Основные направления оптимизации организационно-правового механизма взаимодействия службы пробации Министерства внутренних дел Республики Казахстан с субъектами пробационного процесса

адьюнкт 3 факультета (подготовки

научных и научно-педагогических кадров)

Москва

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы оптимизации организационно-правового механизма взаимодействия службы пробации Министерства внутренних дел Республики Казахстан с иными правоохранительными органами и местными исполнительными органами власти. Определены основные направления оптимизации организационно-правового механизма взаимодействия субъектов пробационного процесса. Уделено внимание системе (методике) оценки эффективности деятельности субъектов пробации, в том числе и в контексте их взаимодействия.

Ключевые слова: служба пробации, оптимизация, организационно-правовой механизм, взаимодействие, эффективность, правоохранительные органы, исполнительные органы власти.

Annotation

пробация правовой казахстан власть

Main directions of optimization of the organizational and legal mechanism of interaction of the probation service of the Ministry of internal Affairs of the Republic of Kazakhstan with the subjects of the probation process

Ryaziya K. Baydildina adjunct of the 3rd faculty (training of scientific and scientific-pedagogical personnel) Management Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation Moscow, Russian Federation

The article deals with the optimization of the organizational and legal mechanism of interaction between the probation service of the Ministry of internal Affairs of the Republic of Kazakhstan and other law enforcement agencies and local Executive authorities. The main directions of optimization of the organizational and legal mechanism of interaction of subjects of the probation process are defined. Attention is paid to the system (methodology) for evaluating the effectiveness of probation subjects, including in the context of their interaction Keywords: probation service, optimization, organizational and legal mechanism, interaction, efficiency, law enforcement agencies, executive authorities.

Основная часть

На фоне происходящих во многих странах мира преобразований в системе уголовно-исполнительного воздействия на лиц, совершивших преступления, заметным фактом стал повышенный интерес к вопросам пробации. В Республике Казахстан поиск эффективных механизмов снижения численности «тюремного населения» с использованием международного опыта этой деятельности привел к учреждению на уровне норм национального законодательства института пробации [1].

Служба пробации Уголовно-исполнительной системы МВД Республики Казахстан образована в 2012 году на базе ранее существовавших в структуре территориальных органов внутренних дел уголовно-исполнительных инспекций. Она представляет собой составную часть правоохранительной системы государства, при этом являясь органом пенитенциарной системы [2], и осуществляет исполнительные и распорядительные функции по обеспечению исполнения уголовных наказаний без изоляции от общества в рамках функционирования института пробации.

Службе пробации были определены функции контроля лиц, состоящих на ее учете, и оказания им социально-правовой помощи совместно с другими государственными органами.

Учитывая разнородность субъектов пробации, перечень которых определен законом Республики Казахстан «О пробации» (полиция, местные исполнительные органы, институты гражданского общества), координация общих усилий по этому направлению правоохранительной деятельности возложена на службу пробации. Можно понять, что организация межведомственного взаимодействия в рамках реализации пробационного процесса -- это не просто одна из организационно-правовых форм деятельности службы пробации, а неотъемлемая часть этой деятельности, придающая ей системный характер, предусматривающая выстраивание широкого круга правоотношений.

Учитывая все аспекты, связанные с вопросами взаимодействия службы пробации с «ключевыми» субъектами пробационного процесса (иными правоохранительными органами, местными органами власти), следует отметить, что механизм взаимодействия является основным фактором эффективной реализации института пробации. Отметим также, что любая национальная модель пробации предполагает наличие более или менее интенсивного, консолидированного механизма взаимодействия различных субъектов.

В целом законодательные основы формирования данного механизма в Республике Казахстан к настоящему времени сформированы, однако они во многом носят схематичный характер. Правовая регламентация этой деятельности не лишена ряда правовых коллизий и пробелов. Именно поэтому данный период налаживания взаимоотношений субъектов пробации следует назвать начальным периодом формирования организационно-правового механизма этой деятельности, но при этом следует учесть весьма значимый фактор. Если взаимодействие с институтами гражданского общества имеет диспозитивный характер, то взаимодействие службы пробации с иными правоохранительными органами и местными исполнительными органами власти должно носить директивный характер и быть организовано в актуальном режиме, то есть основанные на правовых предписаниях вопросы организационной коррекции должны решаться незамедлительно, а уклонение от этого под различными предлогами -- решительно пресекаться.

Как справедливо отметил А.В. Безруков, «важнейшим условием эффективного обеспечения правопорядка является слаженная и скоординированная работа всех правоохранительных органов, которые эффективно взаимодействуют как между собой, так и с другими органами публичной власти, общественностью» [3, с. 117]. Взаимодействие субъектов пробации, помимо формирования его правовых основ, должно сопровождаться созданием организационных условий их реализации. Если оставить без внимания данное объективное требование, вытекающее из самой сути пробационного процесса, это может привести как к тактическим, так и стратегическим просчетам, системным дефектам. Ненадлежащим образом организованная совместная работа субъектов пробации в отношении конкретного подучетного лица (тактический дефект), если она вовремя не будет приведена в норму, в конечном счете может привести к тотальной несогласованности действий, которая станет «привычной», а это уже стратегический дефект.

Проведенный автором настоящей статьи социологический опрос подтверждает высокую вероятность такого варианта развития событий. Имеются основания констатировать наличие тревожных фактов, свидетельствующих о дефектах существующего организационноправового механизма взаимодействия в про- бационной сфере. Так, по мнению опрошенных сотрудников службы пробации, факторами, оказывающими негативное влияние на организацию взаимодействия субъектов пробационного процесса, являются: недостаточный уровень правовой регламентации взаимоотношений (76,2%); дефекты организационного механизма взаимодействия (71,8%); недостаточный уровень научно-методического обеспечения этой деятельности (84,5%). Респонденты иной категории -- сотрудники местных исполнительных органов власти высказались практически так же. При этом на вопрос о том, какими способами следует разрешить сложившуюся ситуацию и каковы, по их мнению, направления повышения эффективности межведомственного взаимодействия, респонденты особо выделили необходимость: а) совершенствования законодательства, межведомственной и ведомственной правовой базы деятельности в этой сфере (75,5%); б) совершенствования организационного механизма межведомственного взаимодействия (76,9%); в) создание правовых основ оценки эффективности взаимодействия службы пробации с иными субъектами проба- ционного процесса (67,1%). Тем самым ранее выдвинутое предположение о том, что организационно-правовой механизм взаимодействия нуждается в стабилизации, практически подтвердилось.

Между тем именно стабилизацию можно рассматривать как первичное звено общего процесса оптимизации, поскольку изначально требуется выработка унифицированных (детализированных, алгоритмизированных) форм и методов взаимодействия. В последующем, имея определенный организационно-правовой «фундамент», возможна дифференциация, углубление взаимодействия. Иными словами, невозможно вести речь о выработке оптимальных механизмов взаимодействия без того, чтобы оно приобрело более или менее определенную форму.

Следует отметить, что этимология термина «оптимальный» означает поиск чего-то благоприятного, некий процесс по приданию чему- либо наилучших свойств или качеств, а «оптимизация» -- выбор наилучшего варианта из возможных для достижения наибольшей эффективности какого-либо процесса [4, с. 375]. Очевидно, что в контексте взаимодействия субъектов пробации понятие «оптимальный механизм» должно обозначать особую степень «комфортности», результативности для всех субъектов. Иными словами, понятие «оптимальный механизм» имеет конкретное содержание, в том числе и в контексте того или иного периода. Соответственно, оптимальный механизм взаимодействия службы пробации с иными правоохранительными органами и местными исполнительными органами власти должен соответствовать реальной ситуации (т. е. начальной стадии его воплощения), существующей законодательной базе, реальным ресурсам соответствующих субъектов и т. д.

Полагаем, что оптимизация организационно-правового механизма взаимодействия субъектов пробационного процесса должна осуществляться по следующим направлениям:

— выработка унифицированных (детализированных, алгоритмизированных, типовых) форм и методов взаимодействия, которые могут воспроизводиться неопределенное количество раз (в отношении каждого последующего подучетного лица);

— наличие единого координирующего центра с тем, чтобы взаимодействие осуществлялось организованно, в оптимальные сроки, исключая дублирование полномочий;

— уровень взаимодействия должен оцениваться как один из критериев эффективности деятельности каждого субъекта пробационного процесса, без чего невозможно достичь желаемых результатов; в данном контексте целесообразно также установление ответственности конкретных лиц за ненадлежащую организацию требуемого уровня взаимодействия;

— четкое размежевание «участков ответственности» субъектов пробационного процесса с учетом и ресурсных возможностей и соответствия основным направлениям деятельности данного субъекта;

— формирование системы контроля за осуществлением взаимодействия, как горизонтального (межведомственного), так и вертикального (со стороны вышестоящих органов). Для этого должны быть четко сформулированы параметры контроля, его субъекты, а также перечень возможных организационных решений по его результатам.

При оперировании терминами «эффективный», «оптимальный» следует учитывать их значительную субъективность, которая во многом зависит от «корпоративных» интересов соответствующего субъекта пробационного процесса. Соответственно, с точки зрения службы пробации эффективным и оптимальным механизмом взаимодействия будет считаться максимальная степень участия других субъектов. С позиции же последних, эффективность и оптимальность взаимодействия, скорее всего, будут связываться с тем, чтобы совместные мероприятия не приводили к существенному росту временных и трудозатрат, поскольку имеется необходимость выполнения ими иных, непосредственных функций. Весьма значимый фактор -- достижение баланса критериев оценки взаимодействия. Данные критерии должны быть согласованы и одобряемы всеми субъектами пробационного процесса как результат профессионального консенсуса.

Следует признать, что вопросы эффективности правоохранительной деятельности прочно укоренились в науке. Меняется, модернизируется роль правоохранительных органов, соответственно, меняются и критерии оценки их эффективности. Мы солидарны с мнением Г. Джунусбековой, которая считает, что «система оценки -- это ключевой инструмент совершенствования государственной службы» [5, с. 257]. Так, используя сбалансированную (согласованную, консенсуальную) систему критериев оценки, возможно добиться объективного восприятия действующего организационного механизма взаимодействия субъектов проба- ционного процесса с точки зрения конкретного вклада того или иного субъекта в совместные мероприятия, полноты использования имеющихся ресурсов, степени достижения необходимых результатов и т. д.

Следует отметить, что в Республике Казахстан с началом проведения комплексных политических и социально-экономических преобразований стало очевидно, что успех будет обеспечен только при эффективной системе государственного управления. При этом закономерно возникает вопрос о том, как правильно, научно обоснованно и методически грамотно производить оценку эффективности деятельности тех или иных государственных органов. Ведь эффективность деятельности определяется не простым суммированием тех или иных выполняемых функций, а также их согласованностью, своевременной коррекцией в контексте новых государственных задач и т. д.

Следует отметить, что у Казахстана имеется определенный опыт правоустановления по данному вопросу. Так, 19 марта 2010 года был издан Указ Президента Республики Казахстан № 954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы» [6]. Вместе с тем, следует отметить, что по результатам анализа данного нормативного правового акта возник ряд вопросов, касающихся в том числе перечня органов, чья деятельность подвергается оценке. Так, например, в перечень центральных государственных органов, в отношении которых проводится оценка эффективности их деятельности, входит МВД Республики Казахстан по блоку «Взаимодействие государственного органа с физическими и юридическими лицами и оценка результативности». Полагаем, что назрела необходимость пересмотра данного документа и большей дифференциации критериев оценки эффективности МВД Республики Казахстан (равно как и других органов, в том числе местных исполнительных органов власти). Акцент на взаимодействие с физическими и юридическими лицами был в 2010 году понятен и востребован с точки зрения необходимости повышения прозрачности деятельности государственных органов для населения, формирования модели «сервисной» государственной службы. Вместе с тем, он не позволяет оценить эффективность новых форматов правоохранительной деятельности, к которым относится и внедрение института пробации.

Как правило, для государственных органов, в том числе и для правоохранительного сектора государственной службы, характерным является оценка тех или иных показателей деятельности за соответствующий календарный период в сравнении с показателями в предшествующем периоде. В целом данная оценка является традиционной и, скорее всего, отказываться от нее не стоит. Вместе с тем, в рамках оценки (преимущественно осуществляемой на основе статистических данных, отражающих деятельность соответствующего органа), как правило, не отражаются вопросы взаимодействия, то есть данная оценка имеет исключительно внутриведомственный характер.

К настоящему времени система МВД Республики Казахстан не имеет ведомственного нормативного правового акта по оценке эффективности деятельности органов внутренних дел, в частности по методике внутриведомственной статистической оценки. Для сравнения, в Российской Федерации был принят приказ МВД России от 31 декабря 2013 года № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» [7] с целью совершенствования оперативно-служебной деятельности, концентрации усилий личного состава на достижение конечных результатов при выполнении возложенных задач и реализации возложенных функций. Утвержденная приказом методика расчета оценочных показателей включает в себя одновременный подсчет по нескольким видам исходных данных, а также добавление к расчету фактора, привносящего долю «корпоративной ответственности», которая позволила взглянуть на принцип формирования оценки с другой стороны и при этом более реально оценить деятельность подчиненных подразделений [8, с. 172].

Как представляется, подобные документы фактически создают основу для формирования значимых организационных выводов. Это означает, что система (методика) оценки должна быть основана не только на перечне критериев, но и на их сбалансированном сочетании, когда один критерий дополняет (усиливает) или снижает (нивелирует) результативность другого.

Таким образом, разработка системы (методики) оценки эффективности деятельности субъектов пробации, в том числе и в контексте их взаимодействия, стоит на повестке дня. Это требует четкой выработки системы качественно-количественных показателей (индикаторов), в том числе в их корреляции друг с другом. Так, в частности, оценка количества совместно организованных мероприятий должна сочетаться с их результативностью в отношении круга лиц, состоящих на учете службы пробации в отдельно взятый календарный период.

Положительная динамика только в одном показателе, без его сопоставления с другими данными, не сможет дать объективную картину, напротив, может привести к искажению реальной ситуации, «замалчиванию» существующих проблем. При этом следует отметить, что в научных исследованиях эффективность деятельности органа, исполняющего наказания, не связанные с лишением свободы, а также иные меры уголовно-правового воздействия, во многом определяется уровнем их взаимодействия с органами внутренних дел [9, с. 8]. Однако такой анализ обычно производится произвольно, умозрительно и преимущественно в контексте существующих на практике проблем. Фактически отсутствует «единая система координат» для проведения оценки.

Проблемы взаимодействия в рамках про- бационного процесса преимущественно возникают по причине разности оценки его содержания субъектами пробации, порой -- нежелания затрачивать собственные усилия, разделения сфер ответственности и т. д. Действительно, основным органом, непосредственно отвечающим за реализацию пробации (в т. ч. и за организацию взаимодействия ее субъектов), является служба пробации. Закономерно, что именно служба пробации является субъектом, максимально заинтересованным во взаимодействии. В отношении иных субъектов требуются четкие предписания, определяющие круг совместных мероприятий и основные параметры системы критериев оценки их участия в пробационном процессе.

Таким образом, организационный механизм взаимодействия службы пробации с иными правоохранительными органами и местными исполнительными органами власти нуждается в определенных обеспечительных мероприятиях, которые сделали бы его более прозрачным, подверженным учету и контролю. В этой связи мы полагаем необходимым разработку «Инструкции по методике изучения и оценки показателей взаимодействия службы пробации с иными правоохранительными органами и органами исполнительной власти», на основе которого возможно будет оценить качество текущей совместной деятельности и дать ее оценку в сравнении с предшествующим периодом (также возможен региональный аспект сравнения). Данная инструкция должна включать значительное количество индикаторов, которые в совокупности могут дать преставление о достаточности имеющегося взаимодействия и степени его результативности. Инструкция должна распространяться только на те мероприятия, которые непосредственно относятся к взаимодействию. В построении системы оценки желательно использовать переход от частных вопросов (отдельных мероприятий) к более общим результатам, которые в целом могут свидетельствовать о качестве осуществляемого пробационного воздействия.

С этим мнением согласилось большинство опрошенных респондентов. На вопрос: «Есть ли необходимость в разработке «Инструкции по методике изучения и оценки показателей взаимодействия службы пробации с иными правоохранительными органами и органами исполнительной власти», на основе которой возможно будет оценить качество осуществляемого про- бационного воздействия и качество текущей совместной деятельности?» 78,5% респондентов (сотрудников службы пробации) ответили утвердительно.

В первом блоке оценки, как полагаем, должны быть представлены количественные данные по числу реализованных индивидуальных программ оказания социально-правовой помощи. При этом, наряду с общими количественными данными, необходима детализация по каждому отдельному виду мероприятий, которые реализуются в рамках соответствующих программ: количество трудоустроенных (к началу и концу календарного периода); общий объем оказанных медицинских услуг и их перечень; общий объем образовательных услуг, услуг по профессиональной подготовке, переподготовке осужденных, состоящих на учете службы пробации; объем оказанных юридических, психологических услуг и т. д., которые будут учитываться при оценке взаимодействия (данные из ежемесячных отчетов). В данном аспекте желательно разработать типовой набор мероприятий, дающих основные результаты пробацион- ной деятельности. Здесь следует учитывать, что в рамках данного блока преимущественно оценивается взаимодействие службы пробации с местными исполнительными органами (хотя нужно учитывать и участие общественности, волонтеров и т. д.).

В блоке взаимодействия по осуществлению контрольных мероприятий в отношении подучетных лиц должны быть выработаны критерии, которые бы отражали уровень взаимодействия службы пробации и полиции. В частности, к ним следует отнести: количество проведенных профилактических мероприятий; количество подучетных лиц: а) обратившихся в службу пробации за оказанием социально-правовой помощи; б) в отношении которых был объявлен розыск. Думается, немаловажным показателем может стать результативность разыскных мероприятий и т. п.

В предлагаемой Инструкции следует также отдельно оценивать интенсивность коммуникаций между субъектам пробационного процесса (помимо реализации предусмотренных законом мероприятий в отношении подучетных лиц): количество организационных решений, принятых на заседаниях КСО и степень их реализации; разработка региональных целевых программ и степень их реализации; количество проведенных совместных мероприятий с исполнительными органами власти и подразделениями полиции (совещаний, семинаров, конференций, брифингов и т. п.); количество предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения, а также разработанных локальных актов (соглашений, меморандумов и т. д.); уровень контактов с неправительственными организациями, общественностью, гражданами; интенсивность информационного обмена между субъектами и меры по его совершенствованию и др. В данном блоке оценка преимущественно производится не столько в количественных показателях (хотя некоторые критерии предполагают количественные данные), сколько в содержательной, качественной оценке мероприятий.

Наконец, к заключительному блоку следует отнести наиболее значимые, итоговые результаты пробационной деятельности, которые являются косвенным критерием эффективности взаимодействия служб пробации с иными субъектами (т. е. не прямыми результатами взаимодействия, но способными отразить его эффективность). Так, в частности, должны получить отражение данные: об уровне повторной преступности и совершаемых административных правонарушений со стороны подучетных лиц; данные об отмене условного осуждения, условно-досрочного освобождения, замене наказания на лишение свободы в случаях злостного уклонения от его исполнения и т. д. Безусловно, между данными критериями и уровнем взаимодействия субъектов может быть установлена только опосредованная связь. Вместе с тем, если оценка будет проводиться в более или менее длительном периоде (например, не менее 5-ти лет), то возможно будет установить более заметные корреляции. По нашему мнению, в Инструкции желательно отражать также и результаты мониторинга общественного мнения в отношении деятельности субъектов пробации.

Как было отмечено, существующий организационный механизм взаимодействия в сфере пробации находится в стадии становления. При этом, для того чтобы все звенья данного механизма заработали в необходимом режиме, требуются дополнительные усилия правового характера. Пока же разрозненность правовой регламентации и недостаточная определенность организационных форм взаимодействия влекут серьезную диспропорцию правоохранительных усилий субъектов пробационного процесса, отсутствие паритета и заинтересованности в его результатах. Эта негативная тенденция может быть нейтрализована за счет новых правовых и организационных решений.

Взаимодействие службы пробации с иными правоохранительными органами и местными исполнительными органами власти относится к обязательному элементу всей системы взаимодействия в рамках пробационного процесса (в отличие от взаимодействия с общественностью, неправительственными организациями и т. д., которые имеют желательный, но не обязательный характер). Именно по этой причине уже на данной стадии стабилизации исследуемого механизма требуется выработка четких критериев эффективности, которые предлагается изложить в «Инструкции по методике изучения и оценки показателей взаимодействия службы пробации с иными правоохранительными органами и органами исполнительной власти». Эффективность взаимодействия должна оцениваться на комплексной основе, с учетом количественно-качественных индикаторов в их взаимосвязи между собой.

Примечания