Этика российского парламентария как предмет нормативно-правового регулирования

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Московский государственный юридический университета имени О.Е. Кутафина

Этика российского парламентария как предмет нормативно-правового регулирования

Аминов И.И., к.ю.н.,

к. психол. н., доцент

Аннотация

Профессионализация этики в первой четверти XXI в. приводит к тому, что она все чаще выступает в качестве регулятора поведения представителей всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. В силу этого ученые - авторы современных концепций политической этики все чаще соотносят фундаментальные этические ценности с особенностями современной политики, права, демократического устройства общества, выдвигают в качестве основополагающих этических качеств в деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы такие, как профессионализм, дисциплинированность, финансовая чистоплотность, политкорректность в межличностных и межгрупповых отношениях, недопущение использования служебного положения в корыстных целях.

Поскольку авторитет парламента как высшего законодательного (представительного) органа во многом зависит от личностных, в том числе моральных, качеств, этические стандарты поведения носителей государственной власти должны получить закрепление не только в регламентах палат Федерального Собрания РФ, но и в самостоятельном нормативном правовом акте - этическом кодексе, регламентирующем нравственное поведение творцов законов и ответственность за его нарушение. Принятие столь важного кодифицированного акта позволит эффективнее контролировать индивидуально-личностные и поведенческие особенности парламентских деятелей, взаимодействие их с общественностью, средствами массовой информации, определять общие для парламентариев и избирателей нравственные ориентиры и направления законотворческой деятельности. Ключевые слова: парламент, нравственное поведение, парламентская этика, законотворческий процесс, депутатский корпус, сенаторы, профессиональная деятельность, кодекс парламентской этики, моральные нормы, ответственность.

Abstract

Ethics of russian parliamentarian as a subject matter of normative and legal regulation

Aminov I.I. PhD in Law, PhD in Psychology, Associate Professor of the Kutafin Moscow State Law University

Professionalization of ethics in the first quarter of the 21st century leads to the fact that it increasingly acts as a regulator of behavior of representatives of all branches of government: legislative, executive and judiciary. To this end, scholars - authors of modern concepts of political ethics - increasingly correlate fundamental ethical values with the features of modern politics, law, democratic organization of the society that put forward as fundamental such ethical qualities as professionalism, discipline, financial integrity, political correctness, prevention of malpractice and power abuse in the activities of members of the Council of Federation and deputies of the State Duma in their interpersonal and intergroup relations.

Since the authority of the Parliament, as the highest legislative (representative) body, largely depends on personal and moral qualities, ethical standards of behavior of holders of state authorities should be enshrined not only in the regulations of the Chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation, but also in an independent normative legal act - the code of ethics regulating ethical behavior of the lawmakers and responsibility for its violation. The adoption of such an important codified act will make it possible to control the individual, personal and behavioral characteristics of parliamentarians, their interaction with the public, the mass media, to establish uniform moral guidelines for parliamentarians and voters and directions of the legislative activity.

Keywords: parliament, moral behavior, parliamentary ethics, law-making process, deputy corps, senators, professional activity, code of parliamentary ethics, moral norms, responsibility.

Парламент, как важнейший развивающийся институт представительной демократии Российской Федерации, должен иметь в своем составе законотворцев, моральный облик которых соответствует высокому статусу народных представителей. От авторитета сенаторов и депутатов в глазах россиян напрямую зависит авторитет и доверие к институту парламентаризма в целом. Без укрепления парламентской этики и эффективного правового механизма ее соблюдения невозможно достичь неукоснительного следования правилам нравственности представителями законодательной власти всех уровней - от субъекта Федерации до парламента Российской Федерации. Однако противоречивость правового регулирования этики парламентариев заключается в том, что сенаторам и депутатам общество и государство традиционно делегируют большую автономию и свободу в действиях, дополнительные права, привилегии, иммунитеты по сравнению с гражданами и государственными служащими. Но поскольку свобода в условиях демократии, федерализма не означает утрату необходимости руководствоваться общественной нравственностью и государственными интересами, установление более строгих, более высоких стандартов компетентности, профессионализма, правил поведения, критериев доступа новых членов в ряды профессии парламентария неизбежно приводит к потребности законодательного оформления этических стандартов. Данный механизм следует признать основой повышения не только эффективности парламентской деятельности, но и степени доверия граждан к высшим органам государственной власти, то есть их легитимности¹. В последнее время все чаще наблюдается недоверие и даже отторжение некоторой частью общества политической власти, что еще больше усиливает значение нравственной обоснованности законодательной деятельности, ее зависимости от морального облика парламентариев, осознающих свою ответственность перед обществом, обладающих гражданской совестью, профессиональной честностью, обостренным чувством социальной справедливости.

Анализируемые тенденции, вызванные столкновением различных позиций, мнений в политической, экспертной и научной среде, обусловили не только важность соблюдения правил парламентской этики, но также необходимость исследования их правовой природы, разработки механизмов реализации. При этом сложность решения данной проблемы вызвана тем обстоятельством, что единственная статья Федерального закона от 8 мая 1994 г. №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о соблюдении парламентариями этических норм - статья 9 - лишь отсылает к регламентам палат, то есть носит бланкетный характер.

Так, в соответствии с Регламентом Совета ФедерацииАверьянова Н.Н., Локтионова Е.О. Морально-этический облик депутата парламента как предмет правового регулирования // Известия Саратовского университета. Новая серия. Сер.: Экономика. Управление. Право. 2015. Вып. 1. С. 100-101. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Принят постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. №33-СФ (посл. ред.) в верхней палате Федерального Собрания РФ парламентская этика отнесена к вопросам ведения Комитета по регламенту и организации парламентской деятельности (п. 12 ст. 30). Кроме того, в Совете Федерации действует Комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, что является свидетельством системного подхода к нравственно-этическим аспектам деятельности сенаторов.

В настоящее время Комитетом Совета Федерации по регламенту и организации парламентской деятельности разработан проект этического кодекса члена Совета Федерации ФС РФ, включающий девять положений, которые обязывают сенаторов добросовестно исполнять свои обязанности, уважительно относиться к гражданам, коллегам, представителям СМИ, чтить обычаи, традиции народов Российской Федерации.

Палата, исходя из содержания проекта, вправе применить к сенатору за нарушение этических норм целый ряд наказаний: от рекомендации принести публичные извинения на заседании Комитета Совета Федерации или Совета Федерации до сообщения об инциденте в орган законодательной власти субъекта РФ, представителем которого сенатор является. Палата также вправе направить материалы проверки в правоохранительный орган в случаях, если в действиях сенатора присутствуют признаки состава правонарушения. Однако отсутствие действенных механизмов исполнения и контроля упомянутых предписаний, а также положений, обязывающих члена Совета Федерации сообщать об обстоятельствах, способных привести к конфликту интересов, ставит на повестку дня парламентских семинаров-совещаний и круглых столов обсуждение вопроса о доработке этического кодекса сенатораСеминар-совещание «О проекте этического кодекса члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В числе рекомендаций, которые можно назвать обоснованными и конструктивными, - введение нормы об обязательном декларировании доходов не только парламентариев, но и членов их семей; изменение процедуры вступления в должность парламентариев принятием присяги, в которой найдут отражение этико-деонтологические аспекты их деятельности, мониторинг активности работы членов Совета Федерации в палате, в своем регионе и т.д.Правовое регулирование парламентской этики: мировой и отечественный опыт право демократический этический власть

Регламентом Государственной ДумыРегламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в ред. постановления Государственной Думы ФС РФ от 15 ноября 2018 г. №5220-7 ГД) // СЗ РФ. 2018. №47. Ст. 7243. устанавливается порядок формирования и деятельности Комиссии Государственной Думы по вопросам контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, мандатным вопросам и вопросам депутатской этики (ст. 31), которая была образована осенью 2018 г. на базе двух Комиссий, существовавших ранее, - по вопросам депутатской этики и по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Госдумы. В ведение новой объединенной Комиссии включены все вопросы, связанные с имущественными правами депутатов, с доходами, расходами и контролем за ними, с проблемами поведенческого характера, - это вопросы этики, а также возникающие в случае несоблюдения этих ограничений для депутатов вопросы, связанные с лишением полномочий, то есть мандатные вопросы.

Статья 44 Регламента Государственной Думы определяет, что выступающий в Госдуме не вправе нарушать правила депутатской этики: употреблять грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае же нарушения этих требований председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня заседания. В случае нарушения указанных требований депутат может быть также лишен права выступления на срок до одного месяца решением палаты, принимаемым большинством от общего числа депутатов.

Вместе с тем недостаточная разработанность механизма, обеспечивающего соблюдение правил депутатской этики, отсутствие четкости в формулировании, мягкость и редкость применения мер ответственности, предусмотренных действующим законодательством, приводят к их малой эффективности. В силу чего учащаются случаи нарушения в Государственной Думе принципов как горизонтального (межличностного, межфракционного, межпартийного), так и вертикального (партия и лидер; лидер и электорат) взаимодействия. В средствах массовой информации обращается внимание на бюрократизм, эгоистичность государственного аппарата, необходимость разработки новых подходов к проблеме кадрового обеспечения органов власти. Недостаточная разработка новых подходов ведет к необходимости расширительного толкования парламентской этики, включая критерии не только профессионализма, но и внутрипарламентской дисциплинированности, финансовой чистоплотности, безупречности, политкорректности в различных формах взаимодействия и т.д.

Таким образом, наличие в законодательстве множества нерешенных вопросов в сфере регулирования поведения парламентариев, включая правила поведения депутата в момент заседаний палаты и вне заседаний, требует, во-первых, сосредоточения на таком важном критерии, как регулярная отчетность перед избирателями о результатах депутатской деятельности; во-вторых, уточнения состава санкций и усиления ответственности за нарушение правил депутатской этики; в-третьих, конкретизации правовой природы этих правил, уточнения вопроса об их рекомендательном или обязательном характере, устранение тех правил, которые противоречат сути парламентаризма. Так, поскольку парламент - это место для дискуссий, а депутат, по справедливому замечанию Председателя Госдумы В.В. Володина, «должен демонстрировать политическую культуру и самоорганизованность», 15 ноября 2018 г. депутатами в ходе пленарного заседания было поддержано постановление о внесении изменений в Регламент Госдумы об исключении практики лишения слова выступающего в случае нарушения им установленных требований, в том числе касающихся правил депутатской этики. Данное правило, которое депутаты сочли устаревшим, было рекомендовано заменить прерыванием выступления со стороны председательствующегоФедеральное собрание Российской Федерации. Государственная дума. Официальный сайт..

Поскольку законодательство не способно всесторонне разрешать вопросы повышения авторитета и эффективности работы Госдумы, одной из первостепенных задач, стоящих перед ее депутатами на протяжении последнего десятилетия, стало принятие кодекса депутатской этики. Однако разработанный в 2013 г. бывшим главой думской Комиссии по этике В.А. Пехтиным проект этого кодексаПроект кодекса парламентской этики вызвал неоднозначное толкование, дискуссии, бурные споры как среди депутатов Государственной Думы, так и среди юристов. Более того, принятие этого проекта в дальнейшем осложнилось обвинением в адрес самого Пехтина в сокрытии доходов и элитной недвижимости в России и за рубежом, что оказалось решительно несовместимым со статусом парламентария, тем более - призванного контролировать соблюдение «коллегами по цеху» этических правилОкулич И.П. Правовая оценка этики парламентария в свете исторических традиций русской философии права // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2013. №1. С. 17..

Опираясь на широкую трактовку депутатской этики, конкретизируя стандарты поведения парламентариев на заседаниях палаты, в работе комитетов и комиссий, во взаимодействии с избирателями, государственными органами и должностными лицами, проект, несмотря на неблагоприятные для себя фоновые явления, отражает финансовые и имущественные требования к депутатам, содержит потенциал для развития и совершенствования. Однако в проекте содержатся и спорные положения, включая запреты (ограничения), касающиеся срыва проведения заседаний по мотивам обеспечения дисциплины и порядка на заседаниях палат (уход из зала заседания по неуважительным причинам - ст.2.3); дискредитации работы Государственной Думы во время выступлений - ст.5.2. Данные правила требуют детального изучения и коррекции, поскольку в первом случае могут ущемляться права оппозиции на выражение протеста, а во втором - может нарушаться принцип неответственности депутата за выражение своего мнения как основания его независимости.

Среди парламентариев вызывают споры положения об ужесточении ответственности за систематические, грубые нарушения норм депутатской этики: начиная со штрафных санкций (вычета из заработной платы) до лишения депутатского мандата. Однако, согласно позиции большинства избирателей, законодательное закрепление и унификация перечня этих и других строгих мер станет главной гарантией их эффективностиАналитический центр Юрия Левады..

Комитеты и комиссии парламентов разных стран, ответственные за применение карательных и воспитательных мер к нарушителям этических стандартов поведения, неодинаковы по структуре, полномочиям, позициям в отношении оптимального режима исполнения парламентариями своих профессиональных обязанностей. Можно выделить среди них следующие типы:

1) внепарламентский комитет. Осуществляет независимое расследование нарушений этических норм и определяет степень ответственности благодаря учреждению особой судебной инстанции. Примером могут служить парламенты Индии, Тайваня, где против парламентариев возбуждаются судебные иски, грозящие лишением имущества, свободы;

2) функционирующий в парламенте комитет, в котором председатель, не имея депутатских полномочий, расследует дела, противоречащие нравственным критериям, выступает в качестве эксперта по вопросам этики поведения. Поскольку остальные члены комитета - депутаты, окончательные решения принимаются специальной парламентской комиссией. Так, вопросами неэтичного поведения парламентариев в Великобритании и Ирландии занимается специальное должностное лицо (контролер), роль которого не сводится только к расследованию нарушений норм этики. В отдельных случаях он может мотивировать отказ от расследования необоснованных, политизированных дел, обучать парламентариев стандартам поведения, определять моральные ориентиры, критерии культуры парламентских дебатов, проводить работу по профилактике нарушенийСайт Всемирной организации парламентариев по борьбе с коррупцией. Окулич И. П., Конева Н. С. Политическая культура и парламентская этика - взаимосвязанные элементы комплексной проблемы совершенствования деятельности законотворческих институтов в Российской Федерации // Проблемы права. 2015. №1. C. 70.;

3) комитет, депутаты которого самостоятельно контролируют и поддерживают порядок в парламентской среде. Такие страны, как США, Германия, Российская Федерация, - примеры внутрипарламентского регулирования и контроля. При нарушении этических правил соответствующие материалы представляются в специальный этический комитет (комиссию), занимающийся их расследованием. Поскольку парламентарии в таком комитете из законодателей превращаются в «моральных следователей и судей», а депутатский корпус пребывает фактически вне зоны общественной критики из-за закрытости и непрозрачности внутрипарламентских процедур, эта структура чаще других подвергается критике. В силу чего российскими учеными предлагается осуществлять целенаправленный независимый контроль над соблюдением депутатами моральных требований со стороны Общественной палаты при Президенте РФ, формировать из ее членов комиссии, в задачи которых входило бы рассмотрение жалоб и претензий граждан на нарушение депутатами этических стандартов поведения.

Несмотря на то что Германию, США и Россию объединяет внутрипарламентский контроль за нарушением этических стандартов поведения, в Бундестаге ФРГ, Палате представителей и Сенате Конгресса США, в отличие от Федерального Собрания РФ, наряду с основополагающими нормами регламента, действуют директивы (например, Закон США «Об этике в правительстве» 1978 г.Ethics in Government Act of 1978. P.L. 95. 521.), в которых конкретно и обстоятельно прописаны этические правила для законодателей и государственных служащих.

В настоящее время на примере США актуален общественный контроль над поведением представителей высшей власти и иных должностных лиц в Интернете, социальных сетях, вызванный злоупотреблением свободой слова, «ядовитой риторикой», что принижает имидж органов законодательной власти в глазах граждан и ставит вопрос о включении в кодекс депутатской этики правил поведения в интернет-сетях. Отметим также, что крайне неумеренные предложения отдельных государственных должностных лиц, конечно, могут стать материалом для кричащих заголовков интернет-изданий и публичных лозунгов, но служить руководством к разумным, этически выдержанным действиям они не могут. Кроме того, человек, бросающийся из крайности в крайность в законодательных предложениях, речах или повседневных привычках, не способен вызвать доверие и со временем обречен на профессиональную изоляцию.

«Рассвет» виртуального общения в Интернете обязывает парламентариев также быть осмотрительными, ответственными, корректными в выборе посещаемых сайтов и виртуальных контактов. Следует обдуманно размещать в Сети не только свои высказывания, но и фотографии, видеозаписи и, конечно, помнить, что живое слово в народном восприятии намного сильнее виртуального. В то же время парламентариям и парламентским институтам необходимо предоставить достаточные гарантии против очернения, клеветы, шантажа в Глобальной сети со стороны деструктивных сил, овладевших в последнее время в совершенстве информационными технологиями.

Поскольку депутат, будучи народным представителем, является лицом публичным, ему необходимо следовать правилам этики относительно не только парламентского, но и внепарламентского поведения. Нормы, регулирующие поведение вне парламента, свидетельствуют прежде всего о безупречной гражданской и личной репутации. Они сопровождают повседневную жизнь не только парламентариев, но и представителей иных равновесных ветвей государственной власти. Об этом свидетельствуют предписания, например, Кодекса судейской этики о соблюдении Конституции РФ, законов РФ, общепринятых принципов и норм морали (ч.2 ст.4)Кодекс судейской этики (утв. VIII Всероссийским съездом судей 19.12.2012) (ред. от 08.12.2016) // Бюллетень актов по судебной системе. №2. 2013., к которым следует непременно добавить нормы международного права. Аналогичные положения, включенные в проект кодекса депутатской этики, должны быть дополнены также правилами поведения парламентариев государств с давними традициями демократии. Среди этих правил не только синтез уважительного отношения к мнению оппонента и критического отношения к собственным взглядам, предложениям, но и нормы-запреты на угрозы принуждением, на действия вопреки интересам избирателей; на использование в дебатах аргументов, касающихся личностных свойств и качеств оппонентов; на противодействие партийным лидерам, председателям комитетов, комиссий без предварительного уведомления их об этом; на вмешательство в личные дела других законодателей, а также на другие нарушения, связанные с забвением принципов равноправия, свободного коллективного обсуждения, недопущения конфликта интересов - личной заинтересованности, исходящей из корпоративных, родственных и имущественных отношений; избирательность в установлении и соблюдении стандартов антикоррупционного законодательства и т.д.

Что же касается организационных проблем, препятствующих принятию кодекса депутатской этики, то среди главных помех - политизация, перевод проблемы в плоскость межпартийных и межфракционных противоречий. Поскольку инициатива разработки проекта анализируемого кодекса принадлежит партии «Единая Россия», нижняя палата Федерального Собрания может разделиться на его сторонников и противников (представителей партии большинства и парламентской оппозиции соответственно).

Среди других препятствий согласованного принятия кодекса депутатской этики - столкновение демократических ценностей, касающихся независимости и неприкосновенности парламентариев как представителей народной власти, а также позиций относительно способов оптимизации законодательной деятельности. С одной стороны, требуется укреплять самостоятельность, независимость законодательной ветви в соответствии с концепцией разделения властей, а с другой - обеспечивать эффективность, добросовестность, профессионализм, компетентность всего депутатского корпуса, не исключая внешние формы воздействия со стороны гражданского общества.

Поскольку, согласно опросам, в настоящее время большая часть россиян добивается решения своих проблем, обращаясь в судебные органы (16%), средства массовой информации (11%), органы исполнительной власти (11 %), а 27% граждан не верит в возможность добиться решения своих проблемИмидж. Фактор. Аналитическое агентство., вопрос о доверии депутатам, полномочным не менее активно содействовать защите прав и законных интересов граждан, стоит наиболее остро.

Таким образом, в связи с недостаточной правовой регламентацией отношений, связанных с этикой поведения парламентариев, разрозненностью правовых норм, содержащихся в различных нормативных актах, необходимо согласованное принятие этических кодексов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, нормам которых следует придать расширительное толкование, обязательный характер, универсальность в регулировании профессиональной и внеслужебной деятельности. Безупречно сформулированные положения этих кодексов, отражающие конкретные, присущие именно парламентской профессии методы работы, должны представлять собой не простую декларацию об идеалах имиджа и поведения законодателя и должны не ограничиваться выявлением репутационных издержек, а иметь дисциплинарный характер, включать механизмы юридической ответственности за нарушение этических норм, отслеживать отзывы граждан об исполнении парламентариями конкретных обязанностей.

С учетом зарубежной практики и опыта законодательных органов субъектов Российской Федерации, где уже были приняты этические кодексы, отметим, что главными критериями кодексов палат Федерального Собрания РФ следует признать строгость мер ответственности, неотвратимость наказания за их нарушение, четкость и широту диапазона санкций: от предупреждения до лишения депутатского мандата. Только в случае неукоснительного следования творцами законов четким, общеобязательным этическим нормам парламент как представительный орган власти сможет эффективно осуществлять свои функции, определять политический курс государства, вести его к благополучию и процветанию.

Библиография

1. Аверьянова Н.Н., Локтионова Е.О. Морально-этический облик депутата парламента как предмет правового регулирования // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. - 2015. - Вып. 1. - С. 100-104.

2. Назарова Ю.В. Этическая культура современного парламентаризма // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. - 2014. - №2 (173). - С. 238-244.

3. Окулич И.П., Конева Н.С. Политическая культура и парламентская этика - взаимосвязанные элементы комплексной проблемы совершенствования деятельности законотворческих институтов в Российской Федерации // Проблемы права. - 2015. - №1. - C. 64-71.

4. Robert H.M. Robert's Rules of order. - New York: Liberty publishing house, 1992. - 151 p.

References (transliteration)

1. Aver'yanova N.N., Loktionova E.O. Moral'no-eticheskij oblik deputata parlamenta kak predmet pravovogo regulirovaniya // Izvestiya Saratovskogo universiteta. Novaya seriya. Seriya: Ekonomika. Upravlenie. Pravo. - 2015. - Vyp. 1. - S. 100-104.

2. Nazarova Yu.V. Eticheskaya kul'tura sovremennogo parlamentarizma // Nauchnye vedomosti Belgorodskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Filosofiya. Sociologiya. Pravo. - 2014. - №2 (173). - S. 238-244.

3. Okulich I.P., Koneva N.S. Politicheskaya kul'tura i parlamentskaya etika - vzaimosvyazannye elementy kompleksnoj problemy sovershenstvovaniya deyatel'nosti zakonotvorcheskih institutov v Rossijskoj Federacii // Problemy prava. - 2015. - №1. - C. 64-71.

4. Robert H.M. Robert's Rules of order. - New York: Liberty publishing house, 1992. - 151 p.

Размещено на allbest.ru