Заключение Венецианской комиссии по поправкам к Конституции Российской Федерации, связанное с исполнением в Российской Федерации решений Европейского суда по правам человека

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пензенский государственный университет

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ ПО ПОПРАВКАМ К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СВЯЗАННОЕ С ИСПОЛНЕНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В.В. Гошуляк, Е.В. Портнова

г. Пенза

Аннотация

конституция поправка конституционный суд

Статья посвящена анализу заключения Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии) по поправкам к Конституции РФ 2020 г., связанным с исполнением в Российской Федерации решений Европейского Суда по правам человека. В ней анализируются причины внесения поправок в ст. 79 и 125 Конституции Российской Федерации, их юридическая природа и нормативное содержание, излагается заключение Венецианской комиссии от 18 июня 2020 г. Итоговым выводом Венецианской комиссии стало пожелание изменить или исключить поправку к статье 79 Конституции РФ об исполнимости в Российской Федерации только соответствующих Конституции РФ решений межгосударственных органов. Такое пожелание не может быть исполнено в Российской Федерации по ряду обстоятельств. Во-первых, ситуация с провозглашением верховенства Конституции РФ над международными правовыми актами и международными договорами не является уникальной. Во-вторых, Российская Федерация должна проявлять заботу об обеспечении своего государственного суверенитета, в том числе и правовыми средствами, которыми и стали поправки к Конституции РФ. В- третьих, полномочия Конституционного Суда РФ в плане признания конституционности нормативных правовых актов и правоприменительной практики не могут быть ограничены. Наконец, решения Венецианкой комиссии носят только рекомендательный характер и могут рассматриваться как акты правовой помощи тому или иному государству. Таким образом, в статье сделан вывод о невозможности учета в тексте Конституции Российской Федерации рекомендаций Комиссии.

Ключевые слова: Венецианская комиссия, Европейский суд по правам человека, поправки в Конституцию Российской Федерации.

Abstract

V. V. Goshulyak, E. V. Portnova Penza State University, Penza, the Russian Federation

THE OPINION OF THE VENICE COMMISSION ON THE AMENDMENTS TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION, CONNECTED IMPLEMENTATION OF THE DECISIONS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION

The article analyzes the conclusion of the European Commission "For Democracy through Law" (the Venice Commission) on amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020 related to the implementation of decisions of the European Court of Human Rights in the Russian Federation. It analyzes the reasons for the amendments to Articles 79 and 125 of the Constitution of the Russian Federation, their legal nature and normative content, and sets out the conclusion of the Venice Commission of June 18, 2020. The conclusion of the Venice Commission was the desire to change or delete the amendment to Article 79 of the Constitution of the Russian Federation on the enforceability in the Russian Federation only of decisions of interstate bodies corresponding to the Constitution of the Russian Federation. Such a request cannot be fulfilled in the Russian Federation due to a number of circumstances. First, the situation with the proclamation of the supremacy of the Constitution of the Russian Federation over international legal acts and international treaties is not unique. Secondly, the Russian Federation should take care to ensure its state sovereignty, including by legal means, which are the amendments to the Constitution of the Russian Federation. Third, the powers of the Constitutional Court of the Russian Federation in terms of recognizing the constitutionality of normative legal acts and law enforcement practice cannot be limited. Finally, the decisions of the Venice Commission are only advisory in nature and can be considered as acts of legal assistance to a particular State. Thus, the article concludes that it is impossible to take into account the recommendations of the Commission in the text of the Constitution of the Russian Federation.

Key words: Venice Commission, European Court of Human Rights, amendments to the Constitution of the Russian Federation.

Основная часть

В современном мире международным организациям отведена немаловажная роль в формулировании принципов взаимодействия человека и закона. Эту же цель преследует Совет Европы - международная организация, призванная содействовать в достижении единства между государствами-членами «во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием».

В уставе Венецианской комиссии закреплено, что Комиссия выступает в качестве независимого консультативного органа и специализируется в области юридических гарантий обеспечения демократии. Анализ основных положений Устава Европейской Комиссии «За демократию через право» позволяет определить ее главные отличительные признаки. Во-первых, это независимость ее деятельности, выражающаяся в том, что комиссия опирается только на те материалы, которые она использует в конкретном деле. Во-вторых, это консультативный характер ее решений, заключающийся в проведении разъяснительной работы с субъектом [1, с. 55]. При этом последний вправе не принимать к сведению рекомендации комиссии.

Обращаясь к истории, стоит отметить, что формирование Европейской Комиссии «За демократию через право» было обусловлено историко-политическими процессами, происходящими в Европе в конце 80 -х-начале 90-х гг. XX в. В тот момент Комиссия была призвана способствовать установлению и дальнейшему активному развитию правовых связей между государствами-кандидатами на вступление в Совет Европы [2, с. 256]. В связи с тем, что Российская Федерация входит в Совет Европы, впервые в отечественную правовую доктрину вводится и исследуется концепция «демократия через право», подразумевающая установление, укрепление и развитие демократических принципов, а также их правовое обеспечение.

С практической точки зрения, заслуживает внимания позиция А. Р. Курбанова о том, что, с одной стороны, Комиссия занимается совершенно разными в опросами, а с другой, - готовит исследования общего характера. Одновременно она не в силах придать своим выводам и документам общеобязательную силу международных договоров [3, с. 98]. Таким образом, заключение Венецианской комиссии может обрести силу нормативно-правового акта только в том случае, если оно официально признается на государственном уровне. Вместе с тем для такого признания комиссия должна провести трудоемкую работу с соблюдением всех подробностей конкретного государства и с должной степенью детализации тонк остей и унификации необходимых положений.

Из сказанного можно сделать предварительный вывод о том, что Венецианская комиссия - это независимый консультативный орган, правовые позиции и выводы которого могут способствовать значительному улучшению механизмов демократизации общества. Несмотря на то, что рекомендации комиссии не имеют силы закона и не являются обязательными для исполнения государствами- членами, тем не менее, они нередко играют значительную роль, поскольку в них отражаются рекомендации, способствующие повышению рейтинга на международной политической арене [4, с. 133].

18 июня 2020 г. Венецианская комиссия приняла заключение по проекту Конституции РФ в части, касающейся исполнения Российской Федерацией решений Европейского суда по правам человека. Заключение Комиссии было подготовлено представителями Греции, Франции, Швеции, Германии, Нидерландов².

Как известно, поправками к Конституции РФ была существенно скорректирована ст. 79 Конституции РФ. В предыдущей редакции указанной статьи было закреплено, что «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Поправками 2020 г. к Конституции РФ данная формулировка была изменена. В ней появилось положение о том, что «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». Отметим, что скорректированная формулировка ст. 79 Конституции РФ в полной мере согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, отраженной в его Постановлении от 14 июля 2015 г. №21-П. Мнение Конституционного Суда РФ состояло в том, что «если Конституция Российской Федерации не позволяет согласиться с отдельным постановлением Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации обязан отразить это несогласие в своем решении. В то же время, признавая фундаментальное значение европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина, частью которой является постановление Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации готов к поиску правомерного компромисса ради поддержания этой системы, но определение степени своей готовности он оставляет за собой, поскольку границы компромисса в данном вопросе очерчивает именно Конституция Российской Ф е- дерации»³. Это означает, что верховенство Конституции РФ в национальной правовой системе Российской Федерации призвано обеспечивать реализацию принципа субсидиарности в вопросах, которые связаны с исполнением Россией своих международных обязательств по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

До сих пор в научных кругах ведутся дискуссии по вопросу обоснованности внесенных корректировок в статью 79 Конституции РФ. Одни ученые полагают, что «новая редакция ст. 79 Конституции России создает риск ограничения гарантированного ч. 3 ст. 46 Конституции России права российских граждан на обращение, в частности, в Европейский Суд по правам человека, поскольку ставит возможность исполнения принятых им решений в зависимость от усмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Вряд ли в данном случае интересы укрепления суверенитета оправдывают умаление прав человека» [5, с. 34]. Приведенная позиция аргументируется тем, что «внутригосударственные средства правовой защиты» не могут поставить Конституционный Суд РФ выше Европейского Суда по правам человека. В противном случае, при отсутствии гарантий исполнения судебного решения, само право на обращение в международный судебный орган теряет смысл и становится иллюзорным. Однако автор приведенной позиции в своих суждения не учел важный принцип - принцип субсидиарности, выступающий в качестве ключевого в области защиты прав и свобод индивида. Конкретно, упускается из внимания то, что участие договорных органов не может предполагать их чрезмерное вмешательство во внутреннюю политику государства в сфере защиты прав и свобод каждого, а является лишь вспомогательным средством. В ц е- лом по этому же основанию следует считать необоснованной позицию Венецианской комиссии по вопросу о внесении изменений в ст. 79 Конституции РФ.

Следует отметить, что поправки к Конституции РФ принимались в период конфронтации России и западных государств, ростом в них русофобских настроений, санкционного давления и попыток вмешательства во внутренние дела Российской Федерации. В этих условиях России важно было защитить свой суверенитет, в том числе и правовым способом [6, с. 23].

Статья 15 Конституции РФ провозгласила, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Этим положением Конституции РФ Россия подтвердила свою приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права и установила принцип верховенства международных договоров Российской Федерации над внутренним законодательством [7, с. 44]. Однако, меняя нормы международного права или произвольно истолковывая их или расширительно трактуя международные договоры Российской Федерации, государства, ставшие на путь конфронтации с Российской Федерацией, получают возможность вмешиваться во внутренние дела Российской Федерации, тем самым нарушая ее суверенитет. Именно это стало главной причиной конкретизации ст. 79 Конституции РФ.

Анализ приведенных конституционных норм позволяет сделать и другие выводы, непосредственно связанные с их содержанием. Их суть сводится к следующему.

Первое. Статья 15 Конституции РФ не провозглашает верховенство норм международного права перед Конституцией РФ. Она только их включает в состав национальной правовой системы.

Имплементация норм международного права в правовую систему Российской Федерации может быть проведена тремя путями: через подписание Российской Федерацией международного правового акта; посредством принятия федерального закона; заключение международного договора с последующей его ратификацией [8, с. 188]. Во всех этих случаях нормы международного права и нормы международных договоров действуют с разрешения Российской Федерации.

Второе. Эта же статья Конституции РФ нормы международных договоров Российской Федерации по своей юридической силе поставила выше только федеральных законов, но не Конституции РФ. Этим положением фактически конкретизировано верховенство Конституции РФ, провозглашенное ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Это означает, что Российская Федерация признает и распространяет на своей территории только те нормы международного права, которые не противоречат Конституции РФ. Этим также обеспечивается юридическое верховенство Конституции РФ перед нормами международного права.

Третье. Поправки в ст. 79 Конституции РФ конкретизировали принцип верховенства Конституции РФ, признав возможность неисполнения в Российской Федерации решений межгосударственных органов даже в том случае, если нормы международного права включены в национальную правовую систему. Ключевым словом, выражающим суть данной поправки, является слово «в истолковании». Это означает, что Российская Федерация сохраняет свою приверженность нормам международного права, ограничивая их хождение на своей территории только и с- толкованием этих норм межгосударственными органами, при котором они противоречат Конституции РФ. Следовательно, здесь речь идет не об ограничении самих норм международного права, а только об их истолковании, признанном не соответствующим Конституции РФ. Единственным органом, который может признать это несоответствие в Российской Федерации является Конституционный Суд РФ. Часть 5.1 ст. 125 Конституции РФ в его полномочиях закрепила положение о том, что Конституционный Суд «в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения ин о- странного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичн ого правопорядка Российской Федерации».

Нетрудно заметить, что именно эти новые нормы ст. 79 и 125 Конституции РФ стали предметом исследования Венецианской комиссии. Суть его в возможности неисполнения в Российской Федерации решений межгосударственных органов на основе заключений Конституционного Суда РФ. В заключении Венецианской комиссии по поводу поправок в Конституцию РФ отмечается, что Российская Федерация является членом Совета Европы и в этой связи обязана безоговорочно исполнять решения Европейского суда по правам человека.

Одновременно с этим в заключении Комиссии имеется и более мягкая не императивная оговорка. Суть ее сводится к тому, что в государствах, в которых Европейская конвенция о защите прав человека поставлена по своей юридической силе ниже конституции государства, в спорных моментах требуется решение национального Конституционного Суда. Если Конституционный Суд найдет противоречие между конституцией и толкованием Европейским судом по правам человека положений Конвенции, то такой вывод не должен ставить точку в вопросах исполнения решений Европейского суда по правам человека. Другими словами, даже при наличии такого противоречия решения Европейского суда по правам человека должны исполняться. Для этого требуется диалог между Европейским судом по правам человека и национальным Конституционным Судом. В т а- ком диалоге должны разрешаться все спорные вопросы.

Венецианская комиссия выразила обеспокоенность тем фактом, что поправки в Конституцию РФ расширили возможности Конституционного Суда РФ в вопросах признания неконституционности истолкования межгосударственными органами норм международного права и международных договоров Российской Федерации. По мнению Комиссии, в поправках к Конституции РФ содержится крайне широкая формулировка в данном полномочии Конституционного Суда. Это означает, что Конституционный Суд РФ может без каких -либо ограничений принимать решения о противоречащем Конституции РФ и столковании норм международного права.

Вместе с тем Комиссия признала, что предложенные поправки в Конституцию РФ могут оказать негативное влияние на исполнение решений Европейского суда по правам человека только в случае их применения. Их, по мнению Комиссии, нельзя применять к частным лицам по вопросам выплаты справедливой компенсации. Именно этим должно быть ограничено полномочие Конституционного Суда РФ, который не вправе принимать решения о конституционности такой компенсации.

Итоговым выводом Венецианской комиссии стало пожелание изменить или исключить поправку к ст. 79 Конституции РФ об исполнимости в Российской Федерации только соответствующих Конституции РФ решений межгосударственных органов. Такое пожелание не может быть исполнено в Российской Федерации по ряду обстоятельств. Во-первых, ситуация с провозглашением верховенства Конституции РФ над международными правовыми актами и международными дог о- ворами не является уникальной. В некоторых европейских странах, в частности в ФРГ, такое правило действует. Во-вторых, Российская Федерация, как и любое другое государство мира, должно проявлять заботу об обеспечении своего государственного суверенитета, в том числе и правовыми средствами, которыми и стали поправки к Конституции РФ. В-третьих, полномочия Конституционного Суда РФ в плане признания конституционности нормативных правовых актов и правоприменительной практики не могут быть ограничены. В этом и состоит главное предназначение Конституционного Суда. В -четвертых, Венецианская комиссия не может давать прямых указаний об изменении Конституции РФ. Ее решения носят только рекомендательный характер и могут рассматриваться как акты правовой помощи тому или иному государству.

Список использованной литературы

1. Хабриева Т. Я. Венецианская комиссия как субъект интерпретации права: монография / Т. Я. Хабриева. Москва: Статут, 2018. 344 с.

2. Чигринский Н. С. Венецианская комиссия Совета Европы: практическое значение для современного общества / Н. С. Чигринский // Социально-экономические исследования, гуманитарные науки и юриспруденция: теория и практика. 2016. № 11. С. 254-259.

3. Курбанов Р. А. Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право: монография / Р. А. Курбанов [и др.]; под ред. Т. Я. Хабриевой, В. И. Лафитского. Москва: Статут, 2014. 256 с.

4. Штейн О. А. Европейская комиссия за демократию через право: правовые стандарты современного демократического общества / О. А. Штейн // Вопросы российской юстиции. 2019. № 2. С. 131-137.

5. Конституционные поправки и независимость суда (Комментарии экспертов: В. М. Жукова, Л. А. Воскобитовой, В. В. Яркова, Т. К. Андреевой, С. А. Пашина, Е. И. Алексеевской, Р. С. Бевзенко) // Закон. 2020. № 2. С. 33-43.

6. Григорян А. С. Поправки в статью 79 Конституции Российской Федерации и принцип субсидиарности международного права прав человека / А. С. Григорян // Электронное сетевое издание «Международный правовой курьер». 2020. № 7. С. 22-27. Дата публикации: 08.09.2020.

7. Либанова С. Э. Категории «субъективное право» и «законный интерес» в свете реализации статей 15 и 79 Конституции Российской Федерации / С. Э. Либанова // Вестник Сургутского государственного университета. 2020. № 2 (28). С. 40-49.

8. Медведев Ю. Л. Имплементация норм международного права в национальное право государств: содержание и способы реализации / Ю. Л. Медведев, М. Н. Дёмкина // Проблемы права: теория и практика. 2019. № 46. С. 179-190.

References

1. Khabrieva T. Ia. Venetsianskaia komissiia kak sub"ekt interpretatsii prava: monografi- ia [Venice Commission as Subject of Interpretation of Law: Monograph]. Moscow, Statut Publ., 2018, 344 p.

2. Chigrinskii N. S. Venice Commission of the Council of Europe: Practical Significance for Modern Society. Sotsial'no-ekonomicheskie issledovaniia, gumanitarnye nauki i iurispru- dentsiia: teoriia i praktika = Socio-Economic Research, Humanities and Jurisprudence: Theory and Practice, 2016, no. 11, pp. 254-259 in Russian).

3. Kurbanov R. A. and others. Venetsianskaia komissiia: sto shagov k demokratii cherez pravo: monografiia [Venice Commission: One Hundred Steps to Democracy Through Law: Monograph]. Moscow, Statut Publ., 2014, 256 p.

4. Shtein O. A. Features of Contract for the International Sale of Goods. Voprosy rossi- iskoi iustitsii = Issues of Russian Justice, 2019, no. 2, pp. 131-137 (in Russian).

5. Constitutional Amendments and the Independence of the Court (Expert Comments: V. M. Zhukova, L. A. Voskobitovoi, V. V. larkova, T. K. Andreevoi, S. A. Pashina, E. I. Ale- kseevskoi, R. S. Bevzenko). Zakon = Law, 2020, no. 2, pp. 33-43 (in Russian).

6. Grigorian A. S. Amendments to Article 79 of the Constitution of the Russian Federation and the Principle of Subsidiarity of International Human Rights Law. Elektronnoe setevoe izdanie «Mezhdunarodnyi pravovoi kur'er» = International legal courier, 2020, no. 7, pp. 22-27. (in Russian).

7. Libanova S. E. Concepts of «Subjective Right» and «Legitimate Interest» in terms of Implementation of Articles 15 and 79 of the Constitution of the Russian Federation. Vestnik Surgutskogo gosudarstvennogo universiteta = Surgut State University Journal, 2020, no. 2 (28), pp. 40-49 (in Russian).

8. Medvedev Iu. L., Demkina M. N. Implementation of International Law in the National Law of States: Content and Methods of Implementation. Problemy prava: teoriia i praktika = Topical Issues of Law: Theory and Practice, 2019, no. 46, pp. 179-190 (in Russian).

Размещено на Allbest.ru