Эволюция представительных органов в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эволюция представительных органов в России

А.М. Осавелюк

Аннотация

В статье на основе анализа положений Конституции РСФСР 1918 г., Конституции СССР 1936 г., Конституции СССР 1977 г. показаны основные принципы организации и деятельности Советов как представительных органов власти Советского государства. Проанализированы научные публикации, прежде всего научные работы Е.И. Козловой, раскрывающие основные этапы и особенности эволюции сущности и деятельности Советов на всех уровнях государства, а также недостатки правового статуса и функционирования отечественных представительных органов государственной власти -- Советов -- в советский период. Показано, что с принятием Конституции России 1993 г. в Российской Федерации начался принципиально новый, демократический этап развития представительных органов государственной власти, а также местного самоуправления, основанный на принципах народовластия, разделения властей, федерализма, самостоятельности местного самоуправления и его представительных органов власти.

В результате проведенного анализа научных публикаций профессора Е. И. Козловой автор приходит к выводу о том, что даже на примере исследования ею одного из важнейших институтов государства -- представительных органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации -- Екатерина Ивановна внесла выдающийся вклад в развитие науки конституционного права России.

Ключевые слова: Советы депутатов; диктатура пролетариата; съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов; городские Советы; районные Советы; сельские Советы; представительные органы государственной власти; органы местного самоуправления; эволюция представительных органов; советские конституции; Конституция РФ.

Abstract

Evolution of Representative Bodies in Russia

представительный власть федерализм

Aleksey M. Osavelyuk, Dr. Sci. (Law), Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

The paper based on the analysis of the provisions of the Constitution of the RSFSR of 1918, the Constitution of the USSR of 1936, the Constitution of the USSR of 1977 shows the basic principles of organization and activity of the Soviets as representative authorities of the Soviet State. The author has analyzed research papers, primarily research papers and studies by Prof. Ekaterina I. Kozlova explaining the main stages and features of evolution of the essence and activity of the Soviets at all levels of the State. Also, the author has examined the shortcomings of the legal status and functioning of domestic representative bodies of state power -- the Soviets -- during the Soviet period.

The study has demonstrated that with the adoption of the Constitution of Russia in 1993 , the Russian Federation witnessed the development of a fundamentally new, democratic stage of development of representative bodies of state power, as well as local self -- government, based on the principles of democracy, separation of powers, federalism, autonomy of local self -- government and its representative bodies.

Having analyzed Prof. Kozlova research papers, the author has come to the conclusion that even on the example of her research of one of the most important institutions of the state -- representative bodies of state power and local self-government in the Russian Federation -- Prof. Kozlova made an outstanding contribution to the development of the science of constitutional law of Russia.

Keywords: Soviets of Deputies; dictatorship of the proletariat; congress of Soviets of Workers, peasant and soldier deputies; city Soviets; district Soviets; village Soviets; representative bodies of state power; local self-government; evolution of representative bodies; Soviet constitutions; Constitution of the Russian Federation.

Указанная в названии тема статьи выбрана мною не случайно. Поскольку она позволяет показать не только развитие отечественного законодательства о представительных органах государственной власти, но и хронологию развития их деятельности, а также динамику научных взглядов одного из самых авторитетных ученых, занимавшихся исследованием данной проблемы, -- Е. И. Козловой, ее эволюцию как Человека.

Екатерина Ивановна Козлова, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ, лауреат премии Президента РФ, являлась одним из известнейших и авторитетнейших профессо-ров Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Своей многолетней научной и практической деятельностью она внесла неоценимый вклад в развитие отечественной науки конституционного права.

При всей разносторонности ее научного творчества основной вектор научного интереса Екатерины Ивановны все-таки был направлен на скрупулезное и всестороннее исследование сущности, полномочий и функционирования представительных органов государственной власти советского и постсоветского периода1.

Пожалуй, краеугольными камнями -- квалификационным свидетельством высшего достоинства ее заслуг в этой сфере -- были ее диссертации на соискание ученых степеней кандидата и доктора юридических наук. Обе защищенные Е. И. Козловой диссертации были посвящены именно Советам народных депутатов -- представительным органам государственной власти всех уровней.

Характеризуя начальный период становления системы представительного народовластия молодого Советского государства после Октябрьского переворота, опираясь на работы В. И. Ленина и действовавшее законодательство, она отмечала, что «сложная социальная дифференциация населения России после Октябрьской революции, в частности наличие трех основных социальных слоев в самом многочисленном классе -- крестьянстве (бедняки, серед-няки, кулаки), исключала возможность применения к населению общего понятия "народ".

Следовательно, с классовых позиций исторического материализма субъектом народовластия в социалистическом государстве при сохраняющихся эксплуататорских классах является не "весь народ", "вся нация", "все население страны", а только трудящиеся» .

Тем более что ст. 1 Конституции РСФСР 1918 г. провозглашала открытый классовый характер Советского государства: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам» .

Следует при этом особо отметить, что в заключительном слове по отчету цк ркп(б) X съезду РКП(б) 9 марта перед товарищами по партии В. И. Ульянов (Ленин) приоткрыл подлинный смысл этой диктатуры: «...Диктатура пролетариата невозможна иначе как через Коммунистическую партию» .

Подобные юридические «выверты» были нередки в конституционно-правовых источниках права того периода. Например, помимо формально провозглашенной Конституцией РСФСР 1918 г. диктатуры пролетариата фактически имелась в виду диктатура партии; помимо формально провозглашенного той же Конституцией верховенства Всероссийского съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов (ст. 24 Конституции) фактическое руководство страной осуществлял Совет Народных Комиссаров, возглавляемый В. И. Ульяновым (Лениным).

Как отмечается, в частности, в изданной в советское время энциклопедии «Великая октябрьская социалистическая революция», в первые годы после Октябрьского переворота «СНК являлся штабом революционных преобразований в стране. Только за ноябрь -- декабрь 1917 г. на 37 заседаниях СНК рассмотрено свыше 460 вопросов.

С октября 1917 г. до принятия Конституции РСФСР (июль 1918 г.) СНК издал около 600 декретов, постановлений и других актов (не считая постановления о назначениях, большинства постановлений о финансовых ассигнованиях), ВЦИК и его Президиум -- 109 .

Приоткрытый В. И. Ульяновым (Лениным) «для своих» подлинный смысл представительного народовластия в форме «диктатуры пролетариата» также эволюционировал. Это выразилось в том, что вместо «мудреных» формулировок Конституции РСФСР 1918 г. в Конституции СССР появились продуманные положения.

В частности, статья 126 Конституции СССР 1936 г. партийное руководство Советами уже приоткрывала не только для товарищей по партии, а для всего народа. Провозглашая право трудящихся СССР на самоорганизацию и самодеятельность, указанная статья Конституции устанавливала, что советским гражданам гарантировано право создавать различные общественные объединения: профессиональные, женские, кооперативные, молодежные, спортивные и многие другие. Заканчивалась указанная статья следующим образом: «...а наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса, трудящихся крестьян и трудовой интеллигенции добровольно объединяются в Коммунистическую партию Советского Союза, являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как обществен-ных, так и государственных» .

Как представляется, провозглашенное в начале ст. 126 Конституции СССР 1936 г. право трудящихся СССР на объединение в различные общественные организации делало не столь «вызывающим» партийное руководство обществом и государством, о котором речь шла в конце статьи. Кроме того, порядковый номер указанной статьи «помещал» ее в конец Конституции. А самое главное -- руководящая роль партии превращалась из «самозванной», «полуподпольной» в легитимную, установленную Конституцией.

А статья 6 Конституции СССР 1977 г. уже в самом начале Основного закона открыто и без каких-либо прелюдий провозглашала руководящую роль КПСС советским обществом и государством.

Руководящую роль КПСС работой Советов косвенно отмечала в своих трудах и Е. И. Козлова. В частности, в работе « Местные органы государственной власти в СССР» она отмечала, что «среди депутатов местных Советов одиннадцатого созыва насчитывается 29,6 % рабочих, 31,29 % колхозников. 42,8 % депутатов -- женщины.

Члены КПСС и кандидаты в члены КПСС составляют в Советах 46,12 %, беспартийные -- 53,88 %» .

Внешне вроде бы руководящая роль КПСС в приведенной в предыдущем абзаце цитате не видна. Поскольку беспартийных депутатов было почти 54 %, а членов партии только 46 %. Но все дело в том, что указанные 46 % депутатов-коммунистов представляли собой многочисленную и очень хорошо организованную политическую силу с жесткой партийной дисциплиной, которые занимали все руководящие должности в Советах и других государственных органах всех уровней и «незримо» присутствовали среди всех категорий депутатов: рабочих, колхозников, женщин и т.д.

Важно отметить также эволюцию самих представительных органов государственной власти в центре и на местах. В отличие от открыто классового характера состава депутатов в Советах по Конституции 1918 г., Конституция СССР 1936 г. в ст. 3 провозглашала, что «вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся» .

Следующим этапом эволюции представительных органов советского периода явились положения Конституции СССР 1977 г. В частности, статья 1 указанной Конституции провозглашала, что «Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны» .

Анализируя деятельность представительных органов советского периода, Е. И. Козлова особое внимание обращала на те огромные масштабы, которые занимали Советы в охвате своим воздействием население страны, а также те разнообразные сферы, в которых депутаты осуществляли свое руководство. В частности, в указанной выше работе она отмечала, что «на конец 1956 г. в Советском Союзе насчитывалось около 60 тысяч местных Советов (в 1954 г. местных Советов было свыше 80 тысяч. Сокращение количества местных Советов за последние годы объясняется укрупнением сельсоветов, проведенным в связи с укрупнением колхозов), в том числе 50 443 сельских, 2 464 поселковых, 1 590 городских, 4 188 районных и 128 областных Советов»11.

Одной из многочисленных сфер повседневной деятельности Советов, о которых писала в своих трудах Екатерина Ивановна, была промышленность. В частности, она отмечала, что только «в РСФСР в непосредственное подчинение местных советских органов передано свыше 3 400 промышленных предприятий с общей численностью 400 тысяч человек. В результате этого годовой объем продукции промышленности, подведомственной местным Советам, возрастает с 88 млрд до 120 млрд рублей» .

Будучи не только видным ученым-конституционалистом, но и вузовским профессором, Екатерина Ивановна не могла не исследовать роль представительных органов в сфере образования. В частности, она отмечала, что «главной задачей местных Советов в области народного образования является обеспечение реального осуществления гражданами СССР закрепленного за ними Конституцией СССР права на образование.

Коммунистическая партия поставила задачу в шестой пятилетке осуществить в основном всеобщее среднее образование в городах и сельской местности путем обучения детей и молодежи в средних общеобразовательных школах (десятилетка) и средних специальных учебных заведениях.

В соответствии с этим с 1956/1957 учебного года отменена плата за обучение в 8--10-х классах средней школы...

Советы заботятся о расширении сети школ, о ликвидации все еще имеющей место двухсменной и даже трехсменной работы школ, о своевременной подготовке школ к новому учебному году (ремонт школ, продажа учебников и школьно-письменных принадлежностей, обеспечение школ топливом, необходимым инвентарем, оборудованием и т.д.)» .

Несмотря на отмеченный разительный прогресс в развитии представительных органов государственной власти: от Советов диктатуры пролетариата до Советов депутатов трудящихся «всех наций и народностей страны», органами подлинного народовластия их можно назвать с большой натяжкой. Поскольку, помимо руководства Советами со стороны КПСС, ни одна советская конституция не закрепляла в качестве обязательной форму непосредственного народовластия.

Например, Конституция СССР 1977 г. в ст. 2 провозглашала, что «народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» .

То есть один день в пять лет избиратели голосуют за кандидатов в депутаты, а депутаты в течение пяти лет (за минусом этого единственного дня) формируют все другие государственные органы, контролируют их и заслушивают отчеты. Более того, получается, что Советы и юридиче-ски, и фактически подменяют сам народ, осуществляя повседневно государственную власть.

В советский период отсутствовал очень важный демократический институт местного самоуправления: все Советы народных депутатов на местах (сельское, поселковые, районные и т.д.) считались местными органами государственной власти.

Это с учетом закрепленного в ст. 3 Конституции СССР 1977 г. принципа демократического централизма также было не очень демократичным, поскольку в соответствии с ним вышестоящие органы были вправе отменять решения нижестоящих органов (Советов и их исполнительных комитетов). Более детально реализацию указанной составной части принципа демократического централизма регламентировали ст. 20, п. «е» ст. 49, ст. 65 и 69.

Указанный недостаток отмечала, кстати, и Е. И. Козлова: «Решением исполкома может быть отменено, изменено любое распоряжение, данное председателем или его заместителем... Распоряжения, вносящие изменения в решения исполкомов, являются незаконными и подлежат отмене» .

Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин в своих публикациях также убедительно показали, что подавляющее большинство отмеченных выше недостатков в регулировании правового статуса и компетенции представительных органов государственной власти советского периода устранены действующей Конституцией России 1993 г. Прежде всего посредством закрепления справедливого демократического конституционного принципа народовластия.

Статья 3 указанной Конституции России провозгласила, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» .

Вместо закрепленных в советских конституциях принципов единства власти, верховенства Советов, руководящей роли КПСС и демократического централизма Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила принцип разделения властей, закладывающий конституционную основу демократии. Согласно данному принципу представительные органы государственной власти являются самостоятельной законодательной властью и только они могут отменять или изменять свои решения (ст. 10) ; демократические принципы федерализма и самостоятельности местного самоуправления устраняют вертикаль власти, жесткое прямое подчинение и непосредственное участие населения в управлении вопросами местного значения в муниципальных образований .

Подводя итог данного весьма краткого исследования, необходимо сделать вывод о том, что даже на примере только одного из многочисленных важнейших исследованных ею направлений -- института ведущей отрасли отечественного права -- представительных органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, -- профессор МГЮА Е. И. Козлова внесла выдающийся вклад в науку конституционного права. Поскольку при всей значимости института непосредственного народовластия такие его формы, как референдум, выборы, не могут применяться часто. Формы представительного народовластия не только могут, но и требуют повседневного применения на практике. Поэтому глубокое и всестороннее их исследование принесло огромную пользу как органам публичной власти, так и гражданам России.

Библиография

представительный власть федерализм

1. Козлова Е. И. Развитие принципа социалистического народовластия в Советском государстве // Козлова Е. И. Избранные труды : сборник статей, лекций, тезисов / сост. В. В. Комарова. -- М. : Проспект, 2017.

2. Козлова Е. И. Советы депутатов трудящихся -- органы выражения воли народа : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. -- М., 1973.

3. Козлова Е. И. Утраченная ценность (должна ли Государственная Дума конституироваться) // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации : материалы Международной научно-теоретической конференции 4--6 декабря 2008 г. : в 2 т. -- М. : РАП, 2010. -- Т. 1. -- С. 25--31.

4. Козлова Е. И. Эволюция концептуальных основ теории народного представительства в Советском (Российском) государстве // Народовластие и права человека : материалы IV Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Северо-Кавказским институтом -- филиалом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 19--22 октября 2012 г. -- М. : РАП, 2012. -- С. 51--55.

5. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. -- 5-е изд., перераб. и доп. -- М., 2015.

6. Комарова В. В. Возможные способы повышения эффективности представительной власти // Конституционно-правовые проблемы эффективности публичной власти: теория и практика. -- Саратов,

2018. -- С. 24--28.

7. ОсавелюкА. М. Муниципальные выборы и референдум как ведущие формы непосредственного народовластия // Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации : сб. мат-лов Всерос. научнопракт. конф. Москва, РУДН, 22 апр. 2016 г. / под ред. Л. Т. Чихладзе. -- М. : РУДН, 2017. -- С. 65--68.

8. ОсавелюкА. М. Проблема раскрытия содержания и реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти России и субъектов Федерации // Вопросы федерализма : сб. научных работ / сост., отв. ред. С. В. Нарутто. -- М. : РГ-Пресс, 2018. -- Т. 4. -- С. 311--320.

9. ОсавелюкА. М. Форма правления и государственный режим: проблема эффективности законотворчества // Основы конституционного строя : сб. научных работ / сост., отв. ред. В. В. Комарова, В. А. Лебедев, Н. Б. Пастухова. -- М. : РГ-Пресс, 2018. -- Т. 2. -- С. 148--160.

10. Эбзеев Б. С. Конституционное право России. -- М. : Проспект, 2019.

References (transliteration)

1. Kozlova E. I. Razvitie principa socialisticheskogo narodovlastiya v Sovetskom gosudarstve // Kozlova E. I. Izbrannye trudy : sbornik statej, lekcij, tezisov / sost. V. V. Komarova. -- M. : Prospekt, 2017.

2. Kozlova E. I. Sovety deputatov trudyashchihsya -- organy vyrazheniya voli naroda : avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. -- M., 1973.

3. Kozlova E. I. Utrachennaya cennost' (dolzhna li Gosudarstvennaya Duma konstituirovat'sya) // Konstitucionnye cennosti: soderzhanie i problemy realizacii : materialy Mezhdunarodnoj nauchno-teoreticheskoj konferencii 4--6 dekabrya 2008 g. : v 2 t. -- M. : RAP, 2010. -- T. 1. -- S. 25--31.

4. Kozlova E. I. Evolyuciya konceptual'nyh osnov teorii narodnogo predstavitel'stva v Sovetskom (Rossijskom) gosudarstve // Narodovlastie i prava cheloveka : materialy IV Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii, provedennoj Rossijskoj akademiej pravosudiya sovmestno s Severo-Kavkazskim institutom -- filialom Rossijskoj akademii narodnogo hozyajstva i gosudarstvennoj sluzhby pri Prezidente RF 19--22 oktyabrya 2012 g. -- M. : RAP, 2012. -- S. 51--55.

5. Kozlova E. I., Kutafin O. E. Konstitucionnoe pravo Rossii. -- 5-e izd., pererab. i dop. -- M., 2015.

6. Komarova V. V. Vozmozhnye sposoby povysheniya effektivnosti predstavitel'noj vlasti // Konstitucionno- pravovye problemy effektivnosti publichnoj vlasti: teoriya i praktika. -- Saratov, 2018. -- S. 24--28.

7. Osavelyuk A. M. Municipal'nye vybory i referendum kak vedushchie formy neposredstvennogo narodovlastiya // Problemy i perspektivy razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii : sb. mat-lov Vseros. nauchno-prakt. konf. Moskva, RUDN, 22 apr. 2016 g. / pod red. L. T. Chihladze. -- M. : RUDN, 2017. -- S. 65--68.

8. Osavelyuk A. M. Problema raskrytiya soderzhaniya i realizacii principa razgranicheniya predmetov vedeniya i polnomochij organov gosudarstvennoj vlasti Rossii i sub"ektov Federacii // Voprosy federalizma : sb. nauchnyh rabot / sost., otv. red. S. V. Narutto. -- M. : RG-Press, 2018. -- T. 4. -- S. 311--320.

9. Osavelyuk A. M. Forma pravleniya i gosudarstvennyj rezhim: problema effektivnosti zakonotvorchestva // Osnovy konstitucionnogo stroya : sb. nauchnyh rabot / sost., otv. red. V. V. Komarova, V. A. Lebedev, N. B. Pastuhova. -- M. : RG-Press, 2018. -- T. 2. -- S. 148--160.

10. Ebzeev B. S. Konstitucionnoe pravo Rossii. -- M. : Prospekt, 2019.

Размещено на Allbest.ru