прав и свобод экологических мигрантов на настоящий момент находится в стадии формирования. Основной причиной такого положения является в первую очередь отсутствие базового федерального закона, определяющего общие принципы функционирования правового механизма регулирования принудительного или добровольного временного или постоянного переселения населения из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических мигрантов.

В то же время возрастание на территории нашей страны количества зон экологического бедствия и рост числа чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ставят на повестку дня необходимость разработки и принятия данного федерального нормативного акта и создания по-настоящему действенного правового механизма регулирования процесса принудительного или добровольного переселения населения из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и защиты прав и свобод экологических мигрантов.

Правовое регулирование данного социального явления невозможно осуществлять только в рамках одной отрасли права. Как отмечала Е. В. Сидорова, «...традиционных отраслей права становится явно недостаточно для адекватного ответа правовой системы на вызовы внешней среды». Правовая регламентация экологической миграции и защиты прав и свобод экологических мигрантов осуществляется нормами самых различных отраслей права -- конституционного, экологического, административного, гражданского, уголовного и др. Соответственно, данный правовой институт будет являться комплексным правовым институтом. В то же время анализ показывает, что основополагающими и превалирующими при правовом регулировании экологической миграции и защиты прав и свобод экологических мигрантов являются именно нормы конституционного права, так как ключевой задачей экологической миграции является защита конституционного прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, и, соответственно, прав на жизнь, охрану здоровья и т. д.

Восстановление нарушенных прав экологических мигрантов возможно двумя путями:

1. Возвращение экологических мигрантов на прежнее место жительства после нормализации экологической обстановки и компенсация понесенного ими морального и материального вреда.

2. В случае невозможности нормализации в зоне исхода экологические мигранты должны быть обустроены на новом месте жительства. Действие правового статуса экологического мигранта оканчивается либо моментом полного его обустройства по новому месту жительства, либо его возвращением на прежнее место жительства, соответственно, правовой статус экологического мигранта имеет срочный характер. В то же время представляется возможным даже после полного обустройства экологического мигранта на новом месте жительства той категории мигрантов, которая выражает желание вернуться после нормализации экологической обстановки на прежнее место жительства, оставлять своего рода квазистатус экологического мигранта, который, например, позволит получить льготы при возвращении на прежнее место жительства и обустройства на нем.

Если рассматривать место правового статуса экологического мигранта в классификации в зависимости от объема правосубъектности, то его можно определить как специальный правовой статус. В основе данного правового статуса лежат права, обязанности и юридические гарантии, обеспечивающие правовую социальную и политическую защиту и способствующие восстановлению нарушенных прав граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, вынужденных покинуть место проживания или пребывания из-за резкого ухудшения экологической обстановки в результате экологической природной или техногенной катастрофы или неразумной природно-хозяйственной деятельности человека.

Таким образом, правовой статус экологического мигранта -- юридически закрепленное состояние лица, которое вследствие ухудшения качества окружающей природной среды и нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду покинуло место своего постоянного жительства или пребывания и которому, в случае долговременности стабилизации экологической обстановки в районе прежнего места жительства или пребывания, по новому месту жительства до момента полного его обустройства предоставлены дополнительные гарантии, облегчающие реализацию отдельных, присущих только этой категории лиц прав, свобод и обязанностей, которые должны быть закреплены как в международном, так и во внутригосударственном законодательстве (Конституции Российской Федерации и отраслевых нормативных актах).

Как было отмечено на Международной конференции по проблемам беженцев и мигрантов в странах СНГ 31 мая 1996 г., «...лица, перемещенные внутри государства, недобровольно перемещенные лица... экологические мигранты... имеют особые потребности в защите». В данном международном документе впервые была продекларирована необходимость предоставления экологическим мигрантам такой же материальной, социальной, правовой и других видов помощи, как другим категориям вынужденных мигрантов -- внутриперемещенным лицам (вынужденным переселенцам) и беженцам.

Такая постановка вопроса представляется вполне обоснованной. Для поддержки и защиты данной категории граждан им необходимо предоставить специальный правовой статус, который помог бы разрешить стоящие перед ними проблемы. Специальный правовой статус экологического мигранта должен затрагивать самые разнообразные отрасли права. Анализ нынешнего положения экологических мигрантов, трудностей, с которыми они сталкиваются в связи с отсутствием нормативных актов, регулирующих их правовое положение, позволит прийти к пониманию данного правового института во всем разнообразии общественных связей с другими правовыми структурными образованиями, его места в общей системе правового регулирования общественных отношений, основные направления его развития и основные узловые моменты.

Одним из наиболее злободневных вопросов для экологических мигрантов является их защита от возвращения в те районы, где их жизни и здоровью может угрожать опасность. Длительная стабилизация экологической обстановки в районе исхода экологических мигрантов и невозможность их возврата на прежнее место жительства в связи с реальной угрозой жизни и здоровью порождают необходимость оказания реальной помощи в обустройстве экологических мигрантов и их интеграции на новом месте жительства. На необходимость оказания поддержки в обустройстве и адаптации экологических мигрантов на уровне отдельных государств было указано в решениях упоминавшейся выше Международной конференции по проблемам беженцев и мигрантов в странах СНГ: «Поскольку возвращение экологических мигрантов в места их предыдущего проживания в большинстве случаев представляет угрозу их физической безопасности и здоровью, им необходимо оказывать помощь для содействия их интеграции в других местах проживания. В случае возникновения экологических катастроф экологическим мигрантам может потребоваться чрезвычайная помощь».

Подобные меры защиты экологических мигрантов должны иметь под собой правовую основу. Ядро же любого правового института составляют нормы Конституции России9. Конституционный правовой статус экологических мигрантов имеет в своем основании нормы конституции соответствующего государства. Напрямую Конституция Российской Федерации не содержит правовых норм, определяющих права, обязанности и гарантии экологических мигрантов. В то же время многие конституционные нормы, так или иначе, являются юридической основой конституционного правового статуса данной категории лиц. Например, предусмотренное статьей 42 Конституции РФ право личности на благоприятную окружающую среду имеет непосредственное отношение к экологической миграции, которая представляет собой механизм обеспечения данного права в случае резкого изменения экологической ситуации на определенной территории.

Реализация любого правового статуса, в том числе правового статуса экологического мигранта, подразумевает создание правовых механизмов их осуществления в реальной жизни. Конституционный правовой статус экологических мигрантов, как и любой другой, получает свою конкретизацию, как было рассмотрено, в институционном, отраслевом правовом статусе, который более динамично, чем конституционный, отражает те изменения, которые происходят в реальной жизни.

В настоящее время ряд нормативных актов Российской Федерации содержит отдельные, ранее рассмотренные положения, защищающие в том числе экологических мигрантов. В их числе Федеральные законы «О безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»11, нормативные акты «чернобыльской» группы и в первую очередь Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и т. д.

Подобное фрагментарное нормативное закрепление прав экологических мигрантов не позволяет создать систему полноценной защиты прав и свобод экологических мигрантов, законодательно закрепить правовой статус экологического мигранта в Российской Федерации. Целые категории граждан, относящиеся к экологическим мигрантам и также нуждающиеся в правовой защите своих прав, остаются вне существующего на сегодняшний момент правового поля.

Например, несмотря на то, что предусмотренное статьей 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду распространяется на всех законно находящихся на территории России, не рассматриваются существующим российским законодательством в качестве категории граждан, нуждающихся в защите, экологические мигранты из зон чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и районов экологических бедствий. В расчет не берется даже причина, по которой в определенном районе произошло ухудшение экологической обстановки: либо в результате естественных природных процессов, либо из-за неразумной природно-хозяйственной деятельности человека.

Существует и определенный пробел в законодательном закреплении мер защиты при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера для определенных категорий граждан. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» во вступительной статье констатирует законодательное закрепление норм защиты всех лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства. В то же время глава IV данного законодательного акта раскрывает права и обязанности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера только граждан Российской Федерации, а также, соответственно, меры социальной защиты единственно для данной категории граждан. Законодатель определил, что граждане имеют право: на защиту жизни, здоровья и личного имущества, на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций, а также на медицинское обслуживание, компенсации и социальные гарантии за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций. Таким образом, в соответствии с основным законом Российской Федерации в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вне поля социальной защиты нормативного акта, предоставляемых им прав, гарантий и требуемых в соответствии с законом обязанностей, вне предоставляемого законом специального правового статуса лиц, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, имеющего много общего со статусом экологического мигранта, оказались иностранные граждане и лица без гражданства.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в законодательстве Российской Федерации не существует правового механизма регулирования правового статуса экологического мигранта, а отдельные правовые нормы, действие которых представляется возможным распространить и на экологических мигрантов, разрознены и носят фрагментарный характер. Кроме того, их действие не распространяется на целые категории экологических мигрантов.

В то же время процесс обустройства и интеграции экологических мигрантов не сможет осуществиться без реальной помощи со стороны как федеральных властей, так и региональных и муниципальных властей на местах. Помощь должна оказываться по целому ряду направлений.

Среди них можно выделить:

— оказание медицинской помощи всем нуждающимся. Кроме того, людям, пережившим экологическую катастрофу и вынужденным вследствие этого покинуть места своего жительства, нужна обязательная психологическая помощь;

— помощь в восстановлении утраченных документов;

— выделение жилья для временного обустройства лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса экологического мигранта и лиц, признанных экологическими мигрантами; решение вопроса о предоставлении постоянного жилья в случае долговременной стабилизации экологической обстановки в районе исхода экологических мигрантов независимо от того, что стало причиной ухудшения экологической обстановки. Данный вопрос может быть решен либо путем предоставления жилых помещений или государственных сертификатов на соответствующую сумму, либо путем иных социальных выплат на приобретение жилья;

помощь в адаптации и интеграции экологических мигрантов на новом месте жительства, включающая в себя помощь в трудоустройстве или (при необходимости) в профессиональной переподготовке, внеочередное устройство детей в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения;

— выплата компенсаций за утерянное имущество;

— различного рода социальные выплаты, связанные с компенсацией затрат на переезд на новое место жительства и обустройство на нем и т.д.

Заключение

Особую значимость для обладающих данным правовым статусом, как и других подобных правовых статусов, обеспечивающих правовую социальную и политическую защиту и способствующих восстановлению нарушенных прав, приобретают гарантии, обеспечивающие реализацию их прав, реализацию самого правового статуса. Такую гарантию может дать только принятие единого кодифицированного нормативного акта в рассматриваемой области.

право экологический миграция чрезвычайный

Библиография

1. Акименко В. Ф. Особенности реализации социально-экономических прав и свобод неграждан в Российской Федерации // Миграционное право. -- 2011. -- № 2. -- С. 2--4.

2. Сидорова Е. В. Формирование комплексных правовых образований в системе права: дань моде или необходимость? // Журнал российского права. -- 2016. -- № 5. -- С. 28--34.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Akimenko V. F. Osobennosti realizacii social'no-ekonomicheskih prav i svobod negrazhdan v Rossijskoj Federacii // Migracionnoe pravo. -- 2011. -- № 2. -- S. 2--4.

2. Sidorova E. V. Formirovanie kompleksnyh pravovyh obrazovanij v sisteme prava: dan' mode ili neobhodimost'? // Zhurnal rossijskogo prava. -- 2016. -- № 5. -- S. 28--34.

Размещено на Allbest.ru