Изменение содержания принципа прозрачности (открытости) в условиях функционирования бюджетной системы с применением цифровых технологий

Ключевые слова: электронное государство, электронный бюджет, принцип открытости (прозрачности), бюджетная система, правосубъектность участников бюджетных правоотношений, информационное общество, цифровизация.

прозрачность бюджетная система информационные технологии

В условиях цифровизации экономики, государственного управления и социума важно определить приоритеты, формы и границы правового регулирования указанных объектов, преобразованных и ожидающих дальнейшего преобразования с учетом применения информационных технологий.

Помимо скорости, оперативности, доступности и ряда других преимуществ процессы цифровизации имеют и свои недостатки, обусловленные, прежде всего риском разглашения информации, закрытость которой презюмируется лицом, сведения о личности и имуществе которого содержит соответствующая информация. Однако у информационной среды есть преимущество -- ее открытость, что предполагает правовое регулирование, направленное не на защиту информации (обеспечение тайны), а, наоборот, на раскрытие информации и открытый документооборот (запросы, вопросы и т.п.).

Одной из таких сфер общественных отношений, которую можно охарактеризовать в трех аспектах -- экономическом, социальном, политическом, -- является бюджетная сфера, точнее та часть организации и функционирования бюджетной системы, которая позволяет оценивать выполнение публичных обязательств с позиций направлений и объемов соответствующих финансовых затрат. Например, налогоплательщика может интересовать вопрос о так называемых регионах-донорах и дотационных регионах, об объемах финансирования той или иной сферы хозяйствования или социальной сферы, о государственном внутреннем и внешнем долге, о государственном резерве и т.п.

В 2004 г. Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о банковском обслуживании счетов бюджетов бюджетной системы, отметил связь между публичным предназначением бюджета и его открытостью, прозрачностью расходования, эффективным осуществлением функций органов государственной власти и органов местного самоуправления См.: постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803..

Справедливо отмечается, что в условиях цифровой экономики появляются новые формы физической и институциональной инновационной инфраструктуры. Инновационная инфраструктура состоит из ряда элементов: информационной, исследовательской инфраструктуры, инфраструктуры цифрового пространства доверия, институциональной среды, «умных городов» и инфраструктуры экосистемы См.: Апатова Н. В., Королев О. Л. Проблемы формирования инновационной инфраструктуры региона в условиях цифровой экономики // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Экономика и управление. 2017. Т. 3 (69). № 1. С. 5.. Политика инновационно-цифровой направленности имеет важное значение в области бюджетных правоотношений, поскольку «это должно обеспечить прозрачность не только при формировании бюджетных средств, но и при их расходовании, а также позволит обществу видеть, куда направляются и как расходуются бюджетные средства» Финансовое право в условиях развития цифровой экономики : монография / под ред. И. А. Цинделиани.

М. : Проспект, 2019. С. 105 (автор главы -- Т. А. Вершило)..

Как известно, среди принципов бюджетной системы Российской Федерации обозначен принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 Бюджетного кодекса РФ). Суть данного принципа раскрывается в двух направлениях: это открытость и доступность информации (за исключением секретных статей, которые могут утверждаться только в составе федерального бюджета), а также обеспечение отдельных характеристик бюджетной классификации. Представляется, последнее должно реализовываться в рамках отдельного самостоятельного принципа бюджетной системы в совокупности с утверждением единства бюджетной классификации в ст. 29, регламентирующей принцип единства бюджетной системы.

Обеспечение прозрачности (открытости) невозможно без понимания содержания соответствующей формулировки, в то время как реализация данного принципа представляет собой самостоятельное направление не только финансово-правовой, в том числе бюджетно-правовой, политики, но и социально-экономической политики в целом, что приобретает свои особенности в условиях цифровизации.

Если исходить из того, что соответствующая глава (гл. 5 БК РФ) называется «Принципы бюджетной системы Российской Федерации», а отдельная статья (ст. 36 БК РФ) -- «Принцип прозрачности (открытости)», можно предположить, что речь идет о прозрачности (открытости) всей бюджетной системы. В таком случае масштабы открытости должны касаться не только одного конкретного бюджета, а всей бюджетной системы. Последнее прежде всего касается аспекта межбюджетных отношений, а также встроенности каждого отдельного бюджета в систему в целом.

Однако содержание ст. 36 в большей мере актуально для вопросов открытости информации об отдельных бюджетах бюджетной системы, в том числе в аспекте процедур бюджетного процесса, без постановки акцента на вопросах качества информации: доступности, сопоставимости, ясности и т.п. Использование словосочетаний «обеспечение доступа» (абз. 4 п. 1 ст. 36 БК РФ) и «доступность иных сведений о бюджете» наряду с таким требованием, как «полнота представления информации» (абз. 3 п. 1 ст. 36 БК РФ), свидетельствует о возможности доступа к информации, но не о доступности информации с позиций ее ясности (если проводить аналогию с п. 6 ст. 3 Налогового кодекса РФ, которая гласит: «При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы, страховые взносы), когда и в каком порядке он должен платить»).

Содержание принципа прозрачности (открытости) сводится буквально к следующему:

— обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении;

— полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов;

— доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований (важно обратить внимание на то, что по решению законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований);

— обязательная открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований);

— обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия;

— обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации;

— стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации;

— обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Как представляется, два последних направления реализации данного принципа, вероятнее всего, составляют содержание иного принципа (что было отмечено ранее).

Таким образом, изучение содержания принципа прозрачности (открытости) необходимо для наполнения соответствующей законодательной конструкции (нормы-принципа) новым содержанием, что особенно актуально в условиях применения электронных технологий и предоставляющихся таким образом новых возможностей.

Н.А. Поветкина и Е.В. Хазова указывают на историческую составляющую принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы и бюджетного процесса, который носил название принципа гласности и был закреплен в ст. 3 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» См.: Поветкина Н. А., Хазова Е. В. Интегрированные информационный системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. № 9 (213). С. 12..

В. М. Манохин рассматривал принцип гласности как часть принципа демократического централизма См.: Манохин В. М. Советское административное право : курс лекций. Вып. 1. Часть Общая. Саратов : СЮИ им. Д. И. Курского, 1968. С. 18--19. (1968 г.). Однако существует мнение, что принцип демократического централизма не может рассматриваться как полноценный аналог современного принципа гласности управления и государственной службы, но его можно считать одной из правовых предпосылок законодательного закрепления принципа гласности См.: Антропова М. А. Сущность и юридическое содержание принципа гласности (открытости) в организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия : Лингвистика и межкультурная коммуникация. 2008. № 2. С. 246., с чем следует согласиться.

В рамках развития доктрины бюджетного права допустимо предположить, что законодательную трансформацию принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы, а также особенности его реализации в условиях цифро- визации можно справедливо относить к одному из направлений финансово-правовой, в том числе бюджетно-правовой, политики государства.

В данном контексте видится уместным сослаться на мнение И. Н. Сенякина, согласно которому в определенных исторических условиях общественные идеалы порой не находят своего закрепления в праве из-за незрелости социальных отношений, их несовершенства, политической конъюнктуры и т.д. Но сама идея сохраняется в общественном сознании и пробивает дорогу к правовому воплощению См.: Сенякин И. Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов : Изд-во Саратовской государственной академии права, 2007. С. 129--130.. Содержание приведенных далее нормативных правовых актов и программных документов свидетельствует о том, что на практике реализуется более широкий спектр открытости (прозрачности), нежели закреплено в законе.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 декабря 2016 г. было указано на роль широкомасштабного использования цифровых технологий для обеспечения национальной безопасности и технологической независимости России См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 1 декабря 2016 г. // Парламентская газета. 2016. 2--8 дек. № 45.. Вскоре был принят Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017--2030 годы» Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017--2030 годы» // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г. // Парламентская газета. 2018. 2 марта. № 8., в котором провозглашаются основные принципы названной Стратегии, среди которых: обеспечение прав граждан на доступ к информации; обеспечение свободы выбора средств получения знаний при работе с информацией; сохранение традиционных и привычных для граждан (отличных от цифровых) форм получения товаров и услуг; обеспечение государственной защиты интересов российских граждан в информационной сфере и др.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 марта 2018 г. было отмечено, что «цифровизация всей системы государственного управления, повышение ее прозрачности -- это и мощный фактор противодействия коррупции»¹¹.

В условиях информационного общества актуальны как минимум следующие вопросы: открытость информации, доступность к открытой информации, доступность (ясность) информации, качество информации, защита информации. Перечисленные критерии можно относить к элементам принципа открытости (прозрачности) вообще и в сфере открытости (прозрачности) бюджетной системы, бюджета и бюджетного процесса в частности.

А. С. Киселев, изучая элементы электронного государства (электронное правительство, электронное правосудие и электронная демократия), подчеркивает, что электронное государство есть политико-правовой феномен, определяющий формат взаимодействия государства и общества на основе использования современных информационных коммуникаций См.: Киселев А. С. Формирование идеи электронного государства и особенности ее реализации: теоретико-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2018. С. 9--10.. Поскольку бюджет является одним из признаков государства, а устойчивый фискалитет -- одним из элементов государственного суверенитета, постольку последний также необходимо выделять в качестве элементов электронного государства, особенно с учетом того, что бюджет является результатом коллективного труда органов законодательной (представительной) и исполнительной власти и с учетом идеи разделения властей его вряд ли можно автоматически предполагать в числе одного из трех элементов электронного государства.

Таким образом, необходимо дополнить идею электронного государства еще одним элементом -- электронным бюджетом.

Содержание теории правовых символов См.: Юридическая техника : курс лекций / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород : Нижегородская академия МВД России, 2015. С. 315--324 (автор лекции -- А. В. Никитин). позволяет предположить, что электронный бюджет можно относить к числу таковых (с точки зрения классификации символов -- предметный (по способу внешнего выражения), т.к. визуализирован посредством применения цифровых технологий; символ финансового права (по предмету правового регулирования); по субъекту права -- символ государства (публично-правовых образований); декларативный символ (по функциональной роли). В этой связи важно определиться с видовой характеристикой по критерию особенностей нормативно-правового предписания. Представляется, что это прежде всего содержание нормы-принципа.

Для понимания содержания принципа открытости (прозрачности) можно провести аналогию с раскрытием информации в сфере публичной службы. Так, обращает на себя внимание Доклад об итогах внедрения системы «Открытое правительство» и перспективах до 2024 года См.: Доклад об итогах внедрения системы «Открытое правительство» и перспективах до 2024 года // URL: https://report.open.gov.ru/ (дата обращения: 08.06.2019).

В частности, в данном докладе было отмечено: «Цифровые и сетевые технологии увеличивают скорость принятия решений -- сокращается как время для их обдумывания и обсуждения, так и время между принятием решения и социальным эффектом от него; множатся альтернативные государственным источники получения гражданами различной информации. В этих условиях преимущество получает тот, кто быстрее формирует информационную картину»., в котором сформулированы принципы и предложения по фундаментальным направлениям деятельности, получившие название «4 “К” Открытого правительства», где одним из четырех элементов, наряду с развитием кадрового потенциала, повышением конкуренции, повышением качества жизни, является борьба с коррупцией. В рамках открытости данных о доходах чиновников, их супругов и несовершеннолетних детей, а также для отдельных категорий госслужащих, например, предусмотрена публикация информации о соответствии объема расходов общему доходу за последние три года, предшествующих совершению крупных сделок, и др.

Реализация модели «4 “К” Открытого правительства», в частности, связана с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в рамках исполнения Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776..

Формируя Концепцию создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (2011 г.) Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами “Электронный бюджет”» // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773., Правительство РФ в связи с обеспечением прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также в связи с повышением качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами провозгласило ряд принципов: открытость информационных систем и интерактивный доступ к ним, исключение дублирования процедур сбора и обработки информации, обеспечение удобства работы пользователей и др.

Позднее в постановлении Правительства РФ от 30 июня 2015 г. № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами “Электронный бюджет”» было закреплено, что «единый портал бюджетной системы Российской Федерации обеспечивает открытость и доступность для граждан и организаций информации о бюджетной системе Российской Федерации, бюджетах бюджетной системы Российской Федерации и финансово-хозяйственной деятельности государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений» Постановление Правительства РФ от 30 июня 2015 г. № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами “Электронный бюджет”» // СЗ РФ. 2015. № 28. Ст. 4228.. Вместе с тем необходимо отметить, что система «Электронный бюджет» создана в соответствии с государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 320 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков”» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). Ст. 2166..

В Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» содержится перечень показателей создания и развития указанной системы Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами “Электронный бюджет”» // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773.

В соответствии с указанной Концепцией показателями создания и развития системы «Электронный бюджет» являются: достижение значения интегрального показателя прозрачности информации о государственных финансах, составляющего не менее 70 баллов; доведение доли информации, размещаемой на едином портале бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) в режиме реального времени, до 100 %; обеспечение возможности доступа к работе в системе «Электронный бюджет» всем субъектам Российской Федерации и не менее 50 % муниципальных образований Российской Федерации и др..

Самостоятельной формой реализации принципа открытости (прозрачности) является бюджет для граждан, или гражданский бюджет. Он представляет собой упрощенную версию бюджетного документа, которая использует неформальный язык и доступные форматы, чтобы облегчить для граждан понимание бюджета, показать формы возможного взаимодействия с Правительством по вопросам расходования общественных финансов. По поводу раскрытия бюджетных данных субъектами РФ необходимо отметить, что согласно официальной информации «в 2016 году “Бюджет для граждан” опубликовали все регионы. В 2013 году таких регионов было только 46. Рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных в 2016 году по результатам I-- II этапов возглавили Оренбургская область, Краснодарский, Красноярский края. Последние строчки рейтинга заняли Липецкая область, Чукотский автономный округ и Калужская область» Официальный сайт Экспертного совета при Правительстве РФ. URL: https://budget.open.gov.ru/budget/ about/ (дата обращения: 07.06.2019)..

Таким образом, для формулировки содержания принципа открытости (прозрачности) как принципа бюджетной системы необходимо закреплять такие элементы открытости (прозрачности), как бюджеты публично-правовых образований, бюджетная система, бюджетный процесс. Кроме того, в условиях применения цифровых технологий важно обозначать следующие требования к информации: открытость, доступность открытой информации, доступность (ясность) информации, качество информации, защита информации. Сказанное предполагает внесение соответствующих изменений в ст. 36 БК РФ.

Новое наполнение принципа открытости (прозрачности) обусловливает трансформацию правосубъектности участников бюджетных правоотношений. Публично-правовые образования наделяются в связи с этим большим объемом обязанностей, а общество (граждане и организации) наделяется большим объемом прав. Как было отмечено выше, именно подобный формат взаимодействия государства и общества позволяет иначе выстраивать соответствующий политический диалог в условиях электронного государства. С позиции теории правоотношений в данном случае имеет место расширение сферы абсолютных правоотношений, связанных с таким абсолютом, как открытость публичной власти (в вопросах публичной финансовой деятельности) для всех и для каждого.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Антропова М. А. Сущность и юридическое содержание принципа гласности (открытости) в организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия : Лингвистика и межкультурная коммуникация. -- 2008. -- № 2. -- С. 244--251.

2. Апатова Н. В., Королев О. Л. Проблемы формирования инновационной инфраструктуры региона в условиях цифровой экономики // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Экономика и управление. -- 2017. -- Т. 3 (69). -- № 1. -- С. 3--11.

3. Киселев А. С. Формирование идеи электронного государства и особенности ее реализации: теоретико-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- Белгород, 2018. -- 22 с.

4. Манохин В. М. Советское административное право : курс лекций. Вып. 1. Часть Общая. -- Саратов : СЮИ им. Д. И. Курского, 1968. -- 249 с.

5. Поветкина Н.А., Хазова Е. В. Интегрированные информационный системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права. -- 2014. -- № 9 (213). -- С. 11--17.

6. Сенякин И. Н. Федерализм как принцип российского законодательства. -- Саратов : Изд-во Саратовской государственной академии права, 2007. -- 504 c.

7. Финансовое право в условиях развития цифровой экономики : монография / под ред. И. А. Цинделиани. -- М. : Проспект, 2019. -- 320 с.

8. Юридическая техника : курс лекций / под ред. В. М. Баранова. -- Н. Новгород : Нижегородская академия МВД России, 2015. -- 830 с.

CHANGES IN THE CONTENT OF THE PRINCIPLE OF TRANSPARENCY (OPENNESS) IN THE CONTEXT OF THE BUDGET SYSTEM FUNCTIONING WITH THE USE OF DIGITAL TECHNOLOGIES The study has been carried out with the financial support of the RFBR within the framework of scientific project No. 18-29-16102 (performer -- S. C. Rybakova).

Svetlana V. Rybakova, Dr. Sci. (Law), Associate Professor, Professor of the Department of Financial, Banking and Customs Law of Saratov State Law Academy

Anna V. Savina, Senior Lecturer, Department of Civil Law, Institute of Law and National Security of Derzhavin Tambov State University

Abstract. The article analyzes the principle of transparency of the budget system, which requires a different scope in the context of application of information technologies. The author disputes the elements of this principle fixed in the current version of the Budget Code of the Russian Federation, while other elements in the context of digitalization should undergo an appropriate transformation. Reflections of the authors are based on the study of the current financial legislation, normative legal acts and program documents accompanying the processes of formation of the information society including the area of budgetary technologies. Relevant research has been carried out in the context of studying modern budgetary and legal policy.

The paper suggests the conceptual model for possible legislative initiatives, as well as for the theory of budgetary law. In addition, the paper considers the phenomenon of e-governement. The composition of traditionally allocated components of e-government (e-democracy, e-government, e-justice) is proposed to be supplemented with another one, namely: e-budget. Such a proposal has been based on certain budget characteristics. First, this concerns how it implements the functions of the state sovereignty, as well as the functionality of feedback in the performance of the overall tax obligation.

From the standpoint of legislative technique, the e-budget can be attributed to the group of legal symbols. Therefore, the paper proposes the characteristics of the e-budget given withen the framework of characteristics developed in the theory of types of legal symbols.

As a result, the authors have drawn a conclusion about the transformation of the budgetary legal personality of such participants of absolute budgetary and legal relations as the state (public legal entities) and society (citizens and organization).

Keywords: e-state, e-budget, principle of openness (transparency), budget system, legal personality of participants of budgetary legal relations, information society, digitalization

Размещено на Allbest.ru