Цифровое государство: проблемы построения в Российской Федерации

Необходимо отметить, что в настоящее время ни в одном из нормативных правовых актов, а также в документах стратегического планирования Российской Федерации, не закреплены такие понятия, как "цифровизация" и "цифровое государство". Однако экспертами ЮНТКАД (Конференция Организации объединенных наций по торговле и развитию) было предложено следующее толкование термина "цифровизация" (digitization): социальная и экономическая трансформация, характеризующаяся внедрением и усвоением цифровых технологий, то есть технологий создания, обработки, обмена и передачи информации. Попытка определить значение понятия "цифровое государство" была предпринята в рамках реализации направления "Цифровое государственное регулирование" национального проекта "Цифровая экономика Российской Федерации".

В нашей стране начало цифровизации было положено в 2002 году, после принятия Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)"1. Затем, в 2008 году начался следующий этап: продвижение широкополосного интернета в регионы. В этом же году Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 632-р была одобрена "Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года"Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 года № 65 (ред. от 9 июня 2010 года) "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)". Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 632-р (ред. от 10 марта 2009 года) "О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года".. Согласно этой концепции, под термином "электронное правительство" понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности органов власти.

Важной вехой в этом направлении можно считать издание Федерального закона Российской Федерации от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ "Об электронной подписи"Федеральный закон Российской Федерации от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ (ред. от 23 июня 2016 года) "Об электронной подписи" (с изм. и доп., вступ. в силу с 31 декабря 2017 года)., регулирующего отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий, в том числе в случаях, установленных другими федеральными законами.

Если обратиться к зарубежному опыту, то следует сразу оговориться, что под "цифровым государством" понимается скорее электронное правительство, представляющее собой комплекс электронных коммуникационных устройств, компьютеров и интернета для предоставления государственных услуг гражданам и другим лицам в стране или регионе. Этот термин включает в себя цифровые взаимодействия между гражданином и правительством (C2G), правительствами и другими правительственными учреждениями (G2G), правительством и гражданами (G2C), правительством и работниками (G2E), а также между правительством и бизнесом / коммерцией (G2B). Интересно отметить, что впервые понятие "цифровая экономика" было предложено в 1995 году в книге Николаса Негропонте "Being Digital", в которой рассматривается история нескольких медиа-технологий и делается прогноз о развитии цифровиза- ции [Negroponte, 1995. P. 115-242].

В США за реализацию политики в области предоставления государственных услуг гражданам в электронном виде отвечает Цифровая служба (U.S. Digital Service)The mission of the U.S. Digital Service: https://www.usds.gov. Эта служба занимается технологическими проектами, основу которых составляют структурное определение приоритетов в потребностях пользователей, а также современные методы разработки программного обеспечения, позволяющие осуществлять итерактивную разработку и быстрое реагирование на изменения, а также обратную связь. Кроме того, Цифровая служба работает над модернизацией закупочных процедур с учетом последних трендов цифровизацииCutts M. The US digital service Report to Congress. 2017..

В Испании электронное правительство охватывает любой тип коммуникации или взаимодействия между гражданами, бизнесом и общественными организациями с помощью использования информационно-коммуникационных технологий для электронного управления процессами. Государственный сектор постоянно предпринимает усилия для укрепления электронного правительства в среде автономных сообществ и местных органов власти и совершенствования механизмов координации между различными уровнями правительства в предоставлении электронных услуг для гражданAmutio A. e-Government in Spain. 2016.. Примерами этих усилий являются местные планы "Avanza", целью которых является продвижение электронного правительства на местном уровне.

Правовое регулирование цифровизации в Российской Федерации

Для осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, в соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 (ред. от 19 июля 2018 года) "О национальных целях, перед Правительством Российской Федерации была поставлена задача разработать совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации национальные проекты (программы), затрагивающие все сферы жизни общества (демография, образование, экология, культура, безопасные и качественные автомобильные дороги и др.). Мероприятия некоторых из обозначенных проектов синхронизированы и так или иначе вносят вклад в достижение национальных целей.

В Стратегии развития информационного общества, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 года № 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы"и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"., понятие "цифровая экономика" определено как хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов информации и использование результатов анализа. В сравнении с традиционными формами хозяйствования они позволяют существенно повысить эффективность разных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг.

Одним из инструментов реализации данной стратегии является национальный проект, программа которого была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1632-р "Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации".

В рамках этой программы были выделены три уровня сфер деятельности, где цифровая экономика оказывает влияние на жизнь граждан и общества, а именно: рынки и отрасли экономики, в которых осуществляется взаимодействие конкретных субъектов (поставщиков и потребителей товаров, работ и услуг); платформы и технологии, с помощью которых формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики; среда, позволяющая создать условия для развития платформ и технологий и эффективного взаимодействия субъектов рынков и отраслей экономики и охватывающая нормативное регулирование, информационную инфраструктуру, кадры и безопасность. Такое влияние выражено посредством реализации соответствующих направлений национального проекта "Цифровая экономика Российской Федерации", причем у каждого из направлений есть свои закрепленные показатели.

Так, для направления "Цифровое государственное регулирование", характеризующегося внедрением цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания услуг (в том числе, в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей), такими показателями является достижение к 2024 году следующих результатов:

• 70% взаимодействий граждан и коммерческих организаций с государственными (муниципальными) органами и бюджетными учреждениями осуществляются в цифровом формате;

• 100% приоритетных государственных услуг и сервисов предоставляются без необходимости личного посещения государственных органов и иных организаций, с применением реестровой модели, онлайн, проактивно;

8 Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 года № 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы".

• 70% основных данных прошло гармонизацию (соответствие мастер-данным);

• 90% внутриведомственного и межведомственного юридически значимого документооборота государственных и муниципальных органов и бюджетных учреждений ведется в цифровом формате. Важно отметить, что федеральные органы исполнительной власти также "встраиваются" в цифровую экономику. Так, в структуру ключевых министерств включается такая должность, как заместитель министра по цифровому развитию. Необходимо также помнить о рисках, которые могут с высокой долей вероятности возникнуть в процессе цифровизации. Перечислим некоторые из них:

• сокращение числа рабочих мест, предназначенных для специалистов со средней или низкой квалификацией, без организации предварительной масштабной программы по их переподготовке;

• усиление социального неравенства граждан ввиду неравного доступа к информационным ресурсам, размещенным в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

• усложнение производственных процессов;

• отечественный рынок информационно-телекоммуникационных технологий в целом пока не готов к новым вызовам [Шваб, 2016. С. 14].

В условиях "четвертой промышленной революции", подразумевающей интеграцию вычислительных ресурсов в физические процессы, происходит почти ежегодная смена технологий и бизнес-моделей, применимых, в том числе, в традиционных отраслях экономики. Еще в 2010 году в Китае была выпущена стратегия "Made in China 2025" и "Internet+", которая определила новый вектор развития экономики страны. Особая роль в данной стратегии отведена цифровым технологиям как катализатору преобразования каждой из отраслей экономики. Помимо этого, в Китае реализуются системные инструменты государственной поддержки, направленные на развитие технологий интернета вещей: налоговое регулирование, государственное финансирование, разработка единых стандартов, реализация пилотных проектов. К примеру, предприятия отрасли высоких технологий облагаются налогом на прибыль по льготной ставке (15% против стандартной - 25%), а разработчики программного обеспечения освобождаются от налога на прибыль на два года и выплачивают 50% налоговых обязательств в последующие три годаТом Гудвин. "В эпоху освобождения от посреднических услуг основная битва ведется за пользовательский интерфейс", TechCrunch, март 2015 года: http://techcrunch.com/2015/03/03/ in-the-age-of-disintermediation-the-battle-is-all-for-thecustomer- interface. Готовность государства к быстрым технологическим изменениям становится одним из ключевых факторов успеха на мировой арене [Маслов, Дмитриев, Айвазян, 2018. С. 10-34]. Но в то же время технологическое преимущество должно быть применено в первую очередь на благо граждан, забота о которых - важнейшая функция государства.

Деятельность Организации Объединенных Наций направлена на решение проблем и вопросов в области мира и безопасности, экономического и социального развития, прав человека, окружающей среды, международного права, гуманитарных вопросов и здравоохранения. Она выделяет в блоке международного права такую проблему, как борьба с международной преступностью, одним из проявлений которой является коррупция.

Единственным международно-правовым инструментом по вопросам борьбы с коррупцией является принятая Генеральной Ассамблеей ООН в октябре 2003 года Конвенция ООН против коррупции. В ней обозначены основные направления действий по снижению факторов уязвимости и коррупционных рисков. Эта конвенция не содержит определения коррупции, но предлагает определенный перечень коррупционных проявлений, а именно: подкуп должностных лиц в государственном и частном секторах, хищение, злоупотребление влиянием и служебным положением, незаконное обогащение. Борьба с коррупцией включена в блок проблем, относящихся к созданию условий для предпринимательской деятельности. Таким образом, можно сделать вывод о том, что коррупция является мировой проблемой, для решения которой должны применяться передовые технологии и лучшие практики [Барциц, 2010. С. 16-25].

Цифровые методы выявления коррупции

Развитие цифровых методов выявления коррупции, ее предотвращения и анализа последствий становится важным и актуальным политическим направлением в рамках процесса построения глобального цифрового государства [Козюк, 2016. С. 387-389; Суходолов, Колпакова, Спасенников, 2017. С. 259-266]. В 2016 году на Международном экономическом форуме были выделены следующие перспективы внедрения цифровых технологий, успешно применяемых для борьбы с коррупцией в странах Европейского союза:

Большие данные (Big Data). Эта технология в основном применяется в области здравоохранения, торговли и налогообложения, где для получения информации используется прогнозный анализ и визуализация, позволяющие определять тенденции, закономерности и взаимосвязи в массивах данных. Примером служит Австралийское налоговое управление (Australian Taxation Office), в котором для поиска необходимой информации в целях раскрытия доказательств использования оффшорных зон применяется технология "Big Data". Она также востребована при вычислении интернет-магазинов, которые не выполняют своих обязательств по уплате налоговых сборов.

Сбор данных / интеллектуальный анализ данных (Data Mining). В государственных закупках интеллектуальный анализ данных служит инструментом аудита, направленного на отслеживание действий органов власти при подаче заявок, и в последующем для выявления фактов сговора и предоставления ложной информации. С помощью визуализации данных выявляются коррупционные намерения при осуществлении различных транзакций. Эксперты Исследовательского центра по вопросам коррупции (Corruption Research Center Budapest) с помощью такой технологии установили следующие зоны риска при осуществлении государственных закупок странами Европейского союза: короткие периоды торгов, отсутствие конкуренции, неоднократно выигранные торги одной организацией.

Мобильные приложения (Mobile Applications). В развивающихся странах эта технология помогает гражданам из отдаленных районов получить доступ к необходимой информации. Есть все основания предполагать, что ее можно успешно использовать и для борьбы с коррупцией. К примеру, Всемирный банк создал свою версию приложения "I paid a bribe". Приложение "Integrity" призвано предоставить гражданам доступ к финансируемым Всемирным банком проектам и возможность немедленно сообщать о случаях мошенничества и коррупции. Через это приложение пользователи могут напрямую отправлять информацию, относящуюся к проектам, финансируемым банком.

Таблица. Перспективы реализации концепции "Государство-как-платформа"

Data chart 1. Prospects for the implementation of the 'State as a Platform' concept

Государство-как-платформа

Принимая во внимание быстрый характер внедрения цифровых технологий и включение их в процессы функционирования государства, особый интерес представляет концепция "Государство-как-платфор- ма", опубликованная Центром стратегических разработок в апреле 2018 года. Она призвана обеспечить переход от нерелевантных подходов к планированию и контролю над исполнением планов, к точным и индивидуальным индикаторам уровня жизни граждан и развития отраслей экономики. Обновленные индикаторы в контексте принятия управленческих решений будут фиксировать и показывать уровень ответственности, а также позволят оперативно получать обратную связь от объектов управления, более точно работать с ключевыми показателями развития. Создание подобной платформы в перспективе должно принести преимущества гражданам, государству и бизнесу (таблица) [Петров, Буров, Шклярук, Шаров, 2018. С.16-24].

Цифровое общество

Одной из весьма неоднозначных сфер развития цифрового пространства стало создание цифрового, или информационного, общества. Цифровое общество - это социум, в котором межчеловеческие коммуникации заменяются "цифрой". Основой его построения должна стать цифровая идентификация и аутентификация граждан. Человек, входящий в новую систему предоставления информационных и коммуникационных услуг, должен принять и постоянно использовать уникальный пожизненный и посмертный идентификатор личности (цифровое имя в системе), а в качестве способа аутентификации уже сегодня предлагается использовать биометрические параметры человека. Таким образом, человек из субъекта общественных отношений превращается в объект жесткого управления системой.

Технологии цифрового управления. "Умный контракт", или смарт-контракт

Термин "смарт-контракт" был популяризирован ученым Ником Сзабо в статье "Идея умных контрактов", где он описал самую простую форму "умного договора" на примере торгового автомата. Так, машина сама контролировала соблюдение контракта: при получении платежа в нужном объеме (1,50 долл. США) осуществлялась передача права собственности на товар. Расширяя свою концепцию, Сзабо предположил, что компьютерный код может быть имплементирован в гораздо более сложные транзакции.

Другими словами, "умный контракт" - это не печатный многостраничный документ с подписью сторон, а некий алгоритм. Программа, которая позволяет избавиться от проблемы недоверия сторон, участия третьих лиц и утечки денег. Это можно наблюдать на примере простой сделки купли-продажи. Допустим, мы хотим купить дорогостоящий, но уже не новый автомобиль. У двух сторон возникает недоверие, но в то же время присутствует нежелание переплачивать третьим лицам. Решением этой проблемы является "умный" контракт: продавец отдает покупателю заблокированный ключ от машины, который открывается только после того, как средства поступили на счет продавца.

Теоретически прямого запрета в российском законодательстве на заключение подобных договоров нет. Более того, статьей 434 Гражданского кодекса Российской Федерации прямо предусмотрена возможность в некоторых случаях заключения договора с помощью обмена электронными документами, передаваемыми по каналам связи, позволяющим установить, что документ исходит от стороны по договору.

Министерство финансов Российской Федерации в законопроекте "О цифровых финансовых активах" предлагает законодательно закрепить понятие "смарт-контракта" как договора в электронной форме, исполнение прав и обязательств по которому осуществляется путем совершения в автоматическом порядке цифровых транзакций в распределенном реестре (с соблюдением строго определенной последовательности и при наступлении определенных этим соглашением обстоятельств). В законопроекте указывается, что защита прав сторон смарт-контракта должна осуществляться по аналогии с защитой прав сторон договора, заключенного в электронной форме. С учетом полностью автоматизированной природы смарт-контрактов, в том числе в связи с невозможностью отмены транзакций, становится непонятно, как на них можно распространить по аналогии регулирование обычных договоров, заключаемых в электронной форме.

Проблемой является и оплата по таким договорам. На сегодняшний день расчет может производиться только криптовалютой "Etherium". Учитывая, что Центральный банк Российской Федерации не рекомендует использовать подобную валюту при расчетах, то вряд ли государственные компании охотно будут работать по такой системе. Также важно учесть, что смарт-контракты в России пока вне правового поля. Полноценными участниками экономики они должны стать до 2025 года в рамках проекта "Цифровая экономика".

Заключение