Проблема "благочиния" в теории и практике полицейской деятельности дореволюционной России

Размещено на http://allbest.ru

Проблема «благочиния» в теории и практике полицейской деятельности дореволюционной России

преподаватель кафедры теории и истории государства и права, адъюнкт адъюнктуры Нижегородская академия МВД России Нижний Новгород

Автор рассматривает проблемы понимания понятия «благочиние» в российском законодательстве и научных трудах ученых-юристов дореволюционного периода. В исследовании раскрывается правовая природа, сущностные свойства и содержание понятия «благочиние» и место этого понятия в полицейской деятельности Российской империи.

Ключевые слова: полиция, благочиние, Российская империя, полицейская деятельность, охрана общественного порядка, безопасность, полицейское право, полицейское государство, правовое государство, общественная безопасность.

The problem of “deanery” in the theory and practice of police activity in pre-revolutionary Russia

Yury V. Sidorkin

lecturer of the department department of theory and history of state and law, a postgraduate student Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia Nizhny Novgorod, Russian Federation

The author examines the problems of understanding the notion of «deanery» in Russian legislation and scientific works of academic lawyers of the pre-revolutionary period. The study reveals the legal nature, essential properties and content of the concept of «deanery» and the place of this concept in the law enforcement sphere of the Russian empire.

Keywords: police, deanery, Russian empire, policing, maintenance of public order, security, police law, police state, constitutional state, public safety.

Обеспечение общественной безопасности одна из важнейших функций любого государства. В Российской империи указанная функция именовалась как забота о благочинии (порядке, спокойствии, благопристойности). С появлением первых регулярных полицейских звеньев в государстве появилась и новая функция - полицейская, которая ассоциировалась с исполнительно-распорядительной ветвью власти, господствующей в Русском государстве с момента восхождения на престол Петра I. Исследование категории «благочиние» во взаимосвязи с такими понятиями, как «полиция» и «полицейская деятельность» позволит проследить изменение значения и содержания этой категории в праве Российской империи, что позволит раскрыть первоначальные и последующие причины возникновения, цели его использования и средства воплощения, что представляется актуальным.

Объект исследования составляет процесс развития полицейской функции Российской империи, в котором возникла и изменялась категория «благочиние». Исторический процесс формирования и развития законодательства Российской империи в сфере организации управления государственными институтами, функции специальных органов по охране общественной безопасности и обеспечению общественного порядка, закрепленные в нормативных документах, политико-правовая мысль дореволюционных правоведов составляют предмет настоящего исследования. Цель работы заключается в исследовании государственно-правового содержания понятия «благочиние» и выявлении проблем отождествления и разграничения указанной категории со смежными понятиями. В основе исследования лежит историко-правовой метод, базирующийся на принципах историзма, объективности и системности.

Рассмотрение различных уровней понимания понятия «полиция» и раскрытие процесса становления и развития понятия «благочиния», не употребляемого в юридическом смысле на момент исследования, взаимосвязь этих категорий, составляет научную новизну.

Впервые в юридическом смысле «благочиние» употребляется в законодательных актах с 1649 года. «Наказ о градском благочинии» 1649 года предусматривал организацию охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности в городе. Данный нормативный документ предписывал выборным лицам из числа посадского населения «беречь накрепко, чтоб в улицах и переулках бою и грабежу и корчмы и табаку и инаго никакого воровства не было» и «чтоб воры нигде не зажгли, и огня на хоромы не накинули» [1, с. 465].

Примерно в это же время в Соборном уложении 1649 года появляются термины «безчиние», «безчинство», под которыми понимается нарушение порядка в общественных местах, в церкви во время богослужений [2, с. 110, 137]. Таким образом, «безчинство» по смыслу, который законодатель пытается заложить в нормативных актах, представляет совокупность противоправных действий, направленных против благочиния. Анализируя нормативные документы середины XVII века, можно определить благочиние как совокупность мер, выполняемых выборными из посадского населения людьми - объезжими головами, решеточными приказчиками, десятскими, для охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности. Истоки благочиния, употребляемого в юридическом смысле, находятся также и в использовании этого термина в религиозном обиходе, в XVI - первой половине XVII веков в него закладывалось выполнение и соблюдение строгого порядка, благопристойное поведение [3, с. 230].

В начале XVIII века в Русском государстве произошли многочисленные преобразования, связанные в первую очередь с личностью ее нового правителя - Петра I. В одной из своих работ дореволюционный историк и правовед М.М. Ковалевский отмечает, что во времена правления Петра I и Екатерины II Россия жила в большей или меньшей степени идеалами, намеченными первым и отчасти осуществленными последней. Но эти идеалы были одинаково малым результатом самостоятельных изысканий, а преимущественно иностранного происхождения [4, с. 113]. Политико-правовые воззрения Петра I, повлиявшие на реформирование страны, в основном базировались на западноевропейских концепциях, основной из которых являлось учение «камерализма» как комплекса идей о разделении направлений деятельности между различными государственными органами и всесторонняя регламентация их обязанностей. С этого момента категория «благочиние» тесно взаимосвязана с иностранным понятием полиция, отражающим вопросы государственного управления и обеспечения безопасности и благосостояния народа.

В начале XVIII века в странах Западной Европы концепция о государстве как организующем начале для достижения народом счастья и благополучия была полностью реализована в устройстве властного аппарата. Она подразумевала под собой жесткий контроль над всеми сферами жизни своих подданных для их всеобщего блага. Государства с подобным общественным строем впоследствии стали называться полицейскими. Как справедливо замечает русский дореволюционный правовед-полицеист В.Ф. Дерюжинский, в основе полицейского государства лежало стремление посредством многочисленных законодательных актов - полицейских регламентов урегулировать различные стороны общественной жизни и создать государственные учреждения, призванные приводить в жизнь нормативные предписания. Появляется и наука, называемая полицейским правом, создателями которой можно назвать таких ученых, как Г. Юсти и И. Зонненфельс. По мнению Ф.С. Дерюжинского, «они дали более или менее цельную и законченную систему научного материала, который накоплялся, разрабатывался и освещался уже задолго до них». Он считал, что переплетения интересов общества и государства породили потребность в особой дисциплине для их изучения и научной обработки [5, с. 4].

Воплощение в России идей полицейского государства отразилось на том, что для осуществления обязанностей по контролю и надзору за выполнением многочисленных норм и требований, содержащихся в регламентах, был создан принципиально новый для страны орган - полиция. Началом формирования полицейской системы принято считать указ Петра I «Об учреждении в Санкт-Петербурге должности генерал-полицмейстера». Правовой основой деятельности новых органов стала своеобразная инструкция «Пункты, данные Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру». Данный нормативный документ предписывал полиции наблюдать за порядком в общественных местах, заботиться об освещении улиц в ночное время, следить за выполнением санитарных требований, выполнять множество функций в других различных сферах вплоть до бытовых и семейных [6, с. 569-570].

В законодательных актах эпохи правления Петра I, регламентирующих обязанности новых органов по обеспечению безопасности, термин «благочиние» не употребляется, эта категория полностью заменяется понятием «полиция» иностранного происхождения.

В эпоху просвещенного абсолютизма императрица Екатерина II, будучи хорошо образованной, пыталась использовать знания, полученные в ходе изучения трудов европейских просветителей, в законодательной деятельности и устройстве государственного аппарата. Помимо этого, исследования европейских юристов, основоположников полицейского права, являющихся современниками Екатерины II, переводятся на русский язык, где термин «полиция», употребляемый для обозначения деятельности об управлении государством, также отождествлен с благочинием. «Начальные основания полиции или благочиния» Й. Зонненфельса определяли: «основания благочиния могут быть весьма полезными, ибо они с одной стороны предлагают как уметь управлять, а с другой как должно повиноваться» [7, с. 8].

Что касается отечественной политико-правовой мысли, то впервые подобное употребление категории «благочиние» закреплялось в «Дополнении к Большому Наказу Екатерины II» 1768 года, где в главе «О благочинии, называемом инако Полициею», поясняется, что под полицией понимается общий порядок в государстве [8, с. 473].

Законодатель активно начинает использовать термин «благочиние» в нормативных документах. Реформируя полицейскую систему, фундамент, который заложил Петр I, Екатерина II в 1775 году учреждает полицейский орган в уездах - Нижний земский суд, главе которого - земскому исправнику - «поручается земская полиция или благочиние», «иметь бдение дабы в узде сохранены были благочиние, добронравие и порядок» [9, с. 252-253]. На городском уровне в 1782 году создаются новые полицейско-административные органы Управы благочиния, которым также «поручалось благочиние как единому месту». Новую организацию полицейского управления на городском уровне подробно регламентирует «Устав благочиния или полицейский» [10, с. 467].

Содержание нормативных документов периода правления императрицы позволяет сделать вывод о том, что понятие «благочиние» во второй половине XVIII века плотно входит в законодательный обиход и отождествляется с чуждым для населения понятием «полиция» для его лучшего закрепления в сознании поданных. Кроме этого впервые благочиние употребляется как отдельная категория в науке полицейского права, основные положения которой нашли отражение в трудах европейских мыслителей, переведенных на русский язык. Связь благочиния с полицейским правом повлияла в дальнейшем на изменение в содержании указанной категории.

В конце XVIII - начале XIX веков по поводу предмета полицейского права возникают многочисленные споры и дискуссии в ученой среде. Как отмечает В.Ф. Дерюжинский, это связано с двумя основными причинами: во-первых, с созданием новой науки - политической экономии, а во-вторых, с развитием концепции правового государства [5, с. 9].

Что касается первой причины, то Адаму Смиту удалось выработать новые положения классической политической экономии как нового направления экономической мысли и теоретически обосновать принципы, согласно которым государство не может обеспечить благосостояние исключительно посредством регламентации всех сторон общественной жизни и контроля за выполнением этих правил посредством своих органов. Формулируются законы рынка, принципы свободных рыночных отношений, в которых государство может выступать лишь субъектом или в какой-то степени регулятором. Аргументированно обоснованы идеи работы свободного рынка при использовании своих внутренних экономических механизмов без вмешательства государственных органов [11, с. 110]. Эти фундаментальные концепции подорвали позиции полицейского права и соответственно «полицейского» управления государством, так как большинство вопросов, составляющих предмет полицейского права, перешло в область политической экономии.

В основе второй причины состояло широкое признание концепции правового государства, в которой правоведами обосновывается роль государства в осуществлении социализаторской функции. Она заключается в том, что именно государство обязано обеспечивать часть мер по достижению безопасности общества и его членов посредством делегирования этих полномочий отдельным государственным организациям [12, с. 83]. Такими организациями становятся полицейские органы, чьи функции значительно сужаются в условиях господства идеи правового государства. Направлениями деятельности, присущими только полиции, становятся охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и борьба с преступностью. В юридической литературе можно найти исторические примеры сужения полицейской функции в Европе. Профессор Ю.Н. Старилов обратил внимание на так называемое «кройцберг-решение» прусского высшего административного суда, который 14 июня 1882 года своим судебным актом установил, что основной задачей полицейских органов является защита прав и свобод человека, а также обеспечение безопасности и порядка в обществе. В упомянутом решении суда отменяется изданное ранее полицейское постановление, согласно которому ограничивалась высота новой застройки земельных участков, дабы не закрывать обзор исторического военного памятника Победы, воздвигнутого в Берлине. Суд установил в своем решении, что полиция не имела права на вынесение запретов в этой области правовых отношений и ограничил обязанности полиции исключительно охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности. Именно с этого момента понимание термина «полиция» как осуществление государством управления различными сферами окончательно прекращает свое существование [13, с. 14]. Таким образом, и перед отечественными законодателями и правоведами встала проблема содержания термина «благочиние» в условиях сужения предмета полицейского права и полицейской функции государства.

Так как с середины XVIII века благочиние тесно переплелось с полицией, соответственно сужение понятия «полиция» отразилось на смысле, заключаемом в «благочинии». В Российской империи XIX столетия идеи о правовом государстве и функции полиции, направленной на охрану общественного порядка и обеспечения безопасности, также находят свое отражение. Манифестом от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств» в структуре государственного аппарата появилось Министерство внутренних дел. Первый министр граф В.П. Кочубей, формируя министерство, привлек к работе М.М. Сперанского, которого можно отнести к одному из первых российских либералов. Именно во многом благодаря ему в решении некоторых вопросов построения и организации министерства впоследствии деятельность полиции начинала терять гуверналистский характер [14, с. 275]. М.М. Сперанским был разработан проект, согласно которому из Министерства внутренних дел выделялось самостоятельное Министерство полиции, что и последовало в 1811 году. К сожалению, на деле все обстояло немного иначе - полиция была перегружена множеством функций. Об этом свидетельствуют, например, нормы-предписания, содержащиеся в «Наказе Министерству полиции» 1811 года: «внутренние меры управления, приемлемыя разными Министерствами, приводятся в окончательное их исполнение на местах, посредством общей местной Полиции» [15, с. 724].

Анализируя законодательство первой половины XIX века в правоохранительной сфере, можно обратить внимание на то, что в термин «благочиние» закладывается более конкретное значение - сохранение общественного порядка. В «Положении о земской полиции» 1837 года круг полномочий земского суда определяется широким перечнем административных и хозяйственных задач, но особое место в них занимают обязанности по «охранению общественного спокойствия, благочиния, добрых нравов, порядка и должного властям повиновения, усмирения всякого действия, противного верноподданническому долгу...». Таким образом, если для сравнения обратиться к полицейскому законодательству второй половины XVIII века, то в обязанности «чинить благочиние» включался широкий спектр функций: охрана общественного порядка и спокойствия, надзор за благоустройством и санитарией, обеспечение пожарной безопасности, дознание по совершенным преступлениям и т. д. Теперь же эти обязанности выделяются из числа остальных, например, таких, как: «обнародование указов и постановлений правительства, поимка беглых бродяг и беспаспортных, поимка воров и разбойников» и другие административно-хозяйственные функции [16, с. 465]. К тому же в российском законодательстве впервые появляется сам термин «общественный порядок», который был закреплен в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений 1832 года [17].

М.М. Сперанский в своих размышлениях на предмет устройства полиции отмечает, что помимо деятельности, направленной на восстановление нарушенных прав и пресечение противоправных действий на месте, полиции необходимо предупреждать насилие различными предохранительными средствами. В целях выполнения этих функций он предлагает организационно выделить предохранительную полицию или благочиние [18, с. 35]. Для нормативного закрепления направлений деятельности предупредительной полиции М.М. Сперанский сводит все законы и иные нормативные правовые акты в Устав о предупреждении и пресечении преступлений, который неоднократно перерабатывался и дополнялся вплоть до начала XX века. В 1916 году вступает в действие Устав благочиния и безопасности, который подробно регламентирует обязанности полицейских органов по пресечению и предупреждению преступлений в различных сферах.

И.Е. Андреевский в своих фундаментальных трудах обозначал, что для жизни, развития способностей и достижения целей человека необходимы два основных условия: благосостояние и безопасность, которые достигаются посредством осуществления полицейской деятельности государства. Под условиями безопасности он понимал обеспечение и предупреждение и пресечение опасностей, могущих грозить как от злой воли других людей, так и от сил природы и различных несчастных случаев [19, с. 1].

Основной частью источников полицейского права он считал полицейское законодательство, к которому относил полицейские законы, определяющие правительственную и общественную полицейскую деятельность России, законы, определяющие управление делами народного просвещения и управление православнодуховного ведомства [19, с. 21-23].

Из этого следует, что понятие «благочиние», употребляемое в трудах правоведов и законодательстве Российской империи XIX века, значительно сужает свой смысл до обозначения комплекса мер, направленных на достижение состояния общественной безопасности. Этот термин уже не отождествляется с термином «полиция», а наоборот «полиция» и «полицейская деятельность» содержат в себе благочиние.

Вполне закономерно предположить, что на основе этого дореволюционный юрист И.Е. Андреевский впервые в российской юридической науке сформулировал определение понятия «благочиние» как законодательства о мерах, обеспечивающих безопасность [20, с. 59].

В дальнейшем в XIX веке с развитием государственного аппарата, под влиянием западной правовой мысли сужается понимание самой полицейской деятельности, которая становится лишь одной из отраслей государственного управления для достижения двух основных условий в обществе - безопасности и благосостояния. Последнее характеризовалось возможностью приобретения и пользованием материальных благ для удовлетворения потребностей. Условие безопасности подразумевало под собой комплекс действий по предупреждению и пресечению возникновения обстоятельств, которые могли бы повредить нормальному существованию членов общества, то есть благочиние.

Профессор К.С. Бельский в своих работах обозначал, что к концу XIX века понятие «общественный порядок» фактически полностью вытесняет родственное ему понятие «благочиние» как правомерное поведение граждан в общественных местах [21, с. 89].

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что благочиние не вытеснялось другим понятием, а получило еще более узкий смысл - деятельность специальных полицейских органов, направленная на предупреждение и пресечение преступлений для достижения условий безопасности.

После событий, произошедших в 1917 году, под влиянием новой идеологии органы, осуществляющие охрану благочиния и спокойствия, были упразднены и создавались новые органы для охраны революционного порядка и гражданской безопасности - ими стали подразделения Рабоче-крестьянской милиции. В данный период российской истории в ходе коренных изменений государственного и политического устройства отмирает термин «полиция» и с ним перестает существовать «благочиние» [22, с. 46].

На современном этапе развития российского общества понятие «благочиние» не употребляется в юриспруденции, а используется в основном для обозначения иерархического уклада Русской православной церкви, под которым понимается часть епархии, объединяющая группу приходов и церквей, находящейся в непосредственной территориальной близости друг от друга [23, с. 12].

Под полицией же понимается деятельность правоохранительного органа в структуре государственного аппарата, предназначенного для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности [24, с. 19].

Таким образом, можно выделить несколько основных исторических этапов понимания категории «благочиние». Изначально, «благочиние» использовалось исключительно в религиозной сфере в XV-XVI веках, в дальнейшем в середине XVII века входит в законодательную практику и обозначает комплекс мероприятий по охране общественного порядка в городе. В XVIII веке из-за рубежа заимствуется термин «полиция», ранее не употреблявшийся в русском обиходе. Во второй половине XVIII века все то, что подразумевает понятие «полиция» и «полицейская деятельность», отождествляется с исконно русским «благочинием», вполне вероятно для того, чтобы термин «полиция» глубже уяснился и был понятен населению. В XIX веке, несмотря на то, что органы полиции в городах и сельской местности по-прежнему выполняли функции администрации, в благочиние закладывается более узкий смысл, такой же, как и в середине XVII века - охрана общественного порядка и спокойствия населения. В Европе во второй половине XIX века сужается и само понимание полиции, которая подразумевает деятельность, направленную на охрану общественного порядка и безопасности. В Российской империи это происходит не так стремительно, но частично воплощается в преобразованиях Александра II, в результате которых административно-хозяйственные функции, выполняемые полицией, передаются органам местного самоуправления. С развитием политико-правовой мысли и воплощением этих идей в законотворчестве под «благочинием» стали понимать законодательство о мерах, обеспечивающих безопасность. Такое содержание эта категория сохраняла вплоть до 1917 года, после которого вовсе исчезла из обихода.

Примечания