Теоретико-правовые проблемы обеспечения биологической безопасности Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Теоретико-правовые проблемы обеспечения биологической безопасности Российской Федерации

Агафонов Вячеслав Борисович, Жаворонкова Наталья Григорьевна

Агафонов Вячеслав Борисович, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Жаворонкова Наталья Григорьевна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация. Статья посвящена исследованию современных теоретико-правовых проблем обеспечения биологической безопасности в контексте обсуждения проекта федерального закона № 850485-7 «О биологической безопасности Российской Федерации». По результатам проведенной критической оценки законопроекта, помимо анализа прямых угроз и рисков, авторами выделены особенности (специфика) проблем биологической безопасности с организационно-правовой точки зрения и с теоретических позиций экологического права. Доказан вывод, согласно которому в предлагаемой редакции проект закона имеет недостаточную эффективность с точки зрения действительной, практической, немедленной и эффективной реакции на решение комплекса проблем обеспечения биологической безопасности, реакции на биологическую угрозу. Авторами предложен ряд теоретических выводов и практических рекомендаций, направленных на оптимизацию законопроекта, в том числе о необходимости учета потенциальных вызовов, носящих вероятностный характер в связи новыми биотехнологиями, террористическими угрозами, экологическими проблемами, климатическими изменениями, в документах стратегического планирования и законе о биологической безопасности, а также о необходимости расширения и конкретизации мер по определению возможных угроз, их классификации, атрибуции, процедуре реагирования и прикладной деятельности.

Ключевые слова: биологическая безопасность; стратегическое планирование; проект закона; охрана окружающей среды; обеспечение экологической безопасности; биологический риск; биологическая угроза; опасность; риск; патогенные организмы.

Theoretical and Legal Issues of Ensuring Biological Safety of the Russian Federation. Vyacheslav B. Agafonov, Dr. Sci. (Law), Professor, Department of Environmental and Natural Resources Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL). Natalya G. Zhavoronkova, Dr. Sci. (Law), Professor, Head of the Department of Environmental and Natural Resources Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

Abstract. The paper is devoted to the study of modern theoretical and legal issues of ensuring biological safety in the context of the discussion of the draft Federal law No. 850485-7 “On the biological safety of the Russian Federation”. According to the results of a critical assessment of the draft law, in addition to the direct threats and risks analysis, the authors highlight the features (specifics) of biological safety problems from the organizational and legal point of view and from the theoretical positions of environmental law. The conclusion is proved that, in the proposed edition, the draft law has insufficient effectiveness in terms of a real, practical, immediate and effective reaction to solving a set of problems of ensuring biological safety, response to a biological threat. The authors propose a number of theoretical conclusions and practical recommendations aimed at optimizing the draft law, including the need to take into account potential challenges that are probabilistic in connection with new biotechnologies, terrorist threats, environmental problems, climate change, in strategic planning documents and the law on biological safety. There is the need to expand and specify measures to identify possible threats, their classification, attribution, and the response procedure and applied activities.

Keywords: biological safety; strategic planning; draft law; environmental protection; ensuring environmental safety; biological risk; biological hazard; danger; risk; pathogenic organisms.

В настоящее время вопросы правового обеспечения биологической безопасности, рассматриваемой наряду с геномной, биосферной и иными новыми видами безопасности в качестве неотъемлемой составной части экологической безопасности, приобретают особо важное значение.

В целях реализации положений Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента РФ от 11 марта 2019 г. № 97 СЗ РФ. 2019. № 11. Ст. 1106.(далее -- Основы), Правительством РФ был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона № 850485-7 «О биологической безопасности Российской Федерации».

Согласно положениям законопроекта, данный федеральный закон устанавливает основы государственного регулирования в области обеспечения биологической безопасности Российской Федерации и определяет комплекс мер, направленных на защиту населения и охрану окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, на предотвращение биологических угроз (опасностей), создание и развитие системы мониторинга биологических рисков.

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, в настоящее время на законодательном уровне отсутствует комплексное регулирование вопросов обеспечения биологической безопасности в Российской Федерации как системы взаимоувязанных мер, функционирующей на основе взаимодействия заинтересованных органов государственной власти на федеральном и региональном уровне в целях противодействия возникновению биологических угроз, организации защиты населения и охраны окружающей среды, а также ликвидации последствий воздействия опасных биологических факторов, вместе с тем наблюдается нарастание биологических угроз различного рода, что требует формирования единых межотраслевых подходов в этой сфере и их законодательного закрепления для создания и функционирования эффективной системы обеспечения биологической безопасности в Российской Федерации.

Для реализации поставленных в Основах задач закон устанавливает разветвленную систему терминов и определений, в частности дает базовое понятие биологической безопасности, которое определяется как «состояние защищенности населения и окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, при котором обеспечивается допустимый уровень биологического риска», а также вводит ряд иных понятий, в том числе «опасный биологический фактор», «биологический риск», «биологическая угроза (опасность)», «биологическая защита», «источник биологической опасности», «потенциально опасный биологический объект», «патогенные биологические агенты (патогены)», «синтетический биологический агент» и др.

Помимо прямых угроз и рисков, выделим особенности (специфику) проблем биологической безопасности с точки зрения организационно-правовых особенностей, в том числе с позиции экологического права.

В первую очередь к ним можно отнести:

Высокая степень неопределенности при выявлении, появлении, распространении последствий для населения и окружающей среды биологических угроз.

Сложность установления причинно-следственных связей между фактом биологического заражения и его источником, а также факторами, способствующими или препятствующими распространению опасности (и причиной заражения).

Высокие риски возможных последствий при принятии неправильных и несистемных решений, масштабных организационно-правовых мер.

Высокие затраты (совокупные издержки) на профилактику, выявление, мониторинг и ликвидацию биологических проявившихся опасностей.

Увеличивающиеся риски появления искусственно созданных форм биологического оружия и биологических атак. Цифровые технологии, доступность оборудования, низкий порог (ценовой и научный) создания биологически опасных веществ при моногородах, монопродукции, открытых границах позволяют создавать новые биопрепараты сравнительно быстро и сравнительно дешево.

Психологические особенности реакции населения и уполномоченных органов, принимающих решения, на оценку угроз биологических опасностей. Население всегда пугала неизвестность и невидимость вирусов, бактерий, негативный опыт прошлых пандемий, поэтому паника присуща в любом случае проявления биологических опасностей.

Требования по соблюдению мер в области биологической безопасности содержатся во многих нормативных актах -- от Доктрины национальной безопасности и Стратегии экологической безопасности до медицинского законодательства и законодательства в области предупреждения чрезвычайных ситуаций. В СССР была одна из самых эффективных служб, обеспечивающих биологическую безопасность, включая базы данных, лаборатории, мониторинг, профилактику, лечение. Но постепенно были утрачены кадры, целостная система реагирования. Между тем события последних лет указывают, что биологическая опасность не только не уменьшилась, а кратно возросла. При этом появились новые, реальные угрозы биотерроризма не только и не столько со стороны государств, а со стороны отдельных сообществ и даже отдельных людей.

Для ответа на современные угрозы и вызовы и был принят Указ Президента РФ от 11 марта 2019 г. № 97, следующим ожидаемым шагом стала подготовка федерального закона «О биологической безопасности».

В проекте закона, к сожалению, цели и задачи прописаны очень кратко. Поэтому стоит обратиться к Основам, где четко указано: «Целью государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности является поддержание допустимого уровня риска негативного воздействия опасных химических и биологических факторов на население и окружающую среду».

Для критического анализа проекта закона необходимо поставить правильные вопросы. Какова практическая возможность закона решать проблемы безопасности здесь и сейчас? Что принципиально нового, нормативного или позитивного вносит закон в идеологию или практику борьбы с биологической опасностью? Появятся ли в связи с введением закона в действие новые механизмы, процедуры, формы деятельности? В чем новизна, эффективность, «инновационность» будущего закона?

На наш взгляд, в предлагаемой редакции проект закона имеет недостаточную эффективность с точки зрения действительной, практической, немедленной и эффективной реакции на решение комплекса проблем обеспечения биологической безопасности, реакции на биологическую угрозу.

Перечень угроз может быть расширен или укорочен, описание форм и видов безопасности может быть подробнее, компетенция органов власти и управления может быть определена по-разному, но в любом случае закон в такой редакции остается «рамочным», следовательно, неприменимым на практике.

А речь идет о запредельных рисках применения биологического оружия, смертельных мутаций вирусов и других биоагентов, которые проявляются в конкретном месте, у конкретных людей, и от правильности, скорости, адекватности принимаемых мер зависит жизнь и смерть многих людей.

На наш взгляд, проект федерального закона «О биологической безопасности» должен предельно точно учитывать следующие факторы:

Биологическая опасность должна быть описана и сформулирована как максимально понятная и практически выявляемая форма заболевания, методически доступная для сельского врача, руководителя муниципального учреждения, фельдшера. Конечно, это малореальная по выполнению задача, но, учитывая, что первичные проявления могут быть не в городе, не при наличии лабораторий и персонала, следует принять методики выявления и распознавая опасностей.

Территория страны, климатические, природные, культурные, экономические особенности не позволяют формулировать единые для всех «опасности». Биологические опасности должны быть ранжированы по зонам, категориям, формам и видам. Тогда появляется шанс быстрого реагирования и распознавания опасностей. Например, для Арктической зоны необходим отдельный закон (нормативный акт) о биобезопасности, для юга России -- отдельный.

Биологические опасности, так же как и другие виды опасности (например, химические), должны иметь свои классы, вероятные ущербы, алгоритмы принятия решений, адресованные не только и не столько медикам или специалистам, сколько населению, руководителям разных уровней.

В законе следует не только обозначить необходимость и порядок информирования, но и прописать четкий порядок раскрытия информации, максимально доступно излагать проблемы и пути решения.

В проекте следует четко сопоставить перечень биологических и химических угроз, привести его в соответствие с Основами государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу.

На наш взгляд, формулировки химических угроз полностью применимы и для биологических угроз -- ведь речь идет уже не только об известных видах и формах эпидемий, эпизоотий, возбудителей, вирусов, патогенов, но и о технологиях (возможностях) массового производства и применения «опасностей», о связи между, например, климатическими изменениями и появлением новых угроз, о генной инженерии и рисках мутаций.

Реализация проекта закона невозможна без определенной корректировки отдельных положений Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу.

В частности, анализируя положения Основ, совершенно невозможно понять, какие проблемы (из перечисленных) уже решены, какие нет, есть ли динамика, какие биологические опасности стали еще более актуальны. Непонятно, какие затраты и в каких секторах (регионах, общинах, населенных пунктах) необходимы, и какие затраты возможны для полного устранения угроз.

Вопрос об эффективности затрат на обеспечение биологической безопасности очень интересен, но данные по затратам фактически невозможно найти. Есть данные по санитарно-эпидемиологическому контролю, есть данные по организациям, занимающимися биологическим мониторингом и исследованиями, но нет данных по возможным совокупным потерям в результате пандемии, например, коронавируса или атипичной пневмонии, чумы, туберкулеза. Но закон только тогда эффективен, когда его применение максимально отражает реальность и способность регулирования на его основе. Применимость данного проекта закона о биобезопасности не позволяет даже приблизиться к пониманию его эффективности.

Еще более интересно проанализировать основные задачи государственной политики в области химической и биологической безопасности, насчитывающие в Основах более 20 наименований.

Такое расширенное толкование основных задач государственной политики в области химической и биологической безопасности позволяет сделать вывод о том, что основная цель данного документа -- профилактика, научные исследования, мониторинг, ряд мер практического характера.

Основы -- документ стратегического планирования, он преимущественно направлен в будущее. Но будущее -- это опасности нового типа, связанные с новыми биотехнологиями, цифровыми технологиями, новым климатическим кодом, новыми возможностями для биотерроризма, новым экономическим порядком, новыми коммуникационными возможностями, новой экологической реальностью. Именно на этих базовых принципах должна строиться современная стратегия биологической безопасности.

Что из перечисленных задач можно считать «дорожной картой» для органов, принимающих решение? В такой форме этот документ стратегического планирования ничего не может дать ни для планирования, ни для законотворчества, ни для управления.

Например, государственное экологическое управление основано на применении следующих параметров:

- программно-целевой метод формирования документов стратегического планирования;

- измеримость целей развития и реализации мер стимулирования субъектов деятельности в сфере экологической безопасности;

- мониторинг эффективности экологической политики и контроль за ее реализацией;

- применение мер стимулирования деятельности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования.

Таким образом, следует отметить отсутствие взаимоувязанного планирования экологической, биологической, химической, экономической безопасности. Значит, прежде всего необходим пересмотр целей, методов и задач по биобезопасности, в том числе в контексте проводимой новой экологической политики.

Еще сложнее оценить раздел Основ «Приоритетные направления государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности», к которым относятся:

- мониторинг химических и биологических рисков;

- совершенствование нормативно-правового регулирования и государственного управления;

- развитие ресурсного обеспечения национальной системы химической и биологической безопасности;

- осуществление комплекса мероприятий по нейтрализации химических и биологических угроз, предупреждению и минимизации химических и биологических рисков, повышению защищенности населения и окружающей среды от негативного воздействия опасных химических и биологических факторов, а также оценка эффективности указанных мероприятий.

Сложность оценки этого раздела снова лежит в области его применения, практического назначения, реальной пользы. На наш взгляд, документы стратегического планирования, так же как и подготовленные на их основе законы и нормативные акты, должны нести прежде всего конкретные задачи, через них проецируется достижение неких понятных целей, достигается слаженная работа всех звеньев государственного механизма. Но если документ стратегического планирования (а затем и закон) носит общий, описательный, рамочный характер, то о его эффективности говорить несколько преждевременно.

При анализе проекта федерального закона «О биологической безопасности» возникает ряд вопросов. Какова его практическая цель, какова вероятность его практического использования? В целом проект закона, его посыл, стилистика, понятийный аппарат, направленность в точности повторяют все предыдущие законы о безопасности -- национальной, экологической, энергетической, иной.

Ключевое определение -- защищенность, далее перечисляются «угрозы» или «опасности», компетенция различных органов (институтов) и определенные меры защиты. Например, во многих научных исследованиях убедительно доказана и подтверждена глобальная угроза потепления для Арктической зоны -- массовое нашествие инвазионных (чужеродных) видов растений и животных вслед за изменением климата. Даже трудно представить, что станет с биоценозом Арктики после повышения температуры на 5 °С. Уже документально зафиксировано повышение за 50 лет средней температуры на 2°С.

Другой аспект биологической угрозы, которая в настоящее время не оценена, -- вскрытие многочисленных скотомогильников, кладбищ, захоронений в результате таяния вечной мерзлоты. Вирусы и большинство патогенов могут сохранять свои свойства десятки тысяч и миллионы лет, а при благоприятных условиях вполне способны вызвать пандемию. Стоит так же добавить, что уже существует множество случаев подъема и разрушения кладбищ, захоронений со следами оспы, сибирской язвы, бубонной чумы. Птицы, животные, насекомые вполне могут быть переносчиками самых опасных вирусов и патогенов. Поэтому именно Арктика сейчас представляет собой опасную область с точки зрения появления и распространения инфекций.

На наш взгляд, родовой недостаток всех законов о безопасности состоит в том, что они все «бланкетные» и имеют рамочную форму. Основные механизмы, деятельность, а следовательно, эффективность правоприменения лежат за гранью закона и находятся в издаваемых «во исполнение» закона нормативных правовых актах Правительства РФ, ведомств, в инструкциях и положениях, исходящих из смысла содержания закона о безопасности.

Логика понятна -- вначале принимается базовый документ стратегического планирования, например Основы государственной политики в области обеспечения биологической безопасности, затем постановление Правительства РФ о мерах по выполнению этих Основ, затем -- рамочный закон о биобезопасности, затем -- нормативные акты различного уровня компетентности и, наконец, правоприменения.

К сожалению, как показывает практика, скорость изменений в связи с появлением новых технологий, средств коммуникации, глобальности мира, экологического кризиса и других факторов настолько высока, что законодательство и правоприменение опаздывают в сфере регулирования безопасности. Например, новые технологии разведки и добычи полезных ископаемых позволяют осваивать всё новые районы Арктики, но одновременно, помимо загрязнения, это способствует появлению все новых и новых биологических опасностей. Возле человеческих поселений всегда образуется свой патогенный биоценоз, и велика вероятность увеличения скорости переноса вирусов на большие расстояния.

Еще один существенный недостаток состоит в том, что нет ясного, четкого, понятного и нормативно применимого понятия «опасность». Практически во всех законах о безопасности более или менее подробно описаны основные формы и факторы, обозначены меры и условия борьбы с определенными факторами, но цель законов о безопасности не в перечислении видов и форм опасностей, а в разработке четкого и простого алгоритма действий.

По принципу «повышенная температура -- это сигнал», сигнал о нарушенной стабильности, а дальше дело специалистов диагностировать и лечить. В случае с законом о биологической безопасности крайне важно найти и законодательно закрепить систему сигналов как первичных показателей опасности.

Опасность должна быть выявлена по наглядным признакам, описана, классифицирована, оценена, актуализирована и персонифицирована. А поскольку закон издается для всего населения, а не для специалистов, опасность (экологическая, энергетическая и др.) должна быть описана простым, доступным и легко реализуемым языком. При этом как населению, так и лицам, принимающим решения, должны быть понятны принципы, цели и задачи, условия наступления опасности, границы ответственности, алгоритмы действий, цена ошибки.

Законы, связанные с обеспечением безопасности, должны быть прямого действия. Все инструкции, нормативы, алгоритмы действий, финансовые аспекты, зоны и формы ответственности должны быть размещены как обязательное приложение к закону, должны иметь быстрый и свободный доступ, быть простыми и понятными в реализации.

Закон о биологической безопасности не может быть описательным, иначе его значение противоречит самой сути -- обеспечить безопасность немедленно, здесь, сейчас, в будущем.

Очень важная особенность применения закона о биологической безопасности, отмеченная в Основах, -- возможность ограничения прав и свобод человека при обеспечении химической и биологической безопасности только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты здоровья других лиц, их прав и законных интересов, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Этот раздел закона должен быть особенно четко прописан и не должен иметь вариантов толкований, неточностей и неясностей. Реакция со стороны государства и общества должна быть основной целью и предметом закона «О биологической безопасности», вместе с тем ограничение прав и свобод во время действия мероприятий по ликвидации последствий на уровне общины, предприятия, города, поселения, региона, страны должны быть законны и соразмерны последствиям.

Еще одним принципиальным недостатком проекта федерального закона «О биологической безопасности» следует назвать отсутствие прямых норм, например, о правах, об обязанностях, ответственности, атрибутивности, о финансовых и об организационных полномочиях всех лиц, участвующих в процессе. Все фазы определения, установления, оценки, принятия решений об «опасности» (прежде всего экологической и биологической) -- это затраты, поэтому любые решения, связанные с обеспечением безопасности, -- это огромные «инвестиции», которые могут быть как эффективными, так и совершенно неэффективными.

Стоит также понять, что обеспечение любой безопасности -- бизнес, в котором заняты миллионы человек. Поэтому говорить лишь об одной стороне -- об обеспечении безопасности, не затрагивая другую сторону -- финансовую, невозможно в принципе. В бюджете есть статьи, посвященные обеспечению национальной безопасности, но нет специальных статей по отдельным видам безопасностей в преломлении их эффективности. Нет и ежегодных сведений об эффективности расходования средств по отдельным видам безопасности.

Биологическая безопасность -- сложный и до конца не изученный предмет правового регулирования. Его сложность в том, что, с одной стороны, есть вполне очевидные, изученные, классифицированные проблемы (их описание содержится в ст. 3 проекта закона, аналогичные статьи имеются и в других законах), с другой стороны, вне рамок закона находится самый непонятный, а следовательно, потенциально опасный пласт проблем.

Мы говорим о неизвестных, но вполне реальных ситуациях, событиях, фактах, которые могут привести к глобальной катастрофе. В целом, анализируя вопросы обеспечения биологической безопасности, необходимо отметить следующее:

Биологическая опасность (угрозы) в настоящее время приобретают характер глобальных угроз, и есть основания ожидать увеличения случаев и масштабности таких угроз.

На государственном и международном уровне действует сложная система выявления, оповещения, мониторинга, ликвидации биологических опасностей, но чаще всего обеспечение биологической безопасности и борьба с угрозами базируется на опыте и национальном законодательстве.

В России существуют многочисленные нормативные акты, правила, стандарты, процедуры, регулирующие применение мер по обеспечению биологической безопасности, но они построены по принципам борьбы с уже известными случаями и биологическими агентами.

В документах стратегического планирования и законе о биологической безопасности должно быть принципиально больше места уделено потенциальным вызовам, носящим вероятностный характер в связи новыми биотехнологиями, террористическими угрозами, экологическими проблемами, климатическими изменениями.

В законе о биобезопасности должны быть расширены и конкретизированы статьи об определении угрозы, их классификации, атрибуции, о процедуре реагирования и прикладной деятельности.

В законе о биобезопасности должны быть введены разделы об обязательности информации, о мерах, решениях по каждому конкретному случаю. Должен быть подробно расписан не только алгоритм действий различных уровней, но и возможные затраты, пределы ответственности, варианты решений.

Учитывая особое положение отдельных уязвимых экосистем, помимо базового закона, необходимы специальные законы о биологической и экологической безопасности отдельных территорий или акваторий (например, Арктической зоны Российской Федерации).

Законы субъектов Российской Федерации о биологической безопасности должны быть построены по несколько иной модели, чем проект федерального закона, должны носить максимально конкретный, прикладной характер.

Литература

биологический безопасность закон государственный

1. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации : монография. -- М.: Проспект, 2017. -- 156 с.

2. Дудыкина И. П. Зарубежные исследователи о правовых аспектах изменения климата в Арктике // Российский юридический журнал. -- 2017. -- № 2. -- С. 178--188.

References

1. Zhavoronkova N. G., Shpakovskij Yu. G. Pravovoe obespechenie ekologicheskoj bezopasnosti v usloviyax ekonomicheskoj integracii Rossijskoj Federacii : monografiya. -- M.: Prospekt, 2017. -- 156 s.

2. Dudykina I. P. Zarubezhnye issledovateli o pravovyx aspektax izmeneniya klimata v Arktike // Rossijskij yuridicheskij zhurnal. -- 2017. -- № 2. -- S. 178--188.

Размещено на Allbest.ru