Партисипативное управление как особый административно-правовой режим предпринимательской деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Партисипативное управление как особый административно-правовой режим предпринимательской деятельности

О.А. Соловьева Соловьева Олеся Анатольевна, кандидат экономических наук, магистр юриспруденции, доцент, доцент кафедры экономической теории и социальной политики Санкт-Петербургского государственного уни-верситета (СПбГУ).

Составлено автором по данным: Малько А. В. Правовая жизнь в современной России: основные тенден-ции развития // Правовая политика и правовая жизнь. 2017. № 2. С. 8--16.

Аннотация

партисипативный административный правовой режим

В статье исследуется экономико-правовая трансформация в направлении партисипативного взаимодействия предпринимательства с институтами государства. Проанализированы особенности и уточнены целевые и функциональные нагрузки административно-правового режима, регламентирующие деятельность хозяйствующих субъектов в условиях рыночной конкуренции. Автор предлагает расширить дифференциацию направлений административно-правового режима применительно к типу экономических отношений между хозяйствующими субъектами на основе систематизации принципов административно-правового регулирования предпринимательства: стратегические, тактические, перспективно-текущие. В работе партисипативное управление рассматривается как особый административно-правовой режим предпринимательской деятельности, который реализуется посредством двух форм: государственно-частного партнерства и сорегулирования. Данный подход к рассмотрению партисипативного управления позволил автору уточнить понятие «урегулирование», используя его как форму реализации партисипативного управления. Представленное исследование предназначено для магистрантов, аспирантов, государственных структур управления и иных лиц, чьи научные интересы сосредоточены в области административно-правового регулирования бизнес-сообщества.

Ключевые слова: административно-правовой режим, бизнес-сообщество, государственно-частное партнерство, государство, концессия, партисипативное управление, предпринимательство, публичное управление, сорегулирование, экономика.

Participatory management as a special administrative and legal regime of business activity

Solovyova Olesya Anatolievna, PhD (Economics), Master of Laws, Associate Professor, of the Department of Economic Theory and Social Policy of St. Petersburg State University (SPbSU)

Abstract

The article investigates the economic and legal transformation in the direction of participatory interaction of entrepreneurship with state institutions. The author analyzes peculiarities and determines target and functional burdens of the administrative and legal regime regulating the activity of economic entities under the conditions of market competition. The author proposes to expand the differentiation of directions of administrative and legal regime in relation to the type of economic relations between economic entities on the basis of systematization of principles of administrative and legal regulation of entrepreneurship into strategic, tactical, and forward-current. The paper investigates participatory management as a special administrative and legal regime of entrepreneurial activity implemented by means of two forms: public -- private partnership and co -- regulation. Such an approach to the consideration of participatory management has allowed the author to clarify the concept of “co-regulation" using it as a form of participatory management implementation. The research presented is intended for undergraduates, postgraduate students, government bodies and other persons whose scientific interests are concentrated in the field of administrative and legal regulation of the business community.

Keywords: administrative and legal regime, business community, public-private partnership, state, concession, participatory management, entrepreneurship, public administration, co-regulation, economy.

Научное толкование дефиниции «режим» многомерно. В переводе с латинского языка «режим» означает «управление», что указывает на конвергентную сущность анализируемого термина, так как управление включает в себя четыре функции: планирование, организацию, регулирование и контроль. В условиях современности «режим» отождествляется с государственным строем или употребляется с точки зрения регламента, устанавливающего систему правил, включающих распорядок деятельности, необходимый для реализации заявленных целей.

Подвергая рассмотрению понятие «правовой режим», следует отметить юридическую суть данной категории. «Правовой режим» трактуют как особый порядок правового регулирования, выражающийся в использовании юридического инструментария, направленного на организацию жизненно важных (первостепенных) условий, необходимых для удовлетворения (в определенных обстоятельствах) интересов субъектов права.

Рис. 1. Сущность понятия «правовой режим»1

Правовой режим: определяется законодателем и гарантируется государством; регламентирует сферы общественных отношений (с выделением субъектов и объектом права); регулирует, используя дифференцированный набор юридических средств; формирует условия юридического поля для удовлетворения интересов субъектов права (рис. 1).

Правовые режимы разделяют по предмету правового регулирования: конституционный, земельный, административный и т.д. Предметом исследования автора является «административно-правовой режим».

В широком смысле административно-правовой режим определяется как общий режим деятельности органов государственного управления по реализации возложенных на них правомочий.

В узком понимании административно-правовой режим определяется как свод правил поведения или деятельности физических лиц (граждан) и юридических лиц, которые закреплены в правовых актах, реализующихся в сфере публичного управления и направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности. При этом реализация административно-правового режима осуществляется специально создаваемыми для этой цели органами, подразделениями и службами органов государственного управления (рис. 2).

Отметим некоторые аспекты практического использования понятия «административно-правовой режим»:

формулировка «административно-правовой режим» используется как словосочетание-синонимы: режимы государственного управления, режимная организация управления, управленческие режимы и т.д.;

формулировку «административно-правовой режим» законодатель подменяет на более точную, которая способна передать целевую и функциональную нагрузку режима, например таможенная процедура (Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»).

В современных условиях законодатель вводит административно-правовые режимы только тогда, когда в системе государственного управления и структурированного административно-правового регулирования целевые установки общего административного воздействия не в состоянии достигнуть «конечного пункта назначения».

Рис. 2. Сущность понятия «административно-правовой режим»2

Так, при осуществлении государственного регулирования бизнес-среды законодателем определяются узкоспециализированные административно-правовые режимы предпринимательской деятельности:

режим государственной регистрации (для осуществления бизнес-деятельности);

режим лицензирования или выдачи разрешений (для осуществления определенных видов бизнес-деятельности);

режим охраны труда (для соблюдения прав и свобод наемных работников в бизнес-структуре);

режимы безопасности: экологической, эпидемиологической и т.д. (для процесса реализации бизнес-деятельности);

режимы партнерства (взаимодействия): партисипативное, протекциональное, патерналистское и т.д.

По мнению автора, административно-правовой режим предпринимательской деятельности является видом общего административно-правового режима. Дифференциация административно-правовых режимов преследует цель обеспечения объективного и согласованного соблюдения прав и свобод всех участников (субъектов) бизнес-деятельности (бизнес-процесса).

Сущностное значение административно-правового режима Составлено автором по данным: Тихомиров Ю.А. Государственно-правовое регулирование: основания и пределы // Журнал российского права. 2017. № 9 (249). С. 5--16. См.: Ноздрачев А.Ф., Кабытов П.П. Проблемы совершенствования административного законодательства в контексте обеспечения эффективности и результативности государственного управления // Журнал российского права. 2017. № 9 (249). С. 151--155. предпринимательской деятельности, как и любого иного административно-правового режима См.: Алексеев С.С. Теория государства и права / отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2011. С. 259., определяется посредством:

нормативных границ поведения, деятельности, прав, дозволений и запретов в предпринимательской среде;

процесса регистрации юридических и физических лиц, изъявивших желание осуществлять предпринимательскую деятельность в какой-либо организационно-правовой форме;

реестра юридических лиц, с осуществлением установленных правовыми нормами контролирующих мероприятий в зависимости от организационно-правовой формы и размера (крупный, средний или малый) бизнеса;

видов юридической ответственности: дисциплинарной, административной, уголовной -- в зависимости от характеристик правонарушения и т.д.

По мнению автора, административно-правовой режим предпринимательской деятельности регламентирует следующие группы отношений:

«субъект -- объект» -- отношения между органами власти (субъект административно-правового регулирования) и бизнесом (объект административно-правового регулирования);

«субъект -- субъект» -- отношения между экономически активными хозяйствующими субъектами в условиях рыночной экономики (рынка). Особенностью данных правоотношений является то, что в качестве второй стороны (субъекта) могут выступать:

государство (государственная собственность на средства производства);

некоммерческая организация (наделенная государством посредством административно-правового регулирования определенными правами по регламентированию деятельности субъектов хозяйствования в предпринимательской среде, например саморегулируемые организации);

коммерческая организация (частная собственность на средства производства).

Таким образом, алгоритм административно-правового регулирования См.: Долгополов А.А., Белоконь А.В. Функции административного права в государственном управлении // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2017. № 4 (38). С. 86--90. предпринимательской деятельности представляется следующим:

целевая установка административно-правового режима предпринимательской деятельности;

административно-правовой статус субъектов и объектов правоотношений в предпринимательской среде, регулируемых административно-правовым режимом;

правовые гарантии функционирования административно-правового режима предпринимательской деятельности;

режимные правила предпринимательской деятельности (в предпринимательской среде). В целом юридическую конструкцию административно-правового режима предпринимательской деятельности формируют «три совокупности правовых норм, которые заключаются в нормативных правовых актах разного иерархического уровня и различного правового содержания» См.: Долгополов А.А., Белоконь А.В. Функции административного права в государственном управлении // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2017. № 4 (38). С. 86--90..

«Правовым фундаментом» административно-правового режима предпринимательской деятельности является Конституция РФ:

основы государственного управления в РФ (например: принцип разделения властей (ст. 10); равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности и т.д. (ст. 19); принцип публичного управления (ст. 32--33); осуществление правосудия только судом (ст. 118) и т.д.);

основы административно-правового режима предпринимательской деятельности (например: право каждого на предпринимательскую и иную законную экономическую деятельность, а также свободное использование способностей, имущества для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 34); охраняемое право частной собственности (ст. 35); право каждого свободно выбирать род деятельности (ст. 37) и т.д.).

Административно-правовые режимы предпринимательской среды современной экономики России дифференцируются:

по отраслевому признаку (принадлежность правовой нормы к одной из отраслей права -- административный режим деятельности государственных органов власти (административное право), соблюдение экологического режима в осуществлении хозяйственной деятельности(экологическое право) и т.д.);

по межотраслевому признаку (принадлежность правовой нормы к нескольким отраслям права См.: Малько А.В. Правовая жизнь в современной России: основные тенденции развития // Правовая политика и правовая жизнь. 2017. № 2. С. 8--16. -- презумпция невиновности: ст. 49 Конституции РФ, ст. 14 УПК РФ, ст. 1.5 КоАП РФ);

по типу правового регулирования См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 137.: запрет, дозволение, позитивное обязывание и т.д.;

по целеполаганию: таможенная процедура (Таможенный кодекс ЕАЭС вступил в силу 01.01.2018); валютный режим (Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле») и т.д.;

по иерархии нормативных актов: федеральный, региональный, муниципальный;

по приоритету защиты интересов субъекта: защита интересов конкуренции (Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»); защита прав при несостоятельности (Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»); защита прав на финансовых рынках (Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг») и т.д. Анализируя дифференциацию административно-правовых режимов, регламентирующих бизнес-деятельность предпринимательства в России, автор предлагает использовать дополнительное направление -- по типу экономических отношений. Введение данного направления дает фактор объективности в построении юридической конструкции административно-правового режима, так как на первоначальном этапе построения правоотношений будут определяться условия вхождения субъектов хозяйствования в эти отношения:

1) «субъект -- объект» -- отношения, возникающие между органами власти (субъект административно-правового регулирования) и бизнесом (объект административно-правового регулирования) -- режим протекционизма;

2) «субъект -- субъект» -- отношения, возникающие между экономически активными хозяйствующими субъектами в условиях рыночной экономики (рынка). В зависимости от того, кто выступает в качестве второй стороны (субъекта), могут быть:

партисипативный режим: субъект -- государство (государственная собственность на средства производства);

режим патернализма: субъект -- некоммерческая организация (наделенная государством посредством административно-правового регулирования определенными правами по регламентированию деятельности субъектов хозяйствования в предпринимательской среде, например саморегулируемые организации);

режим соперничества: субъект -- коммерческая организация (частная собственность на средства производства).

Рассмотрение партисипативного управления через призму административно-правового режима определяет современный подход в юридической науке. Такое изучение с нормативной точки зрения позволяет не только конкретизировать и структурировать сам процесс партисипативного управления через его формы, но и выявить правовые пробелы в практике его применения.

По мнению автора, в современных условиях функционирования национальной экономики использование партисипативного управления может стать определяющим фактором устойчивого экономического развития.

Сущностное наполнение понятия «партисипативное управление» представлено в теории управления. Научное рассмотрение партисипативного управления связано с американским ученым Э. Мэйо, который со своими коллегами в 30-х гг. ХХ в. обобщил данные по исследованию реорганизации труда. Работодателем через систему трудовых вознаграждений работников формируется мотивационная база, целью которой является вовлечение последних в активное управление производственным процессом (то есть соучастие работника в планировании, организации, регулировании и контроле своего трудового процесса). Анализ научных изысканий российских ученых иллюстрирует применение категории «партисипативное управление» во многих сферах жизнедеятельности, регулируемых государством (рис. 3).

Рис. 3. Сущность партисипативного управления в различных сферах жизнедеятельности9

Характеристика партисипативного управления основана на «субъект-субъектных отношениях»: заинтересованное сотрудничество (единое целеполагание) на основе добровольных отношений (без принуждения); равноправие в управлении производством (сорегулирующая деятельность) и процессе распределения конечного результата (паритет в распределении всех видов ресурсов). Составлено автором по данным: Епинина В.С. Реализация принципов формирования и развития партисипативного механизма в системе публичного управления // Стратегия развития экономики. 2013. № 1 (190). С. 21-27.

В научно-исследовательской и нормотворческой практике современной России категория «партисипативное управление» четко не регламентирована. Данную дефиницию рассматривают через призму государственно-частного партнерства (концессионные соглашения) и со- регулирующего взаимодействия.

Государственно-частное партнерство в международной экономико-правовой практике сформировалось во времена Древнего Рима и продолжает реализовываться в виде концессионного соглашения (рис. 4).

Концессия, как одна из первых форм договорных отношений, является уникальной конфигурацией взаимодействия между государством и бизнесом. Правовым прототипом концессии признают «откуп». Под «откупом» подразумевают передачу государством за оговоренные плату или условия права взыскивать государственные доходы (в том числе налоги).

Рис. 4. Исторический аспект развития государственно-частного партнерства (в контексте концессионных отношений)10

Определенный круг современных ученых11 позиционирует государственно-частное партнерство как «продвинутый» тип экономико-правовых отношений.

Ученый Э. Йескомб определяет государственно-частное партнерство как тренд «государственного управления», утверждая, что данное взаимодействие бизнеса с государством расширяет экономические возможности предпринимательской деятельности, регламентируя социализацию бизнеса.

Экономист В. Варнавский трактует государственно-частное партнерство как юридически оформленную систему отношений между государством (или муниципальными образованиями) и юридическими лицами (или гражданами), предметом которых являются объекты государственной (или муниципальной) собственности, Составлено автором по данным: Национальный центр ГЧП. Проект Национального доклада с рейтингом регионов // URL: http://pppcenter.ru/assets/files/260418-rait.pdf (дата обращения: 15 января 2019 г.). Панова Т.В. Государственно-частное партнерство в системе перераспределения правомочий собствен-ности // Экономика и управление народным хозяйством. 2016. № 5 (138). С. 21--24.

Составлено автором по данным: Романовская О.В. Принцип сорегулирования в конституционном праве // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. 2017. № 1 (41). С. 26--39. а также услуги, предоставляемые государственными (или муниципальными) органами, учреждениями, предприятиями. Российские юристы М. Дерябина, Л. Цедилин рассматривают государственно-частное партнерство через перераспределение правомочий собственности, без привязки этого перераспределения к процессу приватизации.

Анализируя государственно-частное партнерство как форму экономико-правовой деятельности национального бизнеса, следует рассмотреть аспект сорегулирующего взаимодействия институтов государства и предпринимательства. «Урегулирование» как законодательное понятие до конца не конкретизировано (рис. 5) и может истолковываться как совместное регулирование общественных отношений институтами гражданского общества, коммерческими организациями и органами государственной власти.

Рис. 5. Сущностные особенности понятия «урегулирование»12

Согласно ст. 32 Конституции РФ любой гражданин, лично или при помощи своих представителей, вправе принимать участие в процессе управления делами государства. В российском правовом поле «урегулирование» легитимизуется в той или иной интерпретации, в частности:

в сфере совместного принятия государственными органами и негосударственными организациями нормативных актов -- отсутствие общих правил их совместного принятия (согласно утвержденным постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 Правилам, они не подразумевают участия негосударственной организации как полноправного субъекта в принятии нормативных актов);

в сфере «программного управления» существует практика применения категории «сорегулирование» (например, выделение как направления в Транспортной стратегии РФ на период до 2020 года совершенствования антимонопольного регулирования в рамках формирования процедур сорегулирования (приказ Минтранса РФ от 12.05.2005 № 45));

в сфере категориального аппарата представлено смежное понятие «саморегулирование» (например, в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования усматривается разграничение между «саморегулированием» и «урегулированием», хотя прямое толкование изложено только первого понятия (распоряжение Правительства РФ от 30.12.2015 № 2776-р));

в сфере взаимодействия двух уровней публичной власти сорегулирование реализуется в виде договоров о сотрудничестве, участия в совместных программах и проектах, государственных и муниципальных заказах (ст. 19 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ, посвященная аспектам местного самоуправления, которая не противоречит ст. 132 Конституции РФ);

в сфере соучастия государственных структур в регулировании рыночных процессов -- присутствие представителей государственных органов власти в структуре управления некоммерческой организации (союза, ассоциации), функционирующей в качестве регулирующего органа (например, Наблюдательный совет «Совет рынка» (ст. 33 Федерального закона 26.03.2003 № 35-ФЗ)) и т.д. По мнению автора, сорегулирование должно включать экономико-правовое взаимодействие институтов государства и предпринимательства, дифференцированное сближение интересов субъектов хозяйствования (государства и бизнес-сообщества), а также паритетное распределение ответственности посредством интеграции частной инициативы бизнеса в общую систему экономико-правового государственного регулирования.

Таким образом, «партисипативное взаимодействие» регулирует экономико-правовую деятельность предпринимательства через:

-- государственно-частное партнерство (государственная собственность и частная собственность на средства производства);

-- сорегулирование («административный ресурс», частная инициатива, частная собственность на средства производства и отсутствие государственной собственности).

Следовательно, партисипативное управление -- это особый административно-правовой режим, регламентированный нормами права и организационно-правовыми формами (государственно-частное партнерство и сорегулирование), который устанавливает уровень допустимого участия государственных структур в регулировании предпринимательской деятельности (в виде государственной собственности или «административного ресурса» на средства производства).

Библиография

1. Алексеев С.С. Теория государства и права / отв. ред. В.Д. Перевалов. -- М., 2011. -- 495 с.

2. Бахрах Д.Н. Административное право. -- М., 2011. -- 622 с.

3. Долгополов А.А., Белоконь А.В. Функции административного права в государственном управлении // Вестник Краснодарского университета МВД России. -- 2017. -- № 4 (38). -- С. 86--90.

4. Епинина В.С. Реализация принципов формирования и развития партисипативного механизма в системе публичного управления // Стратегия развития экономики. -- 2013. -- № 1 (190). -- С. 21--27.

5. Козлов Ю.М. Административное право. -- М., 2007. -- 554 с.

6. Лунев А.Е. Воспитательное и правоохранительное значение административной ответственности (фрагменты) // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). -- 2014. -- № 2. -- С. 221--237.

7. Малько А.В. Правовая жизнь в современной России: основные тенденции развития // Правовая политика и правовая жизнь. -- 2017. -- № 2. -- С. 8--16.

8. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. -- М., 2014. -- 108 с.

9. Ноздрачев А.Ф., Кабытов П.П. Проблемы совершенствования административного законодательства в контексте обеспечения эффективности и результативности государственного управления // Журнал российского права. -- 2017. -- № 9 (249). -- С. 151--155.

10. Панова Т.В. Государственно-частное партнерство в системе перераспределения правомочий собственности // Экономика и управление народным хозяйством. -- 2016. -- № 5 (138). -- С. 21--24.

11. Романовская О.В. Принцип сорегулирования в конституционном праве // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. -- 2017. -- № 1 (41). -- С. 26--39.

12. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовое регулирование: основания и пределы // Журнал российского права. -- 2017. -- № 9 (249). -- С. 5--16.

References (transliteration)

1. Alekseev S.S. Teoriya gosudarstva i prava / otv. red. V.D. Perevalov. -- M., 2011. -- 495 s.

2. Bahrah D.N. Administrativnoe pravo. -- M., 2011. -- 622 s.

3. Dolgopolov A.A., Belokon' A.V. Funkcii administrativnogo prava v gosudarstvennom upravlenii // Vestnik Krasnodarskogo universiteta MVD Rossii. -- 2017. -- № 4 (38). -- S. 86--90.

4. Epinina V.S. Realizaciya principov formirovaniya i razvitiya partisipativnogo mekhanizma v sisteme publichnogo upravleniya // Strategiya razvitiya ekonomiki. -- 2013. -- № 1 (190). -- S. 21--27.

5. Kozlov Yu.M. Administrativnoe pravo. -- M., 2007. -- 554 s.

6. Lunev A.E. Vospitatel'noe i pravoohranitel'noe znachenie administrativnoj otvetstvennosti (fragmenty) // Vestnik Universiteta imeni O.E. Kyi^afina (MGYuA). -- 2014. -- № 2. -- S. 221--237.

7. Mal'ko A.V. Pravovaya zhizn' v sovremennoj Rossii: osnovnye tendencii razvitiya // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. -- 2017. -- № 2. -- S. 8--16.

8. Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Teoriya gosudarstva i prava. -- M., 2014. -- 108 s.

9. Nozdrachev A.F., Kabytov P.P. Problemy sovershenstvovaniya administrativnogo zakonodatel'stva v kontekste obespecheniya effektivnosti i rezul'tativnosti gosudarstvennogo upravleniya // Zhurnal rossijskogo prava. -- 2017. -- № 9 (249). -- S. 151--155.

10. Panova T.V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v sisteme pereraspredeleniya pravomochij sobstvennosti // Ekonomika i upravlenie narodnym hozyajstvom. -- 2016. -- № 5 (138). -- S. 21--24.

11. Romanovskaya O.V. Princip soregulirovaniya v konstitucionnom prave // Izvestiya vysshih uchebnyh zavedenij. Povolzhskij region. -- 2017. -- № 1 (41). -- S. 26--39.

12. Tihomirov Yu.A. Gosudarstvenno-pravovoe regulirovanie: osnovaniya i predely // Zhurnal rossijskogo prava. -- 2017. -- № 9 (249). -- S. 5--16.

Размещено на Allbest.ru