Положення міжнародних документів щодо ресурсного (фінансового та матеріально-технічного) забезпечення прокуратури як правова основа її модернізації

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національна академія правових наук України

Науково-дослідний інститут вивчення проблем злочинності імені академіка В.В. Сташиса

Відділ дослідження проблем кримінального процесу та судоустрою

Подкопаєв С.В., к.ю.н, доцент, с.н.с.,

заслужений юрист України

Анотація

Статтю присвячено розкриттю та аналізу основних положень міжнародних документів у сфері прокурорської діяльності та статусу прокурорів, які визначають загальні принципи і підходи щодо ресурсного, зокрема фінансового та матеріально-технічного забезпечення прокуратур, у національних правових системах.

Звертається увага на важливість цих питань через потребу в гарантуванні незалежності прокурорів та інституціональної незалежності прокуратури загалом. Відмічається тенденція формування еквівалентних до суддівських положень щодо матеріальної незалежності прокурорів з огляду на їх ключову роль, поряд із суддями, у функціонуванні системи правосуддя в країнах та взаємодоповнюючий характер їхніх завдань.

За результатами аналізу формулюються висновки, які полягають у тому що: організаційне (ресурсне) забезпечення прокуратури впливає на ефективність її діяльності; воно знаходиться головним чином поза контролем прокуратури; надання необхідного та достатнього ресурсу розглядається як одна з гарантій виконання прокурорами своїх професійних обов'язків та забезпечення незалежності прокуратури; обов'язок організаційної підтримки та надання ресурсу (кадрового, у тому числі кваліфікованого допоміжного персоналу, фінансового (достатнього бюджету), який перебуває у розпорядженні прокуратури та матеріального ресурсу (приміщення, достатнє сучасне технічне обладнання, сучасні технології, транспортні засоби) покладається на державу; встановлення та правильне визначення відповідних потреб має відбуватися у тісній співпраці із працівниками (представниками) прокуратури; достатність ресурсів прокуратури є особливо важливою в час економічної кризи з огляду на її статус та характер завдань, що на неї покладаються.

Наголошується, що відповідні міжнародні стандарти у цій сфері мають враховуватися як законодавцем, так й іншими суб'єктами, що беруть участь в організаційному, зокрема ресурсному, забезпеченні діяльності прокуратури, зважаючи на необхідність побудови результативної та ефективної державної інституції.

Ключові слова: прокуратура, прокурори, ресурсне забезпечення прокуратури, міжнародні документи.

Annotation

The provisions of international documents on resource (financial, material and technical) support of the prosecutor's office as the legal basis of its modernization

The article is devoted to the disclosure and analysis of the main provisions of international documents in the field of prosecution and the status of prosecutors, which define the general principles and approaches to resource, in particular, financial and logistical support of prosecutors in national legal systems.

Attention is paid to the importance of these issues due to the need to guarantee the independence of prosecutors and the institutional independence of the prosecutor's office as a whole. There is a tendency to form equivalent to the judicial provisions on the material independence of prosecutors, given their key role (along with judges) in the functioning of the justice system and the complementary nature of their tasks.

Based on the results of the analysis, conclusions are formulated, which are that: organizational (resource) support of the prosecutor's office affects the efficiency of its activities; it is mainly outside the control of the prosecutor's office; providing the necessary and sufficient resources is seen as one of the guarantees for prosecutors to fulfill their professional duties and ensure the independence of the prosecution; the duty of organizational support and provision of resources (personnel, including qualified support staff, financial (sufficient budget) available to the prosecutor's office and material resources (premises, sufficient modern technical equipment, modern technologies, vehicles) rests with the state; The identification and proper identification of relevant needs should be done in close cooperation with prosecutors, and the adequacy of the prosecution's resources is particularly important in times of economic crisis, given its status and the nature of its tasks.

It is emphasized that international standards should be taken into consideration by both the legislator and other entities involved in the organizational, in particular, resource support of the prosecutor's office, given the need to build an effective and efficient state institution.

Key words: prosecutor's office, prosecutors, resource provision of the prosecutor's office, international documents.

Організація та діяльність будь-якої інституції, у тому числі прокуратури, потребує відповідного ресурсного забезпечення. Стосовно прокуратури питання тим більш важливе з огляду на необхідність гарантування незалежності прокурорів, яка відповідно до п.п. 4, 5 ч.1 ст.16 Закону України «Про прокуратуру» (гарантії незалежності прокурора) забезпечується також і установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури; належним матеріальним, соціальним та пенсійним забезпеченням прокурора [1]. У більш широкому розумінні питання стосується інституційної незалежності прокуратури в механізмі державної влади.

Відповідно до ч.1 ст.87 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон) держава забезпечує фінансування та належні умови функціонування прокуратури і діяльності прокурорів. Згідно з ч.2 цієї статті забезпечення функціонування системи прокуратури передбачає:

1) визначення у Державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення її повноважень відповідно до закону;

2) законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування прокуратури;

3) гарантування достатнього рівня соціального забезпечення прокурорів.

Крім того, у ст.88 Закону передбачено, що в Україні діє єдина система забезпечення функціонування прокуратури, участь в якій беруть як органи прокуратури, так й інші органи державної влади у випадках і порядку, визначених цим Законом та іншими законами.

Попри важливість цих питань для результативного та ефективного функціонування прокуратури, а також проблеми у її фінансуванні, що мали місце, [2] їх розгляд здебільшого, за поодинокими винятками [3], залишився поза увагою дослідників. Також практично не піддавалися розкриттю та аналізу положення відповідних міжнародних документів, які визначають загальні принципи та підходи до ресурсного, зокрема фінансового та матеріально-технічного, забезпечення прокуратур у національних правових системах. Відповідно, звернення до них становить мету цієї статті.

Передусім зазначимо, що загалом положення міжнародних документів мають узагальнений характер і спрямовані на визначення мінімально необхідного рівня гарантій діяльності прокуратури та прокурорів. Вони прийняті чи схвалені різними суб'єктами, у тому числі професійного спрямування.

Першою у цьому сенсі можна вважати Організацію Об'єднаних Націй, 8-ий Конгрес з попередження злочинності та поводженню з правопорушеннями якої у 1990 році прийняв Керівні принципи, що стосуються ролі осіб, які здійснюють судове переслідування [4]. Так, у п.7 цих принципів вказується на необхідність належної винагороди державних обвинувачів (прокурорів), яка має встановлюватися законом або оприлюдненими нормами чи положеннями.

Наступною була створена у 1995 році Міжнародна асоціація прокурорів, яка у 1999 році прийняла Стандарти професійної відповідальності та виклад основних обов'язків та прав прокурорів [5]. Відповідно до п.6 с) даного документу, з метою забезпечення виконання прокурорами їхніх професійних обов'язків незалежно і у відповідності з наведеними у ньому стандартами, прокурори повинні буди захищені урядом від свавільних дій. Загалом вони повинні мати право в тому числі на нормальні умови праці і достатню винагороду, співмірну з тією важливою роллю, яку вони виконують, і захист від свавільного урізання зарплат та пільг.

Своєю чергою у п.4 Рекомендації R (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя зазначено про те, що держава повинна вживати дієвих заходів, щоб гарантувати прокурорам можливість виконання своїх професійних обов'язків за відповідних юридичних і організаційних умов, а так само наявність бюджетних коштів, які перебувають у їхньому розпорядженні. У в пояснювальній записці до цього пункту зазначено, що, як і судді, прокурори можуть виконувати свої обов'язки та належним чином відправляти свої професійні функції, тільки якщо вони мають відповідний статус, «організаційну підтримку й ресурси, забезпечені кадрами, приміщеннями, транспортними засобами або хоча б достатнім бюджетом». Консультації з працівниками прокуратури про ці вимоги гарантують правильне визначення вказаних потреб [6]. Так само п.5 Рекомендації R (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури поза системою кримінального правосуддя встановлено, що Рекомендація R (2000) 19 КМ РЄ має застосовуватися, з відповідними змінами, до прокурорів, які мають повноваження поза межами кримінального правосуддя, у тій мірі, в якій вона, зокрема, стосується «їхніх гарантій при здійсненні їхніх функцій» [7].

З огляду на ключову роль суддів та прокурорів у функціонуванні системи правосуддя, взаємодоповнюючий характер їх завдань Консультативними радами європейських суддів та прокурорів було розроблено та 18 листопада 2009 року прийнято спільний висновок «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» (Бордоську декларацію). При цьому в п.4 висновку записано, що вони дійшли згоди та розуміння про те, що «В розпорядження системи правосуддя мають бути надані достатні організаційні, фінансові, матеріальні та людські ресурси» [8].

Слід відмітити, що Консультативною радою європейських прокурорів (далі - КРЄП) даним питанням приділяється увага в цілій низці прийнятих нею документів. Так, досить ретельно вони розглядаються у висновку №7 (2012) «Управління засобами прокуратури», у якому йдеться про підготовку бюджету, визначення потреб прокуратури, принципи використання фінансових ресурсів, їх адміністрування тощо [9]. Серед іншого, у п.20 наголошується на тому, що під час економічної кризи за можливого росту соціальних безладів та злочинності «...асигнування на прокурорські служби повинні підтримуватися на тому ж рівні або, можливо, збільшуватися з тим, щоб вони могли забезпечувати суспільні інтереси, права людини та основні свободи». прокурорський ресурсний матеріальний національний правовий

У п. XVIII висновку №9 «Про європейські норми та принципи, що стосуються прокурорів» (Римська Хартія), схваленого КРЄП 17 грудня 2014 року, зазначено, що КРЄП дійшла згоди, зокрема, щодо того, що «прокурорам надаються всі необхідні та достатні засоби, у тому числі можливості використання сучасних технологій, для ефективного виконання ними своїх завдань, які є фундаментальними з точки зору забезпечення верховенства права». В п.116 пояснювальної записки до цього висновку записано, що надання адекватних організаційних, фінансових, матеріальних та людських ресурсів сприяє забезпеченню незалежності прокуратури. Підкреслюється, що «особливо важливо надати достатні ресурси для якісного виконання функцій прокуратури в час економічної кризи» [10].

У п. 4 висновку №11 (2016) «Щодо якості та ефективності роботи прокурорів, у тому числі в боротьбі з тероризмом та тяжкою, організованою злочинністю», схваленого КРЄП 17-18 листопада 2016 року, зазначається, що для адекватного реагування на сучасні виклики, якісної та ефективної діяльності «.першочергове значення мають правова, організаційна та технічна база, а також необхідні фінансові та людські ресурси» [11]. При цьому якість та ефективність роботи прокуратури «.значною мірою визначається зовнішніми факторами, які знаходяться головним чином поза контролем прокуратури: законодавчими і судовими рішеннями, ресурсами, що надаються.», і «. ці фактори заслуговують ретельного розгляду, особливо з точки зору їх впливу на якість та ефективність прокурорської роботи» (п. 11 висновку №11 (2016)).

Прокурори повинні мати достатні кадрові, фінансові та матеріальні ресурси, щоб бути в змозі розглянути та вирішити питання, які належать до їх компетенції, а також кваліфікований допоміжний персонал, достатнє сучасне технічне обладнання та інші ресурси (п.17 висновку №11 (2016)).

Прокурорам має бути гарантована заробітна плата, еквівалентна з платою суддям, включаючи належну винагороду, забезпечення їхньої матеріальної незалежності та їхнього захисту, а також членів їхніх сімей (п. 29 висновку №13 «Незалежність, підзвітність та етика прокурорів» (2018) КРЄП ) [12].

Також зазначається, що незалежність прокурорів потребує матеріальної незалежності так само, як і для суддів; наявності фінансових та інших засобів, необхідних для здійснення своєї місії, адже їм часто доводиться виконувати службові обов'язки вночі та у святкові дні; кадровий склад прокуратури повинен бути достатнім для вирішення цих обмежень, вони повинні отримувати належну винагороду, щоб уникнути відхилення від виконання своїх обов'язків у таких ситуаціях; вони мають бути забезпечені сучасним обладнанням та належними сервісами Потужними комп'ютерами та програмним забезпеченням, системами відеоконференцій, доступом до служб перекладу, де це необхідно, тощо., пристосованими до повсякденних завдань, які дозволять ефективно комунікувати зі співробітниками правоохоронних органів, судами, адвокатами та міжнародними партнерами в контексті більшої міжнародної співпраці. Вони також повинні мати доступ до відповідної правової інформації (законодавство, судова практика тощо), професійних експертів (у сфері банківської справи, економіки, кібербезпеки, біології тощо) та до судових експертиз (аналіз ДНК, системи виявлення наркотиків тощо) (п. 45 висновку №13 (2018) КРЄП).

Таким чином, аналіз положень зазначених документів свідчить не лише про увагу міжнародної спільноти до питань забезпечення діяльності прокуратури, але й дозволяє зробити наступні висновки. По-перше, організаційне (ресурсне) забезпечення впливає на ефективність діяльності прокуратури. По-друге, воно знаходиться головним чином поза контролем прокуратури (формування правової основи (законодавчі рішення) та надання відповідного ресурсу. По-третє, надання необхідного та достатнього ресурсу розглядається як одна з гарантій виконання прокурорами своїх професійних обов'язків та забезпечення незалежності прокуратури. По-четверте, обов'язок організаційної підтримки та надання ресурсу (кадрового, у тому числі кваліфікованого допоміжного персоналу; фінансового (достатнього бюджету), який перебуває у розпорядженні прокуратури та матеріального ресурсу (приміщення, достатнє сучасне технічне обладнання, сучасні технології, транспортні засоби) покладається на державу. По-п'яте, встановлення та правильне визначення відповідних потреб має відбуватися у тісній співпраці із працівниками (представниками) прокуратури. По-шосте, достатність ресурсів прокуратури є особливо важливою в час економічної кризи з огляду на її статус та характер завдань, що на неї покладаються.

Зазначене положення міжнародних документів у сфері прокурорської діяльності та статусу прокурорів, безумовно, мають враховуватися як законодавцем, так й іншими суб'єктами, що беруть участь в організаційному, зокрема ресурсному, забезпеченні діяльності прокуратури, з огляду на необхідність побудови результативної та ефективної державної інституції.

У цьому сенсі, на жаль, доводиться визнати, що ситуація в Україні у цій сфері, попри відповідне декларування на державному рівні сприйняття міжнародних стандартів і підходів, ще далека від бажаної. Звернемо увагу, зокрема, на таке.

Відповідно до ч.1 ст.87 Закону України «Про прокуратуру» держава забезпечує фінансування та належні умови функціонування прокуратури і діяльності прокурорів. Згідно з ч.2 цієї статті забезпечення функціонування системи прокуратури передбачає:

1) визначення у Державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення її повноважень відповідно до закону;

2) законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування прокуратури;

3) гарантування достатнього рівня соціального забезпечення прокурорів.

Крім того, у ст.88 Закону передбачено, що в Україні діє єдина система забезпечення функціонування прокуратури, участь у якому беруть як органи прокуратури, так і інші органи державної влади у випадках і порядку, визначених цим Законом та іншими законами.

При цьому засади фінансування прокуратури визначені ст. 89 Закону, редакція якої вже декілька разів зазнавала змін. Після прийняття у 2014 році Закону України «Про прокуратуру» її первинна редакція передбачала, зокрема, те, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (ч.1 ст.89); визначені у Державному бюджеті України видатки на утримання органів прокуратури не можуть бути скорочені в поточному фінансовому році (ч.3 ст.89).

Водночас, серед іншого, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX до ч. 1 зазначеної статті були внесені зміни та, відповідно, передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється не лише за рахунок коштів Державного бюджету України, а й «.. інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку» [13].

Однак, по-перше, таке положення суперечить п.4 ч.5 ст.7 Закону України «Про прокуратуру», який свідчить, що «...фінансуванням прокуратури виключно з Державного бюджету України.» забезпечується «єдність системи прокуратури.». По-друге, формулювання «джерел, не заборонених законодавством», стосовно системи прокуратури є некоректним та таким, що певною мірою суперечить ч.2 ст.19 Конституції України, зміст якої передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто спеціально-дозвільному принципу конституційно-правового регулювання. По-третє, сумнівним та таким, що знаходиться в площині питань інституціональної незалежності та навіть національної безпеки, на нашу думку, є формулювання «інші джерела» передбачені, зокрема, «проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку». Щодо цього слід звернути увагу на п.11 Рекомендації R (2000) 19 КМ РЄ, у якому залежність від недержавних джерел фінансування та скорочення бюджету прокуратури розглядається як форма «радикального втручання» в діяльність прокурорів [6]. Крім того, видатки на правоохоронну діяльність згідно з п.6 ч.1 ст.87 Бюджетного кодексу України належать саме до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України [14].

Саме держава згідно з ч.1 ст.87 Закону України «Про прокуратуру» має забезпечувати фінансування та належні умови функціонування прокуратури і діяльності прокурорів. При цьому забезпечення функціонування системи прокуратури відповідно до ч.2 цієї статті передбачає: визначення у Державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення її повноважень відповідно до закону.

Слід також звернути увагу і на Закон України «Про джерела фінансування органів державної влади», предметом регулювання якого є фінансове забезпечення діяльності, окрім іншого, системи органів прокуратури (ст.1) [15]. Відповідно до його ст.2 органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування (крім випадків, визначених цим Законом) у межах, передбачених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік. Фінансування утворення, реорганізації та ліквідації органів державної влади здійснюється в межах коштів, передбачених на утримання органів державної влади Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік або (у разі недостатності такого фінансування) після внесення відповідних змін до такого Закону. Крім того, згідно зі ст.3 цього Закону органам державної влади забороняється створювати позабюджетні фонди, мати позабюджетні спеціальні рахунки та використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави на платній основі (крім послуг з охорони, що надаються на договірних засадах), в будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до Державного бюджету України.

Таким чином, бюджетне фінансування прокуратури, а так само й інших правоохоронних органів, спрямовано на забезпечення виконання державних завдань. У нашому разі, з огляду на зміст ст.1 Закону України «Про прокуратуру», - це захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави в порядку реалізації відповідних функцій, визначених ст. 131^і Конституції України та ч.1 ст.2 Закону. Тобто метою бюджетного фінансування є отримання суспільно корисного результату, що має вираз, для прикладу, у зменшенні кількості злочинів або збільшені повернутих державі незаконно вибутих земель чи майна. При цьому діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на такій засаді, як незалежність прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора (п.5 ч.1 ст.3 Закону). У цьому сенсі фінансування прокуратури не за рахунок коштів Державного бюджету України, а саме з джерел, що передбачені міжнародними договорами України чи проектами міжнародної технічної допомоги, ставить під сумнів інституціональну незалежність прокуратури України, її зорієнтованість на захист інтересів держави та фактичну здатність здійснення такого захисту.

Література

1. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.

2. Через зарплату в прокуратурах продовжуються звільнення.

3. Шаблін Є.І. Належне фінансування як гарантія незалежності прокуратури України: актуальні проблеми. Публічне право. №2 (26). 2017. С. 227-235.

4. Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование. Приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, Куба, 27 августа - 7 сентября 1990 года).

5. Стандарти професійної відповідальності та виклад основних обов'язків та прав прокурорів: прийняті Міжнародною асоціацією прокурорів 23 квітня 1999 року.

6. On the role of public prosecution in the criminal justice system: Recommendation R (2000)19 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 6 October 2000 and Explanatory Memorandum.

7. The role of public prosecutors outside the criminal justice system: Recommendation CM/Rec (2012) 11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum.

8. Висновок №12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновок №4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві. Бордоська декларація «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» від 18 листопада 2009 року.

9. On the management of the means of prosecution services: opinion (2012) no. 7 adopted by the CCPE at its 7^th plenary meeting (Strasbourg, 26-27 November 2012).

10. European norms and principles concerning prosecutors: opinion No.9 (2014) of the Consultative Council of European Prosecutors to the Committee of Ministers of the Council of Europe.

11. On the quality and efficiency of the work of prosecutors, including when fighting terrorism and serious and organised crime: opinion No. 11 (2016) of the Consultative Council of European Prosecutors adopted by the CCPE at its 11th plenary meeting (Strasbourg, 17-18 November 2016).

12. Незалежність, підзвітність та етика прокурорів: висновок Консультативної ради Європейських прокурорів (CCPE) від 23 листопада 2018 року №13 (2018).

13. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури: Закон України від 19 вересня 2019 року №113-IX.

14. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року №2456-VI.

15. Про джерела фінансування органів державної влади: Закон України від 30 червня 1999 року №783-XIV.

Размещено на allbest.ru