Адміністративно-правові гарантії державної приватизаційної політики в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правові гарантії державної приватизаційної політики в Україні

Анотація

адміністративний правовий суспільний

Висвітлено наукові підходи до визначення поняття «адміністративно-правові гарантії», розглянуто їх ознаки та характеристики. Виявлено основні концепції адміністративно-правових гарантій як правових інструментів у формі засобів, способів, заходів та умов впливу на учасників суспільних відносин. Доведено спільність мети адміністративно-правових гарантій, що полягає у забезпеченні ефективної реалізації політики у сфері приватизації. Проаналізовано норми Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна.

Ключові слова: мала приватизація, велика приватизація, адміністративно-правові гарантії, заходи, засоби, умови, способи, державна політика у сфері приватизації, державна приватизаційна політика.

Summary

Administrative and legal guarantees of the state privatization policy in Ukraine

Potip M.M.

The scientific approaches to defining the concept of administrative and legal guarantees have been presented, their signs and characteristics have been considered. The basic concepts of administrative and legal guarantees as legal instruments in the form of means, methods, measures and conditions of influence on participants of public relations have been revealed. The common purpose of administrative and legal guarantees, which is to ensure the effective implementation of privatization policy, has been proved.

The norms of the Law of Ukraine “On Privatization of State and Communal Property” have been analyzed. The modern administrative and legal guarantees stipulated by this law in the sphere of privatization have been identified: a guarantee contribution, which serves as a means of fulfillment by a potential buyer of an object of privatization of its obligations to participate in the auction; database and electronic auction module, as a means of guaranteeing equal access to information to auction participants electronically; bank guarantee to fulfill the obligations of the buyer; the terms of the contract for the sale of the object of privatization are related to the provision of social guarantees to the employees of such enterprise; Seller's assurances of disclosure of privatization status. The signs of administrative and legal guarantees of the formation and implementation of the state privatization policy are identified. The necessity of expanding the range of administrative and legal guarantees of the state privatization policy has been proved through the development of guarantees of personnel, methodical, technical support, as well as guarantees of control and supervision over the observance of the implementation of the state policy in the sphere of privatization.

The author's concept of administrative and legal guarantees of state policy in the sphere of privatization is formulated. Amendments to the Law of Ukraine “On Privatization of State and Communal Property” are proposed with the purpose of normative consolidation of the formulated concept of guarantees of state privatization policy and definition of their system.

Keywords: small-scale privatization, large-scale privatization, administrative and legal guarantees, measures, means, conditions, methods, state privatization policy, state privatization policy.

Постановка проблеми

Історія приватизації в Україні пов'язана зі значними порушеннями її проведення та суперечливим сприйняттям її результатів громадськістю. Існуючі до 2018 року механізми забезпечення державної приватизаційної політики не були ефективними. Так, у 2015 році від приватизації надійшов 151 млн грн, у 2016 році - 188 млн. грн; за 10 місяців 2017 року - 3,357 млрд грн, що в середньому за кожен рік становить майже 20% від запланованих надходжень на відповідний рік. Протягом 2018 року від приватизації державного майна надійшло 275,45 млн грн та перераховано до державного бюджету 268,65 млн грн, що становить 75,7% виконання планового показника (355,019 млн грн) [3]. Фахівці у сфері приватизації пов'язують недовиконання плану наповнення державного бюджету від приватизації із вчиненням порушень під час приватизаційного процесу, що здійснюються представниками органів приватизації та іншими суб'єктами приватизації.

Законодавство України встановлює відповідальність порушників порядку проведення приватизації, що передбачено статтями: 29 «Відповідальність за порушення законодавства про приватизацію» Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» [10], 166-14 «Недотримання особою обов'язкових умов щодо приватизації державного, комунального майна або підприємств та їх подальшого використання» та 166-15 «Незаконні дії щодо приватизаційних паперів» Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) [6]. Однак ефективність застосування цих статей на практиці є вкрай низькою: у 2018 році за ст. 166-14 КУпАП було порушено лише одну справу, у 2017 - дві справи; у 2016 році -2 справи; у 2015 та у 2014 роках - жодної. За статтею 166-15 за зазначений період не було жодної справи [1].

Щорічне недовиконання плану надходження коштів від приватизації до державного бюджету та майже повна відсутність негативних наслідків для порушників правил приватизації свідчать про неефективну реалізацію держаної приватизаційної політики та необхідність створення системи гарантій її забезпечення.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми

Вивчення та узагальнення наукових концепцій адміністративно-правових гарантій забезпечення прав та свобод громадян, різних видів діяльності суб'єктів приватного та публічного права, правових принципів, проводилось такими науковцями, як В.А. Головко, М.Т. Какимжанов, І.І. Когутич, Т.І. Котормус, І.О. Личенко, О.В. Черкасов та іншими. Результати їх роботи дають змогу визначити ознаки адміністративно-правових гарантій, що поможуть виявити особливості адміністративно-правових гарантій державної приватизаційної політики. України. На даний час в умовах відсутності системних досліджень проблем публічного управління у сфері приватизації та анонсованих намірів державної влади активізувати процеси приватизації в Україні підвищується актуальність дослідження адміністративно-правових гарантій формування та ефективної реалізації державної політики у сфері приватизації.

Мета статті полягає в тому, щоб на основі аналізу юридичної літератури та законодавства, різних точок зору вчених у галузі права визначити ознаки адміністративно- правових гарантій формування та ефективної реалізації державної політики у сфері приватизації, сформулювати відповідне авторське поняття та виявити напрями удосконалення правової регламентації системи таких гарантій у сфері приватизації.

Виклад основного матеріалу дослідження

Сучасний процес формування концепції приватизаційної політики в умовах глобальних для України інституціональних перетворень вимагає систематизації правових засобів, що вже ефективно використовувались у цій сфері, та виявлення нових напрямів їх удосконалення. Це обумовлює актуальність дослідження адміністративно-правових гарантії забезпечення державної приватизаційної політики, їх поняття, змісту, особливостей та видів.

У Законі України «Про приватизацію державного і комунального майна» адміністративно-правові гарантії забезпечення державної політики у сфері приватизації не визначаються як поняття. Проте цей нормативно-правовий акт містить такі положення, що вказують на використання гарантій у сфері приватизації як правового інструменту врегулювання суспільних відносин: 1) п. 10 ст. 1 - гарантійний внесок (сума коштів, що становить визначену у відсотках частину стартової ціни об'єкта приватизації, яка вноситься потенційним покупцем об'єкта приватизації для забезпечення виконання його зобов'язання щодо участі в аукціоні у вигляді грошових коштів або банківської гарантії); 2) п. 28 ст. 1 - центральна база даних (сукупність технічних та програмних засобів у складі баз даних та модуля електронного аукціону, що забезпечують можливість проведення аукціону в електронній формі та гарантують рівний доступ до інформації учасникам аукціону в електронній формі; 3) ч. 12 ст. 14 - банківська гарантія (безвідклична, умови та форма банківської гарантії затверджуються Національним банком України за поданням Фонду державного майна України); 4) п. 5 ч. 2 ст. 26 однією з умов договору купівлі-продажу об'єкта приватизації визначає забезпечення соціальних гарантій працівникам згідно з вимогами трудового законодавства; 5) ч. 2 ст. 26 - передбачає можливість включення до договору купівлі-продажу об'єкта великої приватизації гарантії продавця щодо розкриття інформації про стан об'єкта приватизації та/або суб'єкта господарювання, акції (частки) якого є об'єктом великої приватизації, та наявні (потенційні) обтяження такого об'єкта приватизації та/або майна суб'єкта господарювання, а також відповідальність за повноту і достовірність такої інформації [10].

Ґрунтовно законодавець регламентує інститут гарантійного внеску у сфері приватизації. Так, закон вимагає при поданні заяви на участь у сфері великої приватизації додавати до неї документ, що підтверджує сплату гарантійного внеску (з рахунка потенційного покупця, відкритого в українському або іноземному банку (крім банків держав, внесених FATF до списку держав, що не співпрацюють у сфері протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом), у розмірі п'яти відсотків стартової ціни об'єкта великої приватизації або банківську гарантію, а також документ, що підтверджує сплату реєстраційного внеску. Гарантійний внесок у розмірі п'яти відсотків стартової ціни об'єкта великої приватизації сплачується на рахунок органів приватизації. До заяви на участь у приватизації об'єкта малої приватизації подається також документ, що підтверджує сплату реєстраційного внеску, а також документ, що підтверджує сплату гарантійного внеску в розмірі 10 відсотків стартової ціни з рахунка потенційного покупця, відкритого в українському або іноземному банку (крім банків держав, внесених FATF до списку держав, що не співпрацюють у сфері протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом), на рахунок оператора електронного майданчика, через який подається заява на участь у приватизації. (ст. 14). Після закінчення аукціону при продажі об'єкта малої приватизації сплачений потенційними покупцями гарантійний внесок повертається потенційним покупцям, які не стали переможцями аукціону, у строк, що не перевищує 10 робочих днів із дня затвердження протоколу аукціону органом приватизації. У разі відмови переможця аукціону від підписання протоколу аукціону або відмови переможця аукціону від укладення договору купівлі-продажу гарантійний внесок йому не повертається та підлягає перерахуванню до відповідного бюджету (ст. 15). При продажі об'єктів великої приватизації після закінчення аукціону сплачений потенційними покупцями гарантійний внесок повертається у строк, що не перевищує 10 робочих днів із дня затвердження протоколу аукціону державним органом приватизації. У разі відмови переможця аукціону від підписання протоколу аукціону або від укладення договору купівлі-продажу, що підтверджується відповідним актом, такий учасник та його кінцевий бенефіціар позбавляються права на участь у подальших аукціонах з продажу цього об'єкта. Гарантійний внесок йому не повертається та підлягає перерахуванню до державного бюджету. Покупцеві, який придбав об'єкт приватизації та підписав договір купівлі-продажу, гарантійний внесок зараховується під час розрахунку за придбаний об'єкт приватизації.

Цікавою є реалізація інституту гарантійного внеску в рамках аукціону за методом вивчення цінових пропозицій при проведенні великої приватизації. Так, для реєстрації потенційні покупці сплачують реєстраційний внесок, а також вносять гарантійний внесок у розмірі 5 відсотків своєї аукціонної пропозиції щодо запропонованої ціни об'єкта приватизації на відповідний поточний рахунок державних органів приватизації або подають банківську гарантію на суму гарантійного внеску. Аукціонна комісія збирає пропозиції щодо ціни придбання об'єкта приватизації від потенційних учасників аукціону, визначає найвищу ціну, запропоновану учасниками аукціону, і визначає її стартовою ціною. Якщо під час вивчення попиту потенційним покупцем сплачено гарантійний внесок у розмірі менше 5 відсотків стартової ціни об'єкта, визначеної аукціонною комісією, потенційний покупець для участі в аукціоні додатково сплачує відповідну різницю у розмірах гарантійних внесків. До участі в аукціоні також допускаються потенційні покупці, які не брали участі у вивченні попиту щодо визначення стартової ціни об'єкта приватизації, але які можуть бути покупцями та сплатили реєстраційний внесок і гарантійний внесок у розмірі 5 відсотків стартової ціни об'єкта. Потенційний покупець, який надав найвищу ціну під час вивчення попиту, що була визначена стартовою, і в подальшому відмовився від участі в аукціоні або від викупу за запропонованою ним ціною, він та його кінцевий бенефіціар позбавляються права на участь у подальших аукціонах з продажу цього об'єкта. Гарантійний внесок йому не повертається та підлягає перерахуванню до державного бюджету. Відповідно до ст. 25 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» у разі прийняття рішення про припинення приватизації сплачені реєстраційний внесок за реєстрацію покупців для участі в аукціоні та гарантійний внесок повертаються всім потенційним покупцям такого об'єкта.

Важливим для реалізації принципу прозорості та публічності процесу приватизації є вимога ст. 21 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» щодо обов'язкового оприлюднення інформаційного повідомлення про приватизацію державного або комунального майна, в якому обов'язково зазначається розмір гарантійного внеску [10].

Можна підсумувати, що законодавець розглядає можливість використання таких адміністративно-правових гарантій у сфері приватизації, як: 1) гарантійний внесок, що виступає засобом виконання потенційним покупцем об'єкта приватизації його зобов'язання щодо участі в аукціоні; 2) база даних та модуль електронного аукціону як засоби гарантування рівного доступу до інформації учасникам аукціону в електронній формі; 3) банківська гарантія для забезпечення виконання зобов'язань покупцем; 4) умови договору купівлі-продажу об'єкта приватизації, пов'язані із забезпеченням соціальних гарантій працівникам такого підприємства; 5) гарантії продавця щодо розкриття інформації про стан об'єкта приватизації. Таким чином, можна стверджувати, що зазначені гарантії мають інформаційних, фінансовий, соціальний, майновий, організаційний характер. Проте серед визначених у Законі України «Про приватизацію державного і комунального майна» не визначено системи гарантій кадрового, методичного, технічного забезпечення, а також гарантій контролю та нагляду за дотриманням реалізації державної політики у сфері приватизації. Тому, на наш погляд, гарантії, що містить основний закон у сфері приватизації, демонструють дуже вузький погляд на можливості реалізації правових гарантій у сфері публічного управління процесами приватизації з метою якісної реалізації відповідного напряму державної політики.

На наш погляд, ця ситуація тільки підкреслює необхідність напрацювання системи адміністративно-правових гарантій забезпечення створення та реалізації державної політики у сфері приватизації. Приватизаційним законодавством України передбачено коло заходів, умов, способів та засобів, які можуть бути визначені як гарантії формування та реалізації державної політики у сфері приватизації та покладені в основу формування відповідної системи гарантій. Проте для їх конкретизації з'ясуємо наукові підходи до розуміння поняття «адміністративно-правові гарантії».

Розглянемо позиції науковців та спробуємо визначити ознаки адміністративно- правових гарантій, що дозволить дослідити відповідні гарантії у сфері приватизації. Так, Т.І. Котормус вважає, що адміністративно-правові гарантії захисту права власності громадян України є структурним елементом загальної категорії «адміністративно-правові гарантії прав людини» як сукупності забезпечених державою умов, способів та засобів здійснення, охорони і захисту правових можливостей особи [7]. У свою чергу, В.А. Головко стверджує, що адміністративно-правові гарантії захисту прав реалізуються в межах публічних (адміністративно-правових) правовідносин, які тісно пов'язані з державними інституціями та державним примусом і є невід'ємною складовою державного управління [2, с. 16]. Гарантії адміністративно-правового захисту правових можливостей громадян охоплюють широку систему інструментів, вважають А.В. Черкасов та І.О. Личенко, які, на їх думку, сприяють забезпеченню законності в суспільних відносинах [12, с. 13]. Ці вчені доводять, що практичного значення гарантії адміністративно-правового захисту правових можливостей громадян набувають через норми права, правозастосовну діяльність, індивідуальні юридичні акти, що дають змогу громадянину самостійно або за сприяння органів публічного управління забезпечити реалізацію потреб, здійснити протидію правопорушенням, відновити правові можливості, відшкодувати заподіяну шкоду [8, с. 331-332]. На думку М.Т. Какимжанова, зміст адміністративно-правових гарантій полягає у практичному здійсненні органами управління (посадовими особами) юридично значущих дій: виконання юридичного обов'язку щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян; створення умов для їх реалізації; постійне спостереження за їх реалізацією; охорона, захист прав і свобод громадян; застосування санкцій у разі їхнього порушення [4, с. 17-18]. Узагальнивши наукові концепції цих дослідників, ми доходимо висновку, що вони виокремлюють такі характеристики адміністративно-правових гарантій: це сукупність забезпечених державою умов, способів та засобів здійснення, охорони і захисту прав; вони реалізуються в межах публічних (адміністративно-правових) правовідносин; тісно пов'язані з державними інституціями та державним примусом; є невід'ємною складовою державного управління; утворюють правовий інструментарій, що сприяє забезпеченню законності в суспільних відносинах; проявляються на практиці через норми права, правозастосовну діяльність, індивідуальні юридичні акти; їх зміст полягає у практичному здійсненні органами управління (посадовими особами) юридично значущих дій: виконання юридичного обов'язку забезпечення реалізації прав і свобод громадян, створення умов для їх реалізації, постійне спостереження за їх реалізацією, охорона, захист прав і свобод громадян, застосування санкцій у разі їхнього порушення. Вважаємо, що ці ознаки можуть бути покладені в основу визначення гарантій реалізації державної політики у сфері приватизації.

Досліджуючи адміністративно-правові гарантії нотаріальної діяльності, І.І. Когутич поглибила теоретичні уявлення про гарантії як правові інструменти регулювання суспільних відносин, зазначаючи, що: 1) ця категорія є динамічною та перебуває на активній стадії свого становлення й розвитку, що обумовлює різні точки зору щодо її правової природи, соціального призначення та змісту; 2) з метою уникнення викривленого уявлення про сутність і зміст адміністративно-правових гарантій їх обов'язково необхідно розглядати у взаємозв'язку з більш складним об'єктом дослідження - відповідним видом діяльності; 3) слід враховувати усі ознаки адміністративно-правових гарантій діяльності, включаючи їх зовнішню форму їх вираження (умови, засоби), мету, призначення тощо [5, с. 13]. Також І.І. Когутич визначила такі ознаки адміністративно-правових гарантій нотаріальної діяльності: урегульованість нормами права, [11, с. 278]; забезпеченість силою державного примусу; динамічний характер; безперервність дії; універсальність; системність, основна мета - забезпечення реалізації нотаріусом покладених на нього повноважень. З урахуванням зазначеного авторське визначення адміністративно-правових гарантій нотаріальної діяльності І.І. Когутич сформулювала як систему закріплених у Конституції України та інших законодавчих актах загальних умов і спеціальних (юридичних) засобів, спрямованих на забезпечення належної, повної та ефективної реалізації нотаріусом покладених на нього повноважень, їх охорону, захист і відновлення, а також створення умов для безперешкодного й ефективного виконання основних завдань нотаріальної діяльності [5, с. 13].

Державна політика у сфері приватизації була нами визначена у попередніх роботах як діяльність суб'єктів публічного управління, спрямована на врегулювання суспільних відносин, що існують у процесі взаємодії суб'єктів приватизації під час застосування заходів організаційного, технічного, інформаційного, правового характеру, пов'язаних із підготовкою, проведенням та оформленням результатів продажу державного і комунального майна, у результаті якого право власності переходить від держави чи територіальної громади до громадян та юридичних осіб [9, с. 122]. Враховуючи зроблені поточні висновки щодо ознак та змісту адміністративно-правових гарантій, а також те, що основним змістовним елементом державної приватизаційної політики є діяльність суб'єктів публічного управління, пропонуємо використати їх за основу при з'ясуванні ознак та змісту адміністративно-правових гарантій забезпечення цієї державної політики.

Висновок

З урахуванням зазначеного стверджуємо, що питання адміністративно- правових гарантій формування та реалізації державної політики у сфері приватизації на законодавчому рівні не врегульоване та не досліджено науковцями. Недостатнє опрацювання цього елементу механізму публічного управління у сфері приватизації негативно позначається на законотворчому процесі, зумовлює прийняття необгрунтованих, несистемних і суперечливих актів у сфері приватизації. Визначення гарантій формування та реалізації державної приватизаційної політики дозволить стабілізувати нормотворчу та правозастосовчу діяльність у сфері приватизації.

Пропонуємо до характерних ознак адміністративно-правових гарантій у сфері приватизації віднести такі: 1) їхня мета як правового інструменту - це забезпечення формування обгрунтованої державної політики у сфері приватизації та ефективної її реалізації; 2) визначені нормами права; 3) за змістом це заходи, умови, способи та засоби формування і реалізації державної приватизаційної політики; 4) реалізуються в межах публічних (адміністративно-правових) правовідносин у сфері приватизації; 5) є невід'ємною складовою публічного управління; 6) утворюють правовий інструментарій, що сприяє забезпеченню законності у сфері приватизації; 7) проявляються на практиці через норми права, правозастосовну діяльність, індивідуальні юридичні акти;

є універсальними для відносин приватизації окремих видів об'єктів державного та комунального майна; 9) мають динамічний характер; 9) діють безперервно та на всій території України; 10) забезпечені силою державного примусу.

З урахуванням зазначеного пропонуємо адміністративно-правові гарантії державної політики у сфері приватизації визначити як закріплені у законодавстві заходи, умови, способи та засоби впливу на учасників публічних відносин у сфері приватизації окремих видів об'єктів державного та комунального майна, що застосовуються на всій території держави безперервно, забезпечуються силою державного примусу з метою формування та ефективної реалізації державної політики у сфері приватизації.

Пропонуємо сформульоване поняття адміністративно-правових гарантій формування та реалізації державної приватизаційної політики закріпити у Законі України «Про приватизацію державного і комунального майна», а також доповнити статтю другу частиною третьою, де визначити систему гарантій формування та реалізації державної політики у сфері приватизації.

Бібліографічні посилання

Размещено на Allbest.ru